[ 翟峰 ]——(2023-9-26) / 已閱5857次
“人大代表工作”概論
翟 峰
筆者由于曾長期在地方人大常委會機關(guān)工作，而且擔(dān)任省、市兩級人大代表職務(wù)亦長達(dá)20年之久，故頗愿從“代表工作之保障”“代表工作之專業(yè)”“代表工作之評判”這三個角度，就“何以保障代表更好地依法履職”“何以強化代表依法履職素質(zhì)”“何以健全適度有效的代表依法履職監(jiān)督機制”這三個方面的問題，結(jié)合自己較長時期對人大制度和工作的研究及思考之實際體會，借本文談?wù)勛约旱囊恍┛捶ú⑻岢雠c此相關(guān)的建議。
其一、關(guān)于“代表工作之保障”——即對“何以保障代表更好地依法履職”之問題的探討
筆者認(rèn)為，地方各級人大常委會要保障代表更好地依照相關(guān)法律的規(guī)定履行好自己的職責(zé)，即應(yīng)對代表工作制度做一些必要的改進(jìn)，并在相關(guān)工作機制的設(shè)計上做一些有益的嘗試。如有的地方人大常委會開展代表論壇活動，建立代表聯(lián)絡(luò)站，設(shè)立代表履職合議制，鼓勵代表提出具有一定可行性的建議等，就既值得充分肯定，又有待在這些活動的深入開展中逐步加以完善。
例如，一些地方人大常委會通過開展代表論壇活動，積極組織本級人大代表圍繞當(dāng)?shù)攸h委、政府的工作重點，以本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為主題，組成多個調(diào)研組，深入到農(nóng)村、企業(yè)、學(xué)校等各個領(lǐng)域開展大調(diào)研活動，并形成涉及本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的多篇調(diào)研報告。
由于這些調(diào)研報告是代表深入基層、深入一線，體察民情、了解民意、集中民智的結(jié)晶，充分反映了廣大人民群眾的意愿和心聲，因而不僅為當(dāng)?shù)攸h委、政府相關(guān)方面的科學(xué)決策提高了參考，而且為本地經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展起到了積極地促進(jìn)作用。
據(jù)此，筆者認(rèn)為，這些地方人大常委會開展的代表論壇活動由于已經(jīng)成為了當(dāng)?shù)攸h委、政府傾聽呼聲、了解民意、匯聚民智、促進(jìn)工作的一條新的重要的渠道，因而應(yīng)該是人大代表工作的一大亮點和創(chuàng)新之舉，故應(yīng)成為地方各級人大常委會保障代表更好依法履職的一個有效舉措。
鑒此，筆者建議：各地人大常委會有必要進(jìn)一步緊緊圍繞本地中心工作，并重點結(jié)合當(dāng)?shù)攸h委、政府急需破解的難題，圍繞主題，突出重點，依托本地的廣大人大代表，堅持高質(zhì)量地辦好代表論壇，最大限度地努力提高代表論壇活動的質(zhì)量，確保代表論壇取得實效。代表們在論壇活動中提出的好的意見和建議，政府及有關(guān)部門和“兩院”皆要組織人員專題研究，提出對策措施，不斷改進(jìn)工作，進(jìn)一步做到依法行政，公正司法，并將辦理落實論壇活動中的意見和建議的情況及時、自覺地向同級人大常委會和參加論壇活動的代表反饋。
只有這樣，才會使代表論壇活動這種保障代表更好依法履職的人大代表工作的創(chuàng)新之舉得到切實完善和推進(jìn)。
同樣的道理，諸如建立代表聯(lián)絡(luò)站，設(shè)立代表履職合議制、鼓勵代表提出具有一定可行性的建議和針對當(dāng)?shù)刂卮蠼?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展事項、重大政治事件及代表建議辦理落實工作而推出的代表約談制度，以及為代表搭建人代會閉會期間反映意見的平臺而推出的代表重要信件直通車制度等保障代表更好依法履職的創(chuàng)新之舉，各級人大常委會都應(yīng)該在對其充分肯定、總結(jié)提高的同時，又有待通過推進(jìn)這些活動的深入開展而逐步加以完善。
然而，我們應(yīng)該意識到，目前不少地方在為代表提高履職能力提供服務(wù)及保障條件方面，還要一些較為突出的矛盾尚需解決。
如現(xiàn)行一些法律的相關(guān)條款規(guī)定，因其覆蓋面較窄和較為原則，而難免與代表在依法履職過程中的實際行權(quán)這一面形成相應(yīng)矛盾。又如，因一些地方人大閉會期間活動的集中組織方式較為傳統(tǒng)化和程序化，故與代表履職過程中的自主性、獨立性增強的這一面形成相應(yīng)矛盾。再如，不少地方在為代表提供履職條件和服務(wù)保障條件方面，因其模式的固有化和統(tǒng)一化，故與代表工作呈現(xiàn)出的個性化、多元化的需求這一面形成相應(yīng)矛盾。另如，目前地方人大常委會的立法、監(jiān)督等主要工作，與代表要求通過更多地參與常委會工作來體現(xiàn)其代表人民的意志、接受其監(jiān)督的這一面形成相應(yīng)矛盾等。
故此，無論是作為地方國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機構(gòu)的地方各級人大及其常委會，還是作為地方國家行政和司法機關(guān)的地方各級“一府兩院”，皆須依照憲法和法律要求，為保障人大代表更好依法履職提供必要的環(huán)境和條件。
如涉及人大及其常委會的重要工作和信息要及時向代表傳達(dá)；人大換屆后，要對新當(dāng)選的代表進(jìn)行一定時間的培訓(xùn)；要注重通過代表短信開通、代表網(wǎng)絡(luò)議政通道設(shè)置、常委會領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系代表、邀請代表參加執(zhí)法檢查和列席常委會會議、開展代表優(yōu)秀建議的評選、推行代表統(tǒng)一活動日、建立選民聯(lián)系網(wǎng)、設(shè)立人大街道工委、實行代表議案及建議處理工作“三公開”等方式，在不斷拓寬代表知情知政渠道的同時，促使代表進(jìn)一步明確其職責(zé)，發(fā)揮其作用，充分調(diào)動其參與地方國家事務(wù)管理和依法履行代表監(jiān)督職能的積極性。
又如，政府及其相關(guān)部門為代表提供的預(yù)算、計劃、規(guī)劃等資料要盡可能詳盡，為改進(jìn)代表履職而提供的代表經(jīng)費保障工作（包括集體組織活動費用和代表個人開展諸如持證調(diào)研視察、收集資料、整理議案建議等活動而產(chǎn)生的臨時費用、交通費用等）應(yīng)盡可能考慮周全；而代表在閉會期間形成的直達(dá)本級“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)及其相關(guān)部門的視察報告、調(diào)研報告等方面的落實、反饋、跟蹤、督促機制亦有待進(jìn)一步健全和完善。而只有做到了這些，才能使代表作用的發(fā)揮真正有保障、有質(zhì)量、有效果。
其二、關(guān)于“代表工作之專業(yè)”——即對“何以提高代表依法履職素質(zhì)”之問題的探析
代表何以通過審議發(fā)言、議案建議撰寫、視察調(diào)研、聯(lián)系選民等依法履職工作，而提高其素質(zhì)、踐行好其角色？
此系代表依法履職工作中必須要解決好的相關(guān)重要問題。
而筆者認(rèn)為，除此之外，代表依法履職工作中首先要解決好的，則是何以認(rèn)清自己的角色定位問題。我們都知道，代表要依法履職，就要有一種職業(yè)的精神和操守，而不能把代表當(dāng)作是一種榮譽、一種象征、一種敷衍。而要真正做到這一點，就必須在意識上強化、能力上提升、行動上積極。
在意識上強化。即人大代表要明確其扮演的角色是社會成員在政治生活中獲得的一種社會角色，其權(quán)利與義務(wù)是由憲法、法律確立和規(guī)定的。
人大代表角色的扮演成功與否，表現(xiàn)出來的行為模式是否符合社會的期望，都取決于相關(guān)主客觀條件是否具備。客觀條件，諸如法律制度是否充分完備、經(jīng)濟(jì)社會是否發(fā)展到一定水平等；主觀條件，諸如人大代表角色扮演者對“人大代表”角色的認(rèn)知是否正確全面、相應(yīng)的素質(zhì)能力是否具備等。
我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。
作為人民代表大會組成人員的人大代表，是人民按普遍、平等原則，采用直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式選舉產(chǎn)生的，是人民權(quán)力的受托者和人民意志的表達(dá)者，是國家權(quán)力的直接行使者。
代表法規(guī)定：各級人大代表是各級國家權(quán)力機關(guān)組成人員，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。同時規(guī)定，代表在人代會會議期間的工作和閉會期間的活動“都是執(zhí)行代表職務(wù)”。代表法對人大代表角色的規(guī)定性，其核心含義就是人大代表“代表人民的利益和意志”。對這句話的理解，筆者認(rèn)為要把握好兩點：一是“人民的利益和意志”，不只是原選區(qū)或原選舉單位的“人民的利益和意志”，也不是全國人民的整體利益與意志，而是共同利益與特殊利益兼顧，既要反映原選區(qū)或原選舉單位群眾的意見和要求，又要代表全體人民維護(hù)共同利益；二是人大代表代表人民，但并不排除人大代表以自己的才識、閱歷對人民的各種主張加以選擇或加工。而人大代表只有把握好了這兩點，才會避免在其代表角色扮演上把人大代表當(dāng)作“會議代表、選區(qū)(選舉單位)代表、榮譽代表和掛名代表”。若此，即應(yīng)是人大代表依法履職行為的失敗。
在能力上提升。即人大代表要在明確其扮演的角色的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過代表依法履職活動的實踐，切實提升自己履行代表職責(zé)的能力。為此，即應(yīng)努力做到認(rèn)真踐行人大代表角色的權(quán)利與義務(wù)所必需的能力。筆者認(rèn)為，人大代表所應(yīng)具備的總的角色能力，應(yīng)以是否行使好憲法和法律賦予的各項職權(quán)，真正代表廣大人民群眾的利益為最高標(biāo)準(zhǔn)，并在這個最高標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，具備四種具體能力：一是調(diào)查研究能力。調(diào)查研究是人大代表的一個基本工作方法，是掌握民情、政情、社情的重要渠道。人大代表應(yīng)掌握調(diào)查研究的各種方法并能經(jīng)常地、熟練地加以運用，以獲取正確而豐富的第一手資料，為其依法行權(quán)奠定基礎(chǔ)。二是綜合分析能力。人大代表是代表人民的利益與意志，而當(dāng)今社會多元化的發(fā)展趨勢，決定了人民之間利益差異性的增大，人大代表要準(zhǔn)確、全面地反映人民的利益與意志，必須對人民的各種建議進(jìn)行綜合分析，去粗存精，去偽存真，把那些零散的材料加工成系統(tǒng)的、真實的、具有較強典型性的意見、建議，這樣方能真正代表人民群眾的利益。三是參政議事能力。人大代表參與管理國家的事務(wù)活動，審議、決定本行政區(qū)域的重大事項的形式有：出席本級人代會，列席本級人大常委會會議和下一級人代會，參加人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織的評議會及對執(zhí)法工作開展視察、檢查，督促辦理議案、建議等，每項活動都需要人大代表有相應(yīng)的能力。四是語言表達(dá)能力。“語言表達(dá)”是人大代表履職工作的主要表現(xiàn)形式。群眾的意見要反映給人大及其常委會或“一府兩院”，人民代表大會的決定、決議要向群眾傳達(dá)，國家機關(guān)對群眾意見的辦理情況要向群眾反饋，憲法及法律、法規(guī)要向人民群眾宣傳，“一府兩院”的工作要進(jìn)行評議，這些都需要人大代表有較強的語言能力，能說會道又敢于說話。可見，人大代表這四種角色能力，是其依法履職之必要！
在行動上積極。即人大代表積極依法履職的行動有必要通過其主動擔(dān)當(dāng)好民主法治建設(shè)的“推動者、帶動者、代言者、監(jiān)督者”這四種職責(zé)來實現(xiàn)。如人大代表為主動擔(dān)當(dāng)好民主法治建設(shè)“推動者”的職責(zé)，即須在堅持人民代表大會制度、踐行全過程人民民主、建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮積極作用；即須認(rèn)真參與和推動依法選舉、依法決議、依法監(jiān)督工作的開展，認(rèn)真參加人大常委會組織的視察、調(diào)研、評議和執(zhí)法檢查等活動，帶頭向群眾宣傳國家法律、黨的路線方針政策和人大及常委會的決議決定，引導(dǎo)群眾通過合理合法的形式表達(dá)利益訴求，最大限度地謀求社會各個階層利益的均等和平衡。而人大代表為主動擔(dān)當(dāng)好民主法治建設(shè)“帶動者”的職責(zé)，即須成為帶頭遵紀(jì)守法的表率，切實做到把依法執(zhí)行代表職務(wù)與從事個人的職業(yè)活動嚴(yán)格區(qū)別開來，不得利用代表權(quán)力為本人或者親屬謀取不正當(dāng)利益，敢于同一切違反法律法規(guī)的行為作斗爭，積極維護(hù)憲法和法律法規(guī)的尊嚴(yán)。而人大代表為主動擔(dān)當(dāng)好民主法治建設(shè)“代言者”的職責(zé)，即須關(guān)心國家大事，關(guān)心本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、社會發(fā)展等方面的重大事項，如實反映群眾的心聲，準(zhǔn)確把握群眾的意愿，為黨和政府作出符合民意的科學(xué)決策提供依據(jù)。而人大代表為主動擔(dān)當(dāng)好民主法治建設(shè)“監(jiān)督者”的職責(zé)，即須在同級人大常委會的組織下，自覺參加對“一府兩院”依法行政、公正司法的監(jiān)督活動，并通過視察、檢查、審議等依法履職形式，為法治社會建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。
在此，還有必要提到的是，提高代表依法履職素質(zhì)與完善代表履職評價體系和激勵機制應(yīng)是息息相關(guān)的。前不久召開的中央人大工作會議，其中提出的一項重要舉措，就是要求各地要認(rèn)真總結(jié)地方經(jīng)驗，加強制度設(shè)計，出臺具有指導(dǎo)性的工作意見，促進(jìn)代表工作更好適應(yīng)新時代人大工作的形勢和要求。而通過各地省域相關(guān)意見的出臺和實施，引導(dǎo)本域各級人大代表積極踐行全過程人民民主，發(fā)揮人大代表密切聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶作用，讓人大代表更多傾聽群眾呼聲，更廣泛集中民智，積極為人民群眾代言，努力為人民群眾服務(wù)。為此，建議各地省域出臺和實施的相關(guān)意見，有必要將提高代表依法履職素質(zhì)與完善代表履職評價體系和激勵機制緊密結(jié)合起來，以此引導(dǎo)本域各級人大代表，一是正確認(rèn)知自身的權(quán)利和義務(wù)，增強其依法履職的使命感責(zé)任感，激發(fā)其履職盡責(zé)的內(nèi)生動力，提高其履職能力和水平；二是推動其以多種形式向原選舉單位或原選區(qū)選民報告履職情況，促使其將代表法關(guān)于代表接受監(jiān)督的規(guī)定落到實處；三是鼓勵其及時將自己依法履職的經(jīng)驗予以總結(jié)交流。
其三、關(guān)于“代表工作之評判”——即對“何以建立健全適度有效的代表依法履職監(jiān)督機制”之問題的辨析
筆者認(rèn)為，要辨析如何建立健全適度有效的代表依法履職的監(jiān)督機制這個問題，首先就有必要對代表如何接受民眾、選民或選舉單位的監(jiān)督、民眾和選民或選舉單位如何監(jiān)督代表的這個問題作出較為明確的評判。
從目前我國現(xiàn)行的憲法、地方組織法、選舉法、代表法等法律來看，雖然對于人民代表大會代表要受選民或選舉單位監(jiān)督的問題均作了原則規(guī)定，但上述法律并沒有對代表如何接受選民或選舉單位的監(jiān)督、選民或選舉單位如何監(jiān)督代表等問題，規(guī)定較為明確的具體監(jiān)督形式和監(jiān)督程序。因此，在代表工作實踐中，如何通過代表向選民或選舉單位述職，以及如何通過對代表施行建議辭職、罷免、質(zhì)詢、資格終止等監(jiān)督形式，逐步加大選民或選舉單位對代表的依法監(jiān)督力度。而這些，皆應(yīng)成為“代表工作評判”中的重要開拓內(nèi)容。
在此，即有必要對代表開展建議辭職的工作著重予以評述。此即說，對代表開展建議辭職的工作，既應(yīng)結(jié)合法律規(guī)范上對此尚未有明規(guī)的這一實際情況，又應(yīng)本著確保符合代表法立法精神和嚴(yán)格遵守自愿、平等協(xié)商、規(guī)范程序的原則進(jìn)行。即在具體操作上要切實做到“把牢一個原則、找準(zhǔn)兩類對象、搞清三個主體、明確八項步驟”。“把牢一個原則”，即對代表開展建議辭職工作，一定要充分體現(xiàn)不違背代表和選民或選舉單位意志的自愿原則。“找準(zhǔn)兩類對象”，即主要應(yīng)針對“擔(dān)任各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、街道人大工委主任職務(wù)的代表”和“非職務(wù)性的各級交叉任職的代表”這兩類代表開展建議辭職的工作。“搞清三個主體”，即要搞清代表辭職的建議主體應(yīng)是本級人大常委會、代表辭職的審查主體應(yīng)是本級人大常委會的代表資格審查委員會、代表辭職的批準(zhǔn)主體應(yīng)是本級人大常委會議對代表辭職事項進(jìn)行的審議決定。“明確八項步驟”，即要明確建議代表辭職必須經(jīng)過“常委會有關(guān)工作機構(gòu)提出其名單、常委會主任會議討論通過其名單、征求原選舉單位意見、與代表本人談話、代表本人提出其書面申請、代表資格審查委員會審查通過其書面申請、常委會議通過其表決、予以公告”這八個具體操作步驟。
在此還值得一提的是：人大代表是各級人大的主體，行使著法律賦予的國家權(quán)力。而代表能否認(rèn)真積極地依法履職，做到既不越權(quán)又不失職，即與各級人大能否充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)越性這件大事有直接聯(lián)系。而組織人大代表向選民或選舉單位述職并接受選民或選舉單位的履職評議，即應(yīng)是新形勢下加強和改進(jìn)代表工作，促進(jìn)代表更好地依法履職的有效舉措。這樣做，對代表而言，是通過其主動接受監(jiān)督而增強其進(jìn)一步密切與選區(qū)選民或選舉單位聯(lián)系的自覺性；對選民或選舉單位來說，則是通過為其提供的了解代表的機會，而促使其更好地對代表的履職工作實施可行性、有效性的依法監(jiān)督。
當(dāng)然，代表向選民或選舉單位述職，必須依照憲法關(guān)于“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”之原則規(guī)定和代表法關(guān)于“代表履職期間應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為他們服務(wù)” “代表要接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督”之原則規(guī)定，切實做到“四要”：即一要通過積極探索建立健全人大代表向選民和原選舉單位述職的相關(guān)制度，組織好人大代表向選民述職的活動；二要通過建立健全代表履職檔案制度，如實記錄代表履職情況，并適時向社會公布，以此調(diào)動代表的依法履職積極性；三要通過建立健全規(guī)范有效的代表活動機制，保證代表活動形式的多樣化，并形成制度保障代表活動質(zhì)量；四要通過建立健全爭先創(chuàng)優(yōu)的代表工作激勵機制，使“人大代表之家”的創(chuàng)建與代表爭先創(chuàng)優(yōu)的評選工作有機結(jié)合，以此提高代表履職的積極性，增加代表活動的數(shù)量，增強代表活動的實效。
作者簡介：翟峰，長期從事地方人大及其常委會機關(guān)工作，早在上世紀(jì)九十年代中期即吸收為中國法學(xué)會會員，并曾多年聘任為中國管理科學(xué)研究院特約研究員、四川省立法咨詢專家?guī)斐蓡T、省人民政府參事室特約研究員，系十三屆九三學(xué)社中央專委委員、九三學(xué)社中央表彰的第二批“九三楷模”及其先后三次表彰的“參政議政先進(jìn)個人”、四川省第十至十二屆人大代表、廣元市第四至六屆人大常委會委員、市第四至五屆人大常委會工委主任，多年堅持人大制度理論、人大代表履職、人大立法、民主法治建設(shè)、民主政治協(xié)商等方面的專題調(diào)查和研究，多次參與地方立法的調(diào)研和統(tǒng)稿工作，數(shù)十次參與省內(nèi)外相關(guān)方面的講座培訓(xùn)宣講活動；曾獲人民日報理論征文獎、中國人大制度理論征文獎、民主黨派中央調(diào)研成果獎、中國人大新聞獎一等獎等獎項。
