[ 方良 ]——(2005-9-19) / 已閱19094次
黨的領導、人大監督
與檢察獨立的辨證關系
●方 良 方躍彪
【內容提要】黨的領導、人大監督與檢察獨立⑴并非一種對立、排斥的關系，而是一種對立統一、相輔相成的辨證關系。在檢察事業當中，首先，若要堅持、維護和實現黨的領導，則必須堅持、維護和實現檢察獨立；而堅持、維護和實現了檢察獨立，也就堅持、維護和實現了黨的領導。其次，堅持、維護和實現人大監督，有利于檢察獨立的社會環境和政治條件的逐步形成；而堅持、維護和實現檢察獨立，則有利于保障人大監督職能的正確履行和順利實現。
【關鍵詞】 黨的領導 人大監督 檢察獨立
在我國現有的憲政架構之下，檢察機關必須在黨的領導與人大監督之下開展工作。然而檢察權外在的司法屬性及其本身所蘊含的保護人權、維護法制統一和司法公正的內在品質亦即其所追求的價值目標，決定了檢察獨立不僅僅只是一項司法原則，而且更應該是一項人權（保護）原則與憲政原則。因此，在黨的領導、人大監督與檢察獨立之間，是否存在對立統一的辨證關系，值得我們進行探討和研究。而筆者所提出的答案則是肯定的。
一、黨的領導與檢察獨立的辨證關系
中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。
當年，中國共產黨正是以其科學的政治主張和千百萬共產黨人的流血犧牲，領導全國各族人民，經過長期的反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的革命斗爭，取得了新民主主義革命的勝利，建立了人民民主專政的中華人民共和國。因此，新中國成立后，經作為國家根本大法、具有最高法律效力的憲法的確認，中國共產黨成為了國家的領導黨與執政黨。這
既是歷史的選擇，亦是歷史的必然。
然而，“建國50多年來，我們黨在建黨理論上還沒有自覺到實現由革命黨到執政黨的轉變，也沒有從理論與實踐上弄清作為領導黨與作為執政黨的區別。因而長期不能適應掌握政權后和在國家建設中，黨的性質、地位、作用、職能、治國方略、領導方式方法等等的質的變化或部分質的變化，未能實現這一系列由此岸到彼岸的歷史性的過度。”⑵僅就黨檢的關系模式而言，即使十年“文革”動亂時期不計在內，早在一九五四年憲法中即已確立的檢察獨立這一人權（保護）原則、憲政原則與司法原則，卻在近四十年的時間里也一直未能真正地確立起來并得到普遍的遵從。以黨代檢，黨權破壞或損害檢察獨立之事時有發生。究其根本原因，筆者認為，這主要就是我們一直以來在國家政務中將黨的領導權完全等同于執政權所致。⑶在這種黨檢、黨審關系模式之下，從黨中央到地方黨委，都可以打著服從黨的領導、與黨中央或黨委保持一致的旗號，事前不受任何限制、事后也不受任何追究地給檢察機關和審判機關發號施令，破壞和損害我國包括檢察獨立和審判獨立在內的司法獨立原則。⑷而面對來自黨中央或地方黨委的號令，檢察機關和審判機關即使明知其違反憲法和法律，也只能聽命屈從，根本就無法加以抗拒。否則，司法機關將承擔著很大的風險（個人可能丟官，機關可能失財），往往還要付出很大的代價。前幾年在全國范圍內影響極大、頗受關注的原河南省平頂山市政法委書記李長河腐敗案，其在任舞鋼市市委書記期間，恣意破壞和損害司法獨立，制造呂凈一冤獄案之行為，可以說是在現行這種黨檢、黨審關系模式之下造成司法腐敗的一個最具典型意義的案例。
事實上，在掌握國家政權并決定實行憲政之后，對于作為一個整體且一身兼二任，既是領導黨又是執政黨的中國共產黨來說，其領導權并不完全等同于執政權。在權能、來源和范圍上，二者雖然有著密切的聯系，但更有著質的區別。作為領導黨，其領導權并非國家權力，而只是一種政治思想權威。這種政治思想權威“主要是靠它所倡導的科學的政治理想和主義的思想吸引力，它的治國綱領、路線、政策所正確體現的人民意志與利益的政治引導力，它的組織和黨員干部全心全意為人民服務和為人民利益犧牲奮斗的精神感召力，而贏得人民群眾的擁戴，并為憲法（序言）所確認”。而且“其領導權威影響所及的范圍，包括了國家政務活動與全部社會
生活，要比作為執政黨的權力涉及范圍寬廣得多。其代表性與聯系群眾的面也廣大得多”⑸然而，作為一種政治思想權威而非國家權力，黨的領導權并不具有國家強制力，因而其只能“發號”而不能“施令”。也就是說，黨對國家和社會的領導，主要是通過制定治國的路線、方針和政策去進行指導和號召，以其政治思想權威使人信從。只能通過向國家權力機關提出立法建議和推薦人選，經過法定程序，使黨的主張上升為國家意志即憲法和法律，使黨推薦的人員當選為國家政權機關的領導人員，進而通過由這些當選的黨員干部與國家政權機關中的黨組和黨委所構成的執政黨，⑹依照憲法和法律的規定來行使執政權。而絕不能以僅在黨內發生效力的黨的強制力去直接指揮、命令、強制國家政權機關與全體人民服從黨的決定。
在此，黨的領導與黨委的領導，二者之間的關系也是一個必須加以厘清的問題。在現實當中，我們往往把堅持、維護和服從黨的領導理解為堅持、維護和服從黨委的領導，將其二者也完全等同起來。事實上，黨委的領導也并不完全等同于黨的領導。由經黨向國家權力機關推薦而當選為國家政權機關領導人員的黨員干部與國家政權機關中的黨組和黨委所構成的執政黨，是在國家政務中貫徹執行黨的路線、方針和政策，堅持、維護和實現黨的領導的主要力量和領導體制，其在各級國家政權機關中“執政”的黨組織和黨員干部，按照立法、行政和司法機關的系統劃分，依法接受中央的領導和上級黨政的領導，也就是堅持、維護和實現了黨的領導，無須同級黨委再君臨其上去發號施令。而地方各級黨委的基本職責，除了執行上級黨組織的指示和同級黨代會的決議，領導本地方的黨務工作，定期向上級黨委報告工作之外，主要就應該是保證和監督在同級國家政權機關中“執政”的黨組織和黨員干部貫徹執行黨的路線、方針和政策，依法執政，而不能成為凌駕于國家政權機關之上的權力機關，其領導人更不能成為稱霸一方的太上皇。因為，根據國家的民主和法治原則，根據憲法和黨章的規定，黨的領導機關與其領導人只是由黨員選舉產生的，根本就不具備凌駕于經國家主人即公民選舉產生的國家政權機關之上的合法性。⑺換一個角度說，前文提及的李長河恣意破壞和損害司法獨立、制造呂凈一冤獄案之行為，也就是這種將黨委的領導等同于黨的領導所帶來的惡果。
而作為執政黨，其執政權則是一種國家權力，是人民主權的讓渡。只有通過人民的直接或間接選舉，在當選之后才能執政，才能取得組成國家
政權機關、行使國家權力的合法資格。而且其執政權所能施及的范圍，主要限制在一個“政”字即國家的政務之上，包括立法工作、行政工作與司法工作。雖然，執政權作為國家權力而具有國家強制力，權力相對方一般必須遵從。但是，作為人民主權的讓渡，執政權又必須受到由人民意志轉化而成的國家意志即憲法和法律的制約或約束，即執政黨必須依法執政。也就是說，執政黨雖然由經黨向國家權力機關推薦而當選為國家政權機關領導人員的黨員干部與國家政權機關中的黨組和黨委所構成，然其并不能以黨的名義去直接行使立法、行政、司法等國家權力，而是必須依照經過法定程序，由黨所正確反映和集中了的人民意志轉化而成的國家意志即憲法和法律，并以國家和國家政權機關的名義行使之，從而實現黨對國家政務的領導。
此外，作為執政黨，其不僅要接受來自全體人民的監督，而且還要接受來自黨內的監督，即領導黨的監督。而作為領導黨，其不僅要通過黨內的系統對執政黨進行監督，而且還要自覺地領導全體人民對執政黨進行監督。⑻
從黨的領導權與執政權二者之間既有密切聯系又有質的區別的關系我們可以看出，堅持黨的領導，并非是以黨的領導權來代替執政權，以黨的名義去直接行使國家權力；而堅持依法執政，也絕非以執政權來代替黨的領導權，排斥黨對國家和社會的領導。正如江澤民同志在黨的十六大報告中所指出的：“憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權”。“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”。
檢察機關作為國家政權機關的有機組成部分，其檢察權則系國家權力（亦即黨的執政權）之一支。檢察權外在的司法屬性及其本身所蘊含的保護人權、維護法制統一和司法公正的內在品質亦即其所追求的價值目標，決定了檢察獨立不僅僅只是一項司法原則，而且更應該是一項人權（保護）原則與憲政原則。盡管我國憲法關于檢察獨立的內容規定不盡如人意，還存在著便于黨和國家權力機關對其進行干涉或破壞的立法上的漏洞。⑼但是，憲法作為具有最高法律效力的國家根本大法，系黨的主張和人民意志
相統一的最集中和最高級的體現，它在規定了檢察獨立的同時，同樣也規定了黨必須在憲法和法律的范圍內活動。而且黨章也規定了“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”。“黨要在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”。因此，黨的領導與檢察獨立并非一種對立、排斥的關系，而是一種對立統一、相輔相成的辨證關系。在檢察事業當中，若要堅持、維護和實現黨的領導，則必須堅持、維護和實現檢察獨立；而堅持、維護和實現了檢察獨立，也就堅持、維護和實現了黨的領導。任何對檢察獨立的破壞和損害，就是對黨的領導權（威）和執政權的破壞和損害。
令人欣喜的是，江澤民同志在黨的十六大報告中還提出了“社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義”。要“從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。要“按照黨總攬全局，協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政，支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自的章程開展工作，更好地成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶”。顯然，黨的十六大報告不僅為改革和完善黨的領導方式和執政方式指明了方向，而且也為建立新型的黨檢、黨審關系模式指明了方向。即在檢察機關和審判機關中“執政”的黨組織和黨員干部，只要其依法接受中央的領導和上級黨政的領導，也就是堅持、維護和實現了黨對檢察事業和審判事業的領導。黨委與檢、審兩家的關系，僅限于黨委向同級國家權力機關推薦人選，經過法定程序，使他們當選為檢察機關和審判機關的領導人員，并對他們進行監督。可以預見，我國包括檢察獨立和審判獨立在內的司法獨立，作為我國的一項人權（保護）原則、憲政原則和司法原則，在不久的將來必將得到真正的確立和普遍的遵從。
二、人大監督與檢察獨立的辨證關系
根據我國憲法的規定，我國所實行的政治體制與西方民主國家所實行
的“三權分立”的政治體制完全不同，我國所實行的政治體制是“人大統一領導下的一府兩院制”。也就是說，在我國現行的政治體制之下，人民代表大會即人大機關是國家的最高權力機關，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由其產生，對其負責，受其監督。
若從權力劃分的角度來看，則我國對國家權力的劃分并不像西方民主國家“三權分立”的劃分方法那樣，僅將國家權力作一次性劃分，將之劃分為立法、行政、司法三項彼此平行、各自獨立、相互制約的權力。我國對國家權力的劃分屬于二次劃分。第一次劃分，是由作為國家主權所有者的人民以選民的身份，通過直接選舉或間接選的方式，將全部的國家權力委托給人大機關行使。第二次劃分，則是由作為國家權力所有者——人民——唯一代表的人大機關，將國家權力中的行政權和司法權（包括審判權和檢察權）分別授予由其產生、對其負責、受其監督的行政機關、審判機關、檢察機關行使。經過二次劃分，人大機關最后所擁有的國家權力中的立法權，以及因其作為國家權力所有者——人民——的唯一代表對行政、審判、檢察機關進行授權后而產生的、對行政、審判、檢察機關進行監督的監督權，自然就是國家權力體系中的第一級權力。與此相對應，人大機關自然就是國家的一級權力機關即最高權力機關。相對于人大機關的立法權和監督權而言，行政機關、審判機關、檢察機關的行政權、審判權、檢察權，自然就是國家權力體系中的第二級權力。與此相對應，行政機關、審判機關、檢察機關自然就是人大機關之下的國家二級權力機關。
在我國這種“人大統一領導下的一府兩院制”的政治體制之下，人大機關首先是國家權力所有者——人民——在本級國家政權機關中的唯一代表，其次才是國家權力的行使主體之一。作為國家權力所有者——人民——在國家政權機關中的唯一代表，人大機關的法律地位高于其他一切國家機關。只有在作為國家權力的行使主體之一時，人大機關與其他國家機關的法律地位才是平等的。⑽
僅從檢察機關與人大機關的法律關系來看，作為國家二級權力機關的檢察機關，雖由作為最高權力機關的人大機關產生，但在作為國家權力所有者——人民——唯一代表的人大機關將國家權力中的檢察權授予檢察機關之后，人大機關也就喪失了其對檢察權的行使權，其對檢察機關所擁有的就只是一種監督權而已，檢察權最終只能由檢察機關依法獨立行使。而
檢察權外在的司法屬性與其本身所蘊含的保護人權、維護法制統一和司法公正的內在品質即其所追求的價值目標，也決定了檢察權必須由檢察機關依法獨立行使。我國憲法中關于檢察獨立原則的規定，只不過是檢察權外在屬性與其內在品質的法律表現形式而已。
然而，檢察獨立與司法獨立中的另一項原則審判獨立一樣，并非一項絕對的、無條件的金科玉律，它除了必要性之一面外，還有著相對性之一面。其相對性主要表現在，一是檢察獨立的確立以檢察機關的理性化為前提，檢察獨立的程度應當與檢察機關理性化的程度相當，至少不能有明顯的不協調。因為檢察獨立意味著檢察機關和檢察官在行使檢察權時具有獨立自主性，若檢察機關理性不足，缺乏合格的檢察官與公正的程序，檢察的公正性受到普遍的質疑，檢察獨立性的增強反而會造成檢察機關和檢察官擅權枉法與專橫腐敗的災難性后果。而且，有理性的檢察機關和公正的檢察，人民才會放心將權力交給檢察機關，才能形成檢察獨立的社會環境和政治條件。二是獨立檢察必需以制約與監督為要件。根據辯證唯物主義的認識論我們知道，人無完人，金無足赤。即使是每一個“理性的檢察機關”和“理性的檢察官”，也都有其人格的局限性和認識的局限性，他們無法做到全知全能或超凡入圣。因此，檢察機關的理性化程度再高，那也只能是一種表示檢察官合格、檢察機關結構合格和檢察程序合格的“形式上的理性”而已。檢察機關和檢察官在獨立檢察的過程當中出現檢察失誤甚至擅權枉法或專橫腐敗，以致造成檢察不公，則在所難免，實屬必然。由“絕對的權力導致絕對的腐敗”這一恒古不易的公理所導出的必然結果，就是任何權力的行使都必須受到其他權力和權利的制約與監督。檢察權自然也不能置身例外。⑾我國憲法中關于人大機關有權對行政、審判、檢察機關進行監督的規定，即是權力制衡原則的法律表現。然而，我國所實行的“人大統一領導下的一府兩院制”的政治體制，決定了微觀的、直接的、橫向（雙向、平行）的監督制約關系，只能在同為國家二級權力機關的行政、審判、檢察機關三者之間產生。而在作為國家最高權力機關的人大機關與作為國家二級權力機關的行政、審判、檢察機關之間產生的，就只能是一種宏觀的、間接的、縱向（單向、垂直）的監督制約關系。
對檢察權的監督，無疑應通過對直接行使檢察權的檢察機關和檢察官進行監督來實現。而對檢察機關和檢察官所進行的監督，則應以其行使檢
察權的行為即檢察行為和與行使檢察權無關的行為即非檢察行為為對象。對檢察機關和檢察官檢察行為的監督，屬于程序內監督。對檢察機關和檢察官非檢察行為的監督，屬于程序外監督。顯然，對檢察機關和檢察官的監督，應以程序內監督為核心，因為它對確保檢察權的正確行使和檢察權所追求的價值目標即其保護人權、維護法制統一和司法公正的內在品質的實現，發揮著直接的和決定性的作用。而程序外監督，則以保證程序內監督更好地發揮作用為目的，是程序內監督不可或缺的補充。
對檢察機關和檢察官所進行的程序內監督，可分為檢察機關外部主體的監督與檢察機關內部主體的監督。就前者而言，在訴訟程序內，審判機關、當事人、律師、其他訴訟參與人，甚至普通公民，作為檢察機關外部的監督主體都可以通過法律賦予的權力（權利）和規定的方式，對檢察機關和檢察官的檢察行為進行監督。其中，審判機關依法對檢察機關的公訴和抗訴等檢察行為所進行的監督，即屬于國家二級權力機關之間的一種微觀的、直接的、橫向（雙向、平行）的監督。就后者而言，在訴訟程序內，上級檢察機關作為檢察機關內部的監督主體，可以通過法律規定的“檢察一體化”制度和檢察程序對下級檢察機關和檢察官的檢察行為進行監督。
對檢察機關和檢察官所進行的程序外監督，可分為檢察行政監督和檢察官彈劾制度。平時，檢察機關和檢察官的非檢察行為通過檢察機的組織紀律和檢察官的倫理準則來約束。當檢察機關或檢察官違反職責的行為情節較輕時，由其所在的檢察機關或上級檢察機關通過檢察行政監督對檢察長或檢察官進行懲戒，可給予警告、記過、罰款等處分。當檢察機關或檢察官違反職責的行為情節較重，具有應被罷免的法定理由時，則需要啟動檢察官彈劾程序，由人大機關代表組成的法庭對檢察長或檢察官進行罷免審判。⑿同時，人大機關還可以通過審議檢察機關的工作報告而對檢察機關和檢察官進行整體的監督。而至今仍頗有爭議的主要是針對審判機關的人大個案監督，因其既無法律依據又涉及具體個案，似乎既不在程序外監督之列，亦排除在程序內監督之外，可歸為另類。顯然，人大機關對檢察機關和檢察官所進行的監督，即屬于國家最高權力機關與國家二級權力機關之間的一種宏觀的、間接的、縱向（單向、垂直）的監督。
由于人大機關對檢察機關和檢察官所進行的監督，是一種宏觀的、間接的和縱向（單向、垂直）的監督，是一種并非針對檢察機關和檢察官的
檢察行為而是針對其非檢察行為的程序外監督。而檢察獨立作為一項人權（保護）原則、憲政原則和司法原則，其所要褒揚和保障的是檢察機關和檢察官依法獨立公正地行使檢察權的行為即檢察行為，其所要貶損和排斥的則是檢察機關和檢察官違反職責的非檢察行為。因此，人大監督即人大機關依法對檢察機關和檢察官的非檢察行為所進行的程序外監督，與檢察獨立二者之間的關系，就像黨的領導與檢察獨立二者之間的關系一樣，并非一種對立、排斥的關系，而是一種對立統一、相輔相成的辨證關系。套用美國法學家考夫曼關于司法獨立的一段話⒀來說，檢察獨立作為一項人權（保護）原則、憲政原則和司法原則，只有在檢察機關和檢察官們通過其模范行為和業務上的自我克制，繼續不斷地爭取得它而無愧于它的時候，這一原則才會堅持下去。而人大監督作為一種程序外監督，是以保證對檢察機關和檢察官的檢察行為所進行的程序內監督更好地發揮作用為目的，是程序內監督不可或缺的補充。顯然，堅持、維護和實現人大監督，可以促使檢察機關和檢察官為了檢察權本身所蘊含的保護人權、維護法制統一和司法公正的內在品質即其所追求的價值目標的順利實現而不斷地提高其理性化程度；而其理性化程度的不斷提高，反過來又更有利于檢察獨立的社會環境和政治條件的逐步形成，有利于保障人大機關監督職能的正確履行和順利實現。而堅持、維護和實現檢察獨立，也可以促使人大機關為保證其監督職能的正確履行和順利實現而不斷地提高其監督的水平和監督的能力；而人大機關監督水平和監督能力的不斷提高，反過來又更有利于人大機關監督職能的正確履行和順利實現，有利于堅持、維護和保障檢察獨立。
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● 作者單位—— 廣西隆安縣人民檢察院。
⑴ 本文中的檢察獨立，作為一項人權（保護）原則、憲政原則和司法原則，指檢察機關獨立行使檢察權，只服從法律。
⑵ 郭道暉：《治黨：固守陳規還是與時俱進——從革命黨到執政黨、領導黨的歷史轉變》，《法學》2002年第7期。
⑶ 當然，黨與人大、行政、審判機關的關系亦是如此。
⑷ 由于西方民主國家所實行的政治體制是“三權分立”制，因而其司法權僅指審判機關即法院的審判權，其司法獨立亦即指審判獨立，而不包括檢察獨立。由于我國的檢察機關與審判機關同為國家的司法機關，因而我國的司法獨立除了審判獨立之外，還包括檢察獨立。
⑸ 同⑵。
⑹ 本文中的執政黨與西方國家的執政黨不同，其特指由經黨向國家權力機關推薦而當選為
國家政權機關領導人員的黨員干部與國家政權機關中的黨組和黨委所構成的一個整體。
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