[ 何寧湘 ]——(2005-10-14) / 已閱71601次
學校與學生之間的法律關系分析
四川精濟律師事務所 何寧湘律師
[前面的話]
由于我國學校屬于國家事業單位或其他事業單位，在我國法律關系主體上，事業單位是一種完全獨立的法人，即事業型法人。在法律理論上，事業型法人的享有承擔民事權利與義務與企業法人是一樣的。但在實踐中，由于事業單位與相對應的國家行政機關有著密切的、復雜的人事關系與政策關系，調整事業單位存在的諸多關系主要是依靠政策，其政策載體形式是大多為政府文件，尤其是人事政策文件來實現的，事業單位的這些關系的調整也必然依賴和受到政策的制約。因而，事業型法人在實現、行使民事權利和承擔民事義務方面，就存在著與企業法人等其他類型法人的諸多不同與實際困難，這點在我國現行法律體制與人事體制下表現尤為突出。
學生屬于學校的教育資源范疇。長期以來，學生與學校之間是否存在著法律關系非常不明晰，如果說存在著法律，那么學校事業單位與學生之間存在著是一種什么性質的法律關系，無論在行政體制層面上、法律層面上均未有任何界定。而不可否認的是，隨著改革開放和市場經濟的建立與發展，尤其在我國社會轉型期間，學生與學校之間逐步產生并日益突現出的沖突，表明學生與學校之間的關系已在發生變化與轉變，這種關系越來越受到社會、教育界、法學界的廣泛關注與深入認識。
教育部新出臺的《普通高等學校學生管理規定》于2005年9月1日開始實施。該規定對高等教育法律關系進行了重大調整，但對高校與學生是一種什么性質或類型的法律關系，尤其當學生的權利被學校侵害時，學生是否、又應根據怎樣的法律關系去尋求司法救濟，仍沒有（大概教育部仍無法）作明確規定。早在這之前，最高人民法院在于2003年12月29日出臺《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》的同時，最高人民法院的官員們明確闡釋[1]，學校對學生不負有監護責任，即通過間接的形式確認學生與學校之間不存在監護的法律關系，僅此而已。
對學校與學生（包括學生的法定監護人、委托監護人）之間的關系，尤其是它們之間的民事法律關系的研究與分析，對指導處理學生傷害事故、學生行為事件、學生與學校之間發生爭議糾紛、學校侵犯學生合法權益，以及在學生管理過程中發生爭議，這是當前不得不引起高度重視與認真研究解決的緊迫課題。本文試對這方面問題進行一個初步分析。
[前提]
本文的研究分析是基于：1、學校包括義務教育、職業教育與普通教育三個體系中，實行公立學校行政管理體制的中小學校以及高校；2、我國現行民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法下確立的訴訟體制。
一、學校現狀
1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》分析了教育體制的主要弊端是，“教育體制在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校主要是高等學校統得過死，使學校缺乏應有的活力；而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管理起來”。《決定》明確提出：“高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統得過多的管理體制，在國家統一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產、科研和社會其他各方面的聯系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力”。第一次明確提出了“擴大高等學校的辦學自主權”。并特別提出了改革高校招生計劃和畢業生分配制度的問題。
1993年《中國教育改革和發展綱要》更明確地提出了改革高教辦學體制、管理體制、投資體制等任務。1995年《教育法》頒布實施，明確提出了學校具有八個方面的權利，它們是：（一）按照章程自主管理；（二）組織實施教育教學活動；（三）招收學生或者其他受教育者；（四）對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；（五）對受教育者頒發相應的學業證書；（六）聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分；（七）管理、使用本單位的設施和經費；（八）拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉；（九）法律、法規規定的其他權利。《教育法》同時規定學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。
1999年《高等教育法》頒布實施，以《教育法》為基礎，結合高等教育實際，確定了高校享有的辦學自主權是：（一）根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例。（二）依法自主設置和調整學科、專業。（三）根據教學需要，自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動。（四）根據自身條件，自主開展科學研究、技術開發和社會服務。（五）按照國家有關規定，自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作。（六）根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備。（七）按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配。（八）對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。高等學校不得將用于教學和科學研究活動的財產挪作它用。
我國加入世貿組織和《行政許可法》的頒布實施，為轉變政府職能，擴大高校辦學自主權形成了前所未有的社會環境。在此形式下，在政府與學校的管理關系中，反映比較突出的有以下問題：學校在對內管理方面已經獲得了相應的自主權，但在學校與市場“接口”的辦學活動中，政府仍然管得過多、過細。在“內循環”方面已基本自主，但在與市場接口的“外循環”方面，行政干預仍強，而市場機制不足。在招生權方面：學校應擁有自主制定招生計劃、決定生源分布，確定收費標準的權利。但招生指標仍由國家統管，其行政管理的方式基本沿襲計劃經濟體制的模式。在專業設置方面：實際操作中還對學校新專業的開設限定數量。在一定程度上不利于新學科、新專業的及時設置，無法適用社會需求，限制了學校辦學新增長點的形成。收費方面：政府統一定價，缺少彈性，不能真實反映不同學校、不同專業間成本與需求的差異，不利于調動學校自主辦學的積極性。其次在招生收費方面對數量、地域、比例的限制，雖有利于規范，但在一定程度上限制了教育資源的流通、吸納及與需求相調適的活力。管、辦、評三位一體，政府既是游戲規則的制定者，又當運動員與裁判員。對公辦學校而言，政府是舉辦者、管理者、評估者高度合一。管辦不分，政府管理直接伸向學校的具體運轉，合理的管理模式應當是政府制定標準，學校依框框辦學，政府依框框監控。管評不分，缺乏相對獨立完善的教育評價運行系統。標準過于籠統、統一，不盡科學，甚至手續繁瑣，形式主義嚴重，且通過行政手段運動式推行，反而限制了學校的辦學特色的形成和創新。政府財政撥款制度計劃經濟弊端嚴重，尚未建立公共財政的理念和撥款方式，不利于學校自主創新。缺乏撥款效益的分析評價制度，以及與績效掛鉤的激勵機制。“排排坐，吃果果”的計劃撥款方式，削足適履，限制了學校的需求發展和新的增長點的培育，限制了自主創新意識。撥款與經費使用設定過于僵化，經費使用欄目設定不盡科學，造成投資效益低下甚至浪費。目前，一方面教育經費嚴重缺乏，另一方面設備重復購置與閑置的現象大量存在，甚至出現教育機關審批或購辦的教育設備高出市場最好產品價格，而質量、技術后3-5年的情形屢見不鮮，同時也滋養不同程度的腐敗。學校內部尚未建立獨立的法人治理結構和合理的權力制衡機制。缺乏依法自我發展、自我約束的活力與能力。
在既缺少內部制度約束又缺乏外部競爭約束的情況下，“一抓就死，一放就亂”，學校受利益驅動不顧條件和質量盲目擴張，以分換錢，辦學秩序混亂，社會公共利益受損的情況時有發生。學校缺乏自我發展、自我約束的內在動力，“缺權”與“不會用權”、“用不好權”甚至“濫用權利”的情況并存。然而，這種缺陷并非固有，而是現有教育行政體制與文化的結果。學校面臨在教育體系中的地位、社會中的地位、法律上的地位等方面的缺失、模糊不清。教育部出臺自2002年9月1日起施行的《學生傷害事故處理辦法》，試圖在這方面有所突破，但由于《學生傷害事故處理辦法》在法律體系中僅屬于部門規章，存在著與部分現行法律法規沖突、操作性極差、人民法院審判時無適用拘束力等缺陷，其立章原意無法實現。而最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》也僅僅解決了學校對學生不負有民法上的監護責任的問題[1]。
至此，不論在政策上、行政上還是法律上，學校與學生（包括學生的法定監護人、委托監護人）之間關系的法律性質至今仍未得到回答。
二、學校與學生之間的法律關系的幾種觀點
學校與學生法律關系，是人們行為過程中所產生的一種社會關系，即人們根據法律法規而結成的特定的權利和義務關系。基于我國教育體制與立法現狀的固有特點，以及人們對社會各主體的認識和法理的存在與發展，目前有關學校與學生之間的法律關系在學術界存在著不同的觀點。
民事合同觀點
這種觀點認為學校與學生之間所確立的教育關系僅僅是一種民事法律關系。學校作為獨立的事業型法人，依法享有辦學自主權；學生依法享有自主決定報考學校，接受高質量的服務和教育的權利。學校與學生的行為均受符合法律規范的雙方各自利益意愿約定的約束，即合同的約束。學生的考入擇校、報到注冊取得學籍即表明作出接受學校的教育、管理和服務、遵守學校的規章制度、繳費上學的承諾。學校接收學生入學，則表明學校按要約邀請--招生簡章上的條件去履行自己的要約，提供相應層次的教育教學服務，使學生圓滿完成學業。雙方依合同約定享有權利和履行義務。如違反合同，學生不履行遵守校紀校規的義務，則學校可按法律法規規定及合同約定行使權力給學生以處分，學生承擔違約責任。反之，學校不履行義務也亦構成違約，學生可使用請求權、申訴權甚至訴訟權來維護自己的正當權益。學校與學生之間實際上存在的是一種特殊形式的教育消費民事合同關系，即通過報考錄取入學形式的民事法律關系，在民事法律關系中，學校與學生的法律地位平等，各自相互行使和承擔民事權利與民事責任。
學校作為事業型法人對外享有民事權利，但對內、對學生必然要通過一定的方式來建立起民事法律關系。大多數學生報考與錄取入學是在國家通過行政手段調控的教育體制下得以保證和實現的，而不是通過純市場行為來實現的。學生屬于學校因政府調控而獲得教育資源，學生并不是純商業性教育消費的主體。因此，學生報考與錄取入學方式并非是學生與學校之間的民事行為。隨著國家調整了“教育產業”的構想，摒棄了學生上學系“教育消費”的指導觀念，這種學術觀點已不被社會接受。
行政法律觀點
這種觀點將學校與學生之間的法律關系界定為行政法律關系，這種法律關系在職業學校與高校表現較為明顯，認為被授權的學校的行政法律地位體現在兩個方面：一是學校作為行政主體行使法律法規所授職權，具有與教育行政機關相同的行政主體地位。二是學校以自己的名義行使法律法規所授職權，并就自身行使職權的行為對外承擔法律責任。持相同觀點的學者認為，行政法律關系有利于學生受教育權的保護，當學校與學生發生糾紛時，在一定條件下學生可以按照行政訴訟的方式來保障自己的受教育權，而行政訴訟中的訴訟原則、證據原則等，都可以為事實上處于弱者地位的學生提供更有效的保護。
持這一觀點的學者，實質上是使用推論而得出的學說。這里暫不定論其方法以及結論是否正確。需要指出的是，我國法律屬于成文法，即大陸法系國家。這一法律體系的特點是，具有法律約束力就必須要有法律的明文規定，那怕你是通過對法律條文的理解闡述、解釋或推論都有可能被適用，但沒有法律明文規定，則推論不能創制，更不能被適用。另一方面，我國訴訟法法律條文大多都屬于限制性極強的條款，如行政訴訟的被告只能是行政機關，而不能是事業單位，其行政訴訟的受案范圍只能是行政機關的具體行政行為，而不能是抽象行為。而依據我國現行行政訴訟法，學校不符合行政訴訟被告適格主體的要求，學校行為的也不是行政法、行政訴訟中法定的行政行為，準確講，學校與學生之間不存在著行政法律意義上的行政法律關系。
雙重法律觀點
有學者通過對學校學生管理過程中的關系進行綜合分析，認為學校與學生之間的法律關系是一種雙重關系，即部分為民事法律關系，部分為行政法律關系[2]。民事法律關系如前面所述，而行政法律關系是因為學校基于法律授權而行使一定職權，在處理行政事務中與學生發生行政法律關系。但這些行政法律關系不能全部納入司法審查的范圍，否則將會妨礙學校正常的工作秩序，降低學校的權威，在這一行政法律關系中，只能部分排斥司法審查，部分通過司法途徑獲得救濟。
雙重法律觀點是基于民事合同關系與行政法律關系兩點觀點的綜合，即不完全贊同前面兩種觀點，也不完全排斥前面觀點。這樣一來，就不可避免的將前面兩種觀點的優劣一并帶入到自己的觀點中。即哪些學校行為屬于民事合同關系，哪些行為屬于行政法律關系，哪些行為可納入司法審查的范圍，那些行為將被司法審查排斥，幾乎無法界定，也無法羅列，更不具有實際意義與操作上的可行性。雖然如此，我們也不可否認的看到，雙重法律觀點表述比較符合我國現行教育體制、教育行政管理體制與訴訟法律體制下的學校與學生關系的表象，這是雙重法律關系觀點的產生基礎，故這種觀點并未從根本上深入分析學校與學生的關系之間的性質、特征，而是對一些關系的表現進行綜合得出所謂雙重關系。
特別權力關系的觀點
學校，特別是高校與學生的法律關系性質，長期以來占主導地位的是大陸法系公法學說中的特別權力關系理論。這種在理論支配下，學校與學生之間的關系是一種嚴重不平等關系，主要表現在：一是學生承擔各種義務的不確定性。學校往往出于主觀的評價，在實現教育目的之內，可以為學生設定各種義務。二是學校可以以內部規則的方式限制學生的基本權利。對這種限制學生只能承受，不能或者很難獲得司法救濟。這樣的結果，無疑強調了學校的自主權，避免外部過多地干預辦學自主權和學術自由，但不符合社會取向所希望的行政法治原則，必然給本已處于弱勢地位的學生帶來更大的不公。而從管理行為學角度上看，目前在校學生行為來分析，學生也未必隨時隨地、絕對地處于弱勢地位，目前社會上反映出的諸多案例，已表明學生行為的異乎尋常地超出了學校管理權相對人弱勢地位的范疇，已給學校管理、教育帶來了巨大挑戰與困擾。
然而，隨著依法行政觀念的發展，特別權力關系理論，即學校為公務法人的理論觀點受到多方面質疑。且其觀點本身也存在著，諸如要將特別權力關系中雙方所有的爭議，包括學生可否對學校的成績評定、宿舍等管理等方面爭議糾紛提起訴訟并納入司法審查的范圍，在法律上確實很難以實現，且也存在非常復雜的實際困難；學校與學生之間也確實存在著管理與被管理的關系等等。因此，行政法學界又提出了幾種學說，其中較有影響的，是把特別權力關系區分為基礎性關系和管理性關系。提出了對涉及到基礎性關系的決定，如入學、學校畢業分配、參加考試、博士學位授予、退學或開除、留級、拒發畢業證書等，均認為是國家行政法規定的法定事項，應列入可訴性行為。對于一般的管理關系，如學術研究、成績評定、著裝發型禮儀等方面的規定、宿舍管理規定等，均認為屬于學校內部管理權，則不列入司法審查范圍的觀點。
三、我國學校與學生法律關系的定位
目前在學校作為法律關系主體性質的定位方面，在不少的學者的學術著作中，傾向于將學校（尤其是高校）定位于公務法人[3]，他們的主要理論依據是借鑒大陸法系的“公益機構理論”。這一觀點理論人認為：公務法人是近代行政管理的一種新技術，是行政組織在新的歷史條件下的一種擴張形態，其具有的特點為：1、公務法人是依照公法設立的法人，具有法人資格，是公法人的一種。所謂公法人，是因涉及公共利益的法律而建立的，能夠作為公權力主體行使權力并承擔義務的組織，它是為了公共利益而存在的主體。2、公務法人是國家行政主體為了特定目的而設立的服務性機構，與作為機關法人的行政機關不同，它擔負特定的行政職能，服務于特定的行政目的，因而是有別于行政機關的事業單位組織。3、公務法人享有一定公共權力，具有獨立的管理機構及法律資格，能夠獨立承擔法律責任。因此，它又不同于行政機關的內部單位和內設機構，也不同于行政機關委托的組織、個人，而是可以以自己名義獨立行使某種權力、承擔相應法律責任的組織體。4、公務法人與其利用者之間存在豐富而特殊的法律關系，既包括民事法律關系，也包括特殊的行政法律關系，而后者集中體現了公務法人與其他類型法人的根本區別。目前，我國的公立學校，尤其高校都是以公共利益為運行宗旨，擁有一定“行政職權”的組織。學校作出的許多決定是強制性的，有確定力和執行力。因此學者們呼吁，為了保證學校的功能和職權得到很好的實現和執行，能給公務法人相對人的學生相應的司法救濟權，應盡快確立學校的公務法人地位。
其二，學者們認為，對于這一體系中的特殊權力的實現，應當區成為重要性事務和非重要性事務。凡涉及到學生基本權利和法律身份的重要事務，可提起行政訴訟，請求司法救濟。凡學校從事的普通內部管理事務是非重要性事務，學生不能提起訴訟，法院也不應予以支持。這種設計也是可以的，但它取決于我國法律體制，成文法本身存在著立法困難，這種觀點的立法也必然導致法律條文的細繁，可行性較差。另外，被很多學者忽視的情形是，學生與學校之間對基本權利和法律身份的爭議非常少，而恰恰被這些學者們稱之為“非重要性事務”的爭議卻幾乎每天都可能在發生，這種現實與學術觀點形成嚴重背離的事實，令這些學者們非常尷尬。同時由于學校必竟不是行政機關，雖然學者們認為學校管理權的行使具有行政法意義上的行政行為性質，但它仍不能成為行政具體行為，也不是替代行政機關行使的行政行為，因此不論學校的行使了何種行為，也不能提起行政訴訟，即使某些人民法院受理了學生提起的行政訴訟個案，從程序法適用上講是不符合現行行政訴訟法的。
四、學校與學生之間法律關系的認定
不論前面所述的幾種學術觀點有何種理論根據，有何正確性與合理性，能夠在實際中操作，能夠實現司法救濟是唯一衡量標準，即能夠啟動司法審判程序才是最重要的、最實際的，也就最需要重視與關注的要素。
確定民事法律關系
在學生安全方面，我們觀察到教育部《學生傷害事故處理辦法》有如下“
學生傷害事故的責任，應當根據相關當事人的行為與損害后果之間的因果關系依法確定。
因學校、學生或者其他相關當事人的過錯造成的學生傷害事故，相關當事人應當根據其行為過錯程度的比例及其與損害后果之間的因果關系承擔相應的責任。當事人的行為是損害后果發生的主要原因，應當承擔主要責任；當事人的行為是損害后果發生的非主要原因，承擔相應的責任。
學校應當對在校學生進行必要的安全教育和自護自救教育；應當按照規定，建立健全安全制度，采取相應的管理措施，預防和消除教育教學環境中存在的安全隱患；當發生傷害事故時，應當及時采取措施救助受傷害學生。
學校對學生進行安全教育、管理和保護，應當針對學生年齡、認知能力和法律行為能力的不同，采用相應的內容和預防措施。”
的規定[4]，學校對學生負有的責任教育、管理、保護和告知責任。而承擔責任的歸責原則是民事過錯責任。
如前所述，《學生傷害事故處理辦法》在法律適用拘束力方面存在著瑕疵，它未必就不能啟動司法審判程序，對于這點可以通過觀察勞動爭議解決的司法程序啟動來思考。企業與勞動者之間發生勞動爭議，首先要向仲裁機構提起勞動爭議仲裁，這是勞動爭議訴訟的前置程序，當事人一方或雙方對仲裁裁決不服的，方可在法定期間內提起民事訴訟。《勞動法》與《教育法》一樣同屬于行政法范疇的基本法，不同的是《勞動法》規定勞動爭議的仲裁與訴訟。而實行了近兩年的國家事業單位人事爭議糾紛處理，在沒有基本法的情形下，以最高人民法院出臺司法解釋的方式[5]，采用了依照勞動爭議申訴仲裁與訴訟的模式，來啟動民事訴訟司法程序。由此可見，除法律有規定的客觀因素外，勞動爭議與人事爭議的解決，是由企業與勞動者之間的勞動關系或事業單位與其工作人員之間的人事關系申訴，經過“特殊仲裁”前置程序后，作為對“特殊仲裁”司法救濟手段而轉入了民事法律關系，進而啟動了民事訴訟程序。而這此兩類爭議的解決方式，在表象與實質上并非一定反映當事人之間原本存在著的民事法律關系。
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