[ 張曉君 ]——(2005-10-22) / 已閱40451次
多邊貿易體制下我國農產品貿易發展的現狀、挑戰及對策
張曉君 張穎璐
【摘要】加入多邊貿易體制后，我國農產品貿易發展現狀是貿易順差優勢漸逝，遭遇壁壘狙擊不斷，農產品出口結構不合理，經營模式分散等。而在農產品貿易自由化趨勢下的貿易保護主義仍不斷加劇，主要發達成員方加大對國內農業政策的調整和支持力度，中國在入世承諾的讓步和自身農業政策支持的薄弱，使得我國農產品貿易發展面臨著嚴竣挑戰。因此，應合理利用多邊貿易規則，構建較為現實的農業政策。立足國情，構建強有力的農業支持政策。善用談判策略，更好地在農產品貿易談判中維護利益。
【關鍵字】多邊貿易體制 農產品貿易 現狀 問題與對策
一、加入多邊貿易體制后我國農產品貿易發展的現狀
（一）農產品貿易由順差轉為逆差
2001年12月11日，中國正式成為世界貿易組織的成員，該年我國農產品貿易總額為279億美元，其中出口額為160.7億美元，進口額為113.8億美元。2002年，在入世后的第一年，我國農產品市場沒有受到多大的沖擊，農產品出口額在大幅度增加的同時進口額度也有所上升，1－11月份，農產品貿易順差49.5億美元，比上年同期增長了41％。[1]。到了2003年，農產品貿易出現了三個“新高”，即農產品進出口總額、出口額和進口額均創歷史新高，農產品出口額214.3億美元，比上年同期增長18.1％；農產進口額189.3億美元，比上年同期增長52.1％，但農產品順差為25億美元，同比下降56.1％。但是，該年卻是我國農產品貿易自1990年以來順差較少的年份。[2] 2004年我國農產品貿易情勢急轉直下，入世風險凸現，雖然農產品進出口額繼續保持雙增長，但進口增幅已大大超過出口增幅，據官方統計，2004年我國農產品進出口貿易總額為514.2億美元，其中，出口額為233.9億美元，進口額為280.3億美元，農產品貿易由上年順差25.0億美元轉變為逆差46.4億美元。這是我國首次在農產品貿易領域出現貿易逆差的一年，而這一逆轉的出現僅僅是在我國入世后的第三年。進入2005年以來，盡管我國農產品出口形勢有所好轉，但總體貿易環境和發展形勢仍不容樂觀。 （二）農產品貿易遭遇壁壘狙擊 入世第一年的2002年，歐盟以我國的水產品中氯霉素含量超標為由全面封殺我動物源性食品的出口，導致2002年上半年對歐盟畜產品出口降幅超過30％；同年，日本以中國產冷凍菠菜中的農藥超標為由，于2002年7月17日通過新的《食品衛生法》，全面禁止中國某些蔬菜的進口，根據新的法律，在有關食品存在安全性問題，并且在日本認為出口國安全措施不充分之際，在厚生省勞動大臣認為有必要時，日本政府可對出口國家或廠商的食品采取禁止進口措施。[3]早在2000年日本就曾對我國大蔥、香菇和燈心草征收特別關稅，這一曾被預言為入世后中國啟動世貿組織爭端解決機制第一案的中日農產品貿易爭端，雖最終由雙方協商解決，但種植這三種作物的中國農民利益遭到了嚴重損失。此外，入世后我國非市場經濟地位問題的待定使得反傾銷也易成為其他成員方限制我國農產品貿易的常用手段。
隨著國際農產品貿易市場的競爭加劇，各國貿易壁壘的種類繁多，不斷創新，如食品檢驗標準、國有貿易問題、基因工程作物以及勞工和環境標準等等均構成了新的農產品貿易壁壘，特別是國外
基因工程技術的發展，對傳統的農產品貿易產生了現實的和潛在的巨大影響，這對以傳統農產品貿易為主的我國農業而言，將減弱農產品的競爭力，使出口的國際市場份額萎縮，甚至于有些農產品已經被迫退出市場，這是我國農產品出口發展的一個實質性障礙的因素。 （三）農產品出口結構不合理，經營模式分散
我國農產品以初加工產品為主，深加工能力不強，而深加工的價值及其附加值較初加工產品的大的多。在出口的農產品中，初加工產品占到80％，而深加工產品僅占20％，造成我國農產品出口結構不合理，影響了我國農產品貿易的整體品質和收益。此外，我國農產品深加工技術和設備較發達國家相比尚有較大差距。例如，發達國家已普遍采用了水果摘后預冷、貯藏、洗果、涂蠟、分級和冷藏運輸等規范配套的處理方式，產后商品化處理量幾乎達到100％，而我國包括簡易的手工分級在內的商品化處理量還不到總產量的1％。農產品加工的技術和設備問題增加了我國農產品的成本，也影響了農產品質量的提高。
此外，我國農業生產經營主體仍然是極其分散的農戶，小農經濟的長期存在使絕大多數出口農產品的生產仍屬于傳統的以家庭為單位的個體經營方式，缺乏一種能夠把農民以家庭為經濟單位組織起來的流通合作組織，缺乏具有流通經營實力的農業企業參與國內外市場的銷售。此種分散經營模式不易形成規模效應，不利于成本的減少和資源的合理配置，制約了我國農產品貿易的持續發展。 二、多邊貿易體制下我國農產品貿易發展面臨的問題和挑戰
（一）多邊貿易體制下的貿易保護主義
農產品貿易已不僅是一個純粹的經濟問題，還是一個敏感的政治問題。首先，在災害、饑荒等短缺時期，各國通常采取出口限制以保證國內的食品供給，一國從國外進口食品的渠道被封閉，自給自足便成為貿易保護的借口；其次，工業化過程中的資本增長和技術發展使工業生產的機會成本下降，而農業生產的機會成本相對上升，其比較優勢隨著工業勞動生產率提高而逐步喪失，而農民的收入主要來源于農業，農產品貿易的發展直接關系農民的生存和福利；在西方普遍代議制的國家，農產品貿易問題常常成為各政黨為農民選票之爭而關注的問題，農產品貿易保護也成為了院外活動力量有效游說的結果。盡管農產品貿易納入到了多邊貿易體制下，向貿易自由化邁進，并達成了《農業協議》，但由于貿易保護主義是各國經濟、政治發展不均衡以及國家和民族利益的差別和矛盾，決定了《農業協定》不可能實現完全意義上的自由貿易，它只是成員間利益妥協的結果。因此，多哈發展議題中的農業問題在后續談判中也常處于一種利益尖銳沖突的尷尬處境。
（二）WTO主要成員方的農業政策調整和支持
WTO《農業協定》雖然是一個近乎于框架性的、松散的協議，但它畢竟是一個多邊承諾，對各成員方規定了相應的義務。各主要發達成員方為應對協定對市場準入、國內支持、出口補貼等農業政策的要求，克服世界農產品價格補貼帶來的市場價格扭曲、農業生產效率下降的弊端，紛紛對其國內政策進行調整增強其農產品在國際市場的競爭力。
入世伊始，美國即開始實行新的農業政策，確定了直接支持農民收入的政策，并計劃在7年內給農民的收入補貼達到356億美元；同時推出“作物收入保險計劃”和“市場損失補助”，幫助農民克服市場經營風險與自然風險；在補貼政策上的新舉措有“營銷援助貸款和貸款差價支付”、直接支付、反同期支付等；在補貼政策的彈性上以不掛鉤的直接補貼替代了典型的生產靈活性合同補貼。2002年美國又通過了新的農業法，進一步加強了對農業的補貼力度，決定在未來10年內給農業撥款1910億美元，較目前實行的補貼增加了80％，在價格支持和收入政策、農產品儲備計劃、出口支持、農業基礎設施建設和信息服務、國內農業安全、教育研究和農業保險等方面推出了一系列新的舉措。美國現行農業政策的調整將逐步把價格保護政策轉化為直接補貼政策，例如，過去美國對花生、牛奶等農產品實行價格保護政策，但是眾議院農業委員會已經提出用對花生和牛奶的直接補貼來替代價格支持，并由政府對花生配額持有者的配額的價值損失進行補貼。這既保護了國內農業、不影響出口競爭力，同時符合WTO的規則，可謂兩全之策。在保持和擴張海外市場的農產品出口政策上，美國還制定了三點政策：首先是出口補貼計劃，以降低農產品價格，拓展海外市場；其次是通過對出口商提供信貸擔保，鼓勵出口商將農產品銷往國外；最后是利用大國優勢，對發展中國家提供不同性質的經濟援助作為其向那些國家出口農產品的條件。在這樣的政策支持下，美國出口競爭力必然增強。美國已成為世界上最大的農產品出口國，其在農業政策上的調整對中國乃至世界的影響都將是巨大而深遠的。
歐盟在農業領域的政策調整主要體現四個方面。一是制定了“共同農業政策”（CAP）將農產品價格降到國際價格水平，農民的收入損失由歐盟補貼；二是對土地休耕、保護農業生態等實行補貼；三是降低價格支持和出口補貼；四是建立歐盟內農產品自由流動，限制外來農產品進入（征收進口差價稅的）的機制，設定405億歐元的補貼額上限。
日本在農業政策上的舉措主要有三項。一是推行新糧食法，減少大米流通的政策管制比例，允許5年內進口大米達到本國消費量的8％；二是頒行大米流通法，農業基本法及農業改革方案，逐步減少糧食的價格支持，加大一般服務及農業公共品的投入；三是農民投資建立和改造農業生產設施，可以獲得政府65％－85％的補貼及部分貸款，拓寬農業投資渠道及融資渠道，其補貼額仍高達204億美元。[5]
（三）主要發達成員方不斷構筑新的貿易壁壘。
多邊貿易體制允許成員方基于人類動植物健康的安全等原因而背離貿易自由化。典型的如《衛生與動植物措施協議》（以下稱“SPS”），其規定各成員方政府有權采取措施，保護人類與動植物的健康，人畜食物免遭污染物、毒素、添加劑的影響，確保人類健康免遭進口動植物攜帶疾病而造成的傷害。《技術貿易壁壘協議》（以下稱“TBT”）也包含了類似的例外內容。而上述背離的條件過于寬泛，沒有可供成員方遵循的統一標準和水平。這就為一些發達成員國家靈活利用規則的缺漏，利用自己在農產品技術和標準方面的優勢，以打著保護人類和動植物健康和安全為由，實施超出發展中成員方所能接受的標準，實現其貿易保護的目的。這些發達成員方在制定的進口農產品標準和技術法規方面，已不再是簡單的涉及單項殘留、單一殘留，而是轉向多項殘留、體系控制的形式，并對出口成員方生產企業的生產過程和加工方式的安全衛生也提出了具體要求，以此進行檢查、認可和注冊，有效地阻止國外農產品進入本國市場或增加其準入難度，從而實現對其國內農業的保護。勿庸置疑，一些發達國家在農業科技水平和組織管理上確實較發展成員方要先進得多，其采用的標準也較發展中成員方高，但是，其無視發展中成員方的生產技術水平低下和資金匱乏，動輒以人類動植物健康為由限制農產品進口，實質上是一種新的貿易壁壘。這也是我國的農產品頻頻遭遇國外貿易壁壘的狙擊的一個重要原因。
（四）我國入世時在農業領域的退守
我國在入世談判時，在農業領域的具體承諾上作出了較大讓步，對我國農產品貿易造成的影響是極大，主要的承諾反映在以下幾個方面：
在市場準入方面，中國承諾入世后對所有農產品的關稅均實行上限約束，并且將算術平均關稅率由目前的21％降低到2004年的17％。對過去實行外貿計劃管理的重要農產品，如糧食、植物油、棉花、羊毛、食糖和橡膠等采取關稅配額制度。
實際上，由于我國多年來關稅水平總體偏高，有些小額商品關稅稅率多在50%－70%之間，有的甚至高達150％－180％，平均關稅稅率為40.3％，關稅承諾將導致大量農產品涌入我國市場；同時，我國還采用各種非關稅措施，對糧、油、棉、糖等主要農產品進行進口配額管理、進口許可證管理，對我國國內農產品市場是一個很大的沖擊。
在國內支持方面，適用于發展中國家的是10％的微量允許標準。我國承諾的是：（1）中國在基期中的AMS水平為零。（2）中國用于整個農業的一般性支持和用于特定商品的支持均采用8.5％這一微量允許標準，這一幅度介于適用于WTO發展中國家成員和發達國家成員的一般標準之間。（3）計算中國的AMS指標時，將包括按照農業協定第6條第2款給予發展中國家特殊豁免的三項措施開支，即為了鼓勵農業和農村發展，給予所以農民的一般性投資補貼、給予資源貧乏地區農民的投入補貼和引導農民停種非法麻醉作物的補貼。（4）中國的AMS按每年的實際產值比例計算，而不是固定在某一特定基期時的水平。
補貼方面，由于我國1986－1990年的農產品價格低于國際市場價格，美國由此推斷我國對農產品存在較大的補貼，要求在入世后取消全部出口補貼，不享受普通發展中國家享有的在1995年－2004年的10年間，將有補貼的農產品數量減少14％的待遇，中國接受了這一要求。在中國入世議定書中，中國承諾對農產品出口不實行補貼。
反觀美國和歐盟，都保持了一定數量的出口補貼，而我國重要農產品（尤其是糧食）的資源配置又缺乏效率，生產成本以平均每年10％以上的速度逐年遞增，小麥、玉米、大豆、棉花、油料、食糖料等大宗農產品的國內價格已高出國際市場價格，出口補貼的取消，進一步削弱了我國農產品的國際競爭力，在國外農產品打開我國內市場之際，又無法加強外銷，造成了大量農產品的積壓，糧食剩余區增加，國內市場供求嚴重失調等問題。
（四）我國國內農業支持政策薄弱
我國長期以來采取農業支持工業的產業傾斜政策，對農業支持重視不夠、效果不明顯，極大地影響了我國農業出口競爭力。
在農業國內支持數量上，從1996年－1998年我國對特定農產品的年平均AMS為－252億元，也就是說，政府對農民不是采用價格支持而是低于國際市場價格的國家干預價格，從農民手中掠奪走了252億元的利益；現在我國政府每年對農業實際補貼率雖為財政支出的2％－3％，但仍大大低于8.5％的入世承諾標準，僅相當于歐盟的1/10，美國的1/4，這樣的支持水平是很難適應發展優質農業、增加農民收入的需要的。
在農業國內支持措施的適用上， WTO貿易規則規定的“綠箱”措施共有11類，而我國目前僅使用了6類，還有5類沒有啟用，“黃箱”措施的適用也很少，即使已經適用的“黃箱”措施，其實施效果也不盡如人意，比如，對農民收入的直接補貼很少，主要采取間接補貼。同時對農民培訓的支出力度不夠，僅占一般政府服務的2.1%,導致農民的人力資本匱乏，對農業補貼采用“暗補”，即通過補入流通、服務“折射”給農業和農民的方式也是對農民開發、經營土地，推廣應用新品種、新技術、新工藝，推進農業產業化、集約化經營，實現農業的“兩高一優”的目標幫助甚微的。失去了以農業補貼政策措施給農民直接提供“激勵——約束”機制的機會；此外，我國農業補貼重點不夠明確，補貼幾乎涉及到化肥、農藥、農膜和種子等農業生產資料的諸多方面，并且未區分地區和人群，對農業結構調整補貼力度欠缺，即使是農業產業化的龍頭企業也同樣面臨資金緊缺的狀況。[6]
在農業國內支持政策的分類和范圍方面，與WTO有關規則相比較仍有較大出入，我國是按支持對象和支持功能分類的，如“支援農村生產支出”、“農業事業費”等，而WTO規則中的分類是按農產品自由貿易和生產的影響程度分類的，如“綠箱”、“黃箱”措施等，我國現行的農業財政支出范圍一般包括直接的農業財政支出，而WTO的農業支持范圍除了我國的支持重點外，還包括農產品流通、農村基礎設施建設、國內糧食援助等。[7]
三、多邊貿易體制下我國農產品貿易發展的對策
農產品貿易的國際化發展對我國經濟的重要性不僅體現在出口創匯上，而且在對整個國民經濟的推動、就業機會的創造、產業結構和貿易結構的升級，尤其是在農民就業渠道的拓寬、收入的增加和農業產業結構的調整、農業競爭力的提高上都是有極為深遠的戰略意義的。因此，為應對復雜的國際農產品貿易發展環境、增強農產品的競爭力，就必須采取切實有效的農業支持法律政策，以促進我國農產品貿易的快速且可持續的發展：
（一）合理利用多邊貿易規則，構建較為現實的農業政策
在關稅保護上，由于農產品涉及范圍廣泛，總體關稅水平是用簡單的算術平均得到的，因此，可以通過對小額農產品和優勢產品實施低關稅，來保證對大宗重要農產品進行高度關稅保護；此外，還可以效仿日本入關后建立的緊急關稅制度、關稅配額、季節關稅等特殊關稅，在開放中保護農業政策的靈活多樣性；在關稅配額管理上可以采取拍賣的方式，通過公開競標的方式將進口配額批給出價最高的進口商，進口商為了彌補高額代價獲得的配額勢必在進口商品過程中提高價格，從而減少對我國農產品的沖擊。
在利用“黃箱”措施方面，我國應當采取以微量標準為限，對受沖擊較大的農產品進行補貼；將某些非特定農產品的支持轉為對特定農產品的支持，比如原來對化肥、農藥、農膜等農業生產資料的補貼屬于對非特定農產品的補貼，那么，現在對小麥、玉米、大米和棉花這些特定農產品的化肥、農藥、農膜等農業生產資料進行補貼時，農民可以根據其出售給政府的數量，憑發票直接領取補貼，然后在市場上自由采購。對特定農產品以及大豆的種子補貼比例應控制在20％左右。
當然，從長遠來看，運用關稅措施和“黃箱”措施并非是明智之舉。首先，從《農業協定》的規定來看，盡管在短期內不可能完全取消貿易保護（如關稅和非關稅措施等）、出口補貼（出口財政補貼和出口信貸貼息）和生產補貼（“黃箱”政策和“藍箱”政策下的各種補貼）等農業保護措施，但其實施的空間將越來越小，“黃箱”政策即農業保護的主體部分，作為主要減讓對象為WTO所禁止或限制；“藍箱”政策是一種過渡性的農業保護政策安排，從長遠看，也屬于“清箱”的政策工具；而農業支持是“對貿易不發生或最低程度發生扭曲”的“綠箱”政策，不在減讓之列，可以加限制的使用。因此，根據協議，大幅減少直接補貼，增加農業支持力度才是適時、創世之舉。
此外，對于針對我國的歧視性的不公平的限制農產品貿易的做法，經磋商不成，可以考慮訴諸于WTO的爭端解決機構，求得公正解決。
（二）立足國情，構建強有力的農業支持政策
從我國國情出發，盡早減少和改革低效率的以價格支持政策為主要形式的農業保護政策，將資金用在對農民收入、農業結構調整、農業信息服務和市場營銷服務上去，將農業支持政策作為農產品貿易的長期政策安排，才是農業可持續發展的必由之路：
1．加強對農業支持的針對性、集中性，提高支持力度。（1）向低收入農業生產者發放“綠箱”收入補貼支持。在糧棉油等受沖擊嚴重的主產區，對年平均現金收入600元以下的純農戶和一兼戶，根據受沖擊后產品的積壓程度，直接給予不同等級的收入補貼。政府根據當地農民的收入分布狀況，分配享受補貼的人員指標。[8]（2）增加農業科研補貼投入、加強農民職業培訓。根據產品特性、技術類型、公益性程度及產權保護程度對農業科研項目采取不同的投資方式，重點用于國家及省級農業科研院所基礎性、公益性、風險大的高新技術、前瞻性研究領域，搭建種質資源和技術平臺，為地方農業科研院所及企業提供育種材料，引導企業在中下游跟進；加強動植物品種資源保護和轉基因工程研究，以保證農業有充足的技術儲備，在科技創新的引領下，增加深加工農產品的出口數量，提高我國農產品質量，擺脫我國農產品貿易的困境；提高對農民培訓費用的補貼，尤其是對沖擊嚴重的主產區農民的培訓；通過對非政府機構創辦的培訓機構的資助，加大其對培訓農民的投入。（3）對優質出口基地建設的支持。國家投資除用于糧棉油糖生產基地建設之外，還應安排一部分資金建設一批符合國際衛生檢疫標準的優質農產品出口基地，提高茶葉、蔬菜、花卉等傳統優勢產品出口的競爭力，以彌補我國取消出口補貼帶來的貿易損失。（4）增加對市場營銷服務專項資金的投入。將在其它項目中的市場營銷中的回籠資金和新投入的資金用于開展各種形式的農產品博覽會以吸引國內外企業的訂購；設立農民專業協會、農業網絡公司為我國農產品的出口搜集資料和價格信息；減免農產品廣告的稅收，統一做當地特色農產品的公共廣告等。
2．建立農業保險制度，增強農業抵御風險。農業保險是世界上大多數國家實施農業支持政策的一項重要手段和方式。我國由于農業政策性強、風險大、賠付率高，而少有保險公司愿意經營農業保險，因此可以考慮建立以政府政策性保險為主導、以農民合作保險為主體、以商業性保險為補充的農業保險法律制度，具體包括：（1）設立專業性的農業保險公司為商業性農業保險公司提供再保險；（2）中央財政每年按一定比例撥付資金建立國家農業保險基金，對農業保險進行補貼等；（3）條件好的地區可由商業保險公司與地方政府聯合經營農業保險；（4）給予商業性農業保險經營減免營業稅和所得稅，以利于其總準備金的積累和長期穩定經營；（5）建立農民收入保險制度，為維持農民最低收入水平提供保障，幫助農民化解農業生產的自然風險與市場風險；（6）為了鼓勵農產品的外銷，可以對出口創匯產品進行保險。
3．加強農業環境建設。（1）強化對農民的環境保護和農業生態平衡的宣傳教育，提高農民和農村基層干部的環境保護意識。（2）加強縣、鄉兩級環保機構的建設，配備高素質的環保專業人才。（3）制定和完善農業環境管理技術標準及檢測信息系統，為農業環境管理提供科學有效的依據。（4）嚴格執行國家有關政策與制度，加強農村環境保護政策研究，建立農業環境管理制度。（5）積極加強國際合作。結合我國的實際情況，通過借鑒發達國家有效的農業環境管理制度，引進先進的環境保護技術，利用外資發展環保農業。積極參與國際標準相互認證，和國家簽訂互認協議，使農產品取得進入國際市場的綠色通行證。（6）扶持生態脆弱地區以使其加強農業基礎設施建設。加大坡改梯力度。在中國坡耕地綜合治理力度，是減少水土流失、實現可持續發展的必由之路。[9]
此外，由于我國農產品的技術和標準較低，這使得入世后其他國家和地區的農產品進入我國市場的“門檻”低了，而我國農產品進入國際市場的“門檻”仍居高不下，這將嚴重影響到國內農產品市場份額和出口的競爭力。可以說，農產品標準和安全、衛生、轉基因產品等問題是困擾我國農產品貿易發展的瓶頸問題。因此，我國應適時地制定和有選擇地實施一批與國際和一些發達成員方接軌的質量、檢疫標準和法律法規。特別還應對涉及到人類健康和安全問題的轉基因農產品的進口制訂嚴格的檢疫標準。在國內改革檢疫管理體制，改變以往只注重最終產品的檢驗檢疫的管理模式，加強對產品來源地實施有效監控，以減輕我國農產品在國內市場所面臨的競爭壓力。
（三）善用談判策略，更好地在農產品貿易談判中維護利益
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