[ 徐鳳林 ]——(2023-9-21) / 已閱6643次
行政法律制度是指為規范行政行為而制定的法律、法規、規章、決定等規范性文件的總稱。行政法律制度是保障公民、法人和其他組織合法權益的重要手段，是保證行政機關依法行使職權，維護公共利益和社會秩序的法律規范。行政法是指行政主體在行使行政職權和接受行政法治監督過程中與行政相對人、行政法治監督主體之間發生的各種關系，以及行政主體內部發生的各種關系的法律規范的總稱。行政法律制度由憲法 、行政法、行政訴訟法 、行政監察法和行政機關內部管理制度組成。
最近，筆者就我國行政法律制度的法理分類、法律位階分類與完善行政法律制度的對策進行思考，撰文如下，可商榷與指正。
一、法理分類
分類一：行政主體法律制度
行政主體指享有公共行政權力，獨立從事行政管理活動，作出影響公民、法人和其他組織權利、義務的行政行為，并獨立承擔法律責任，在行政訴訟中作為被告應訴的行政機關和法律、法規授權的組織。包括行政機關（職權主體）、授權組織（授權主體） 。我國實行五級政府管理體制：1、國務院；2、省、自治區、直轄市人民政府；3、設區的市、自治州人民政府；4、縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府；5、鄉、民族鄉、鎮人民政府。國務院是最高國家行政機關，全國人民代表大會的執行機關；地方各級人民政府是地方國家行政機關，地方各級人民代表大會的執行機關。地方各級人民政府是國務院統一領導下的國家行政機關，服從于國務院。根據行政立法模式，我國尚沒有統一完整的實體行政法典，但行政主體法律制度與行政行為法律制度高度融合，在行政單行法立法活動中，行政組織法、行政行為法與行政程序法一般均規定在同一部法律規范中。
分類二：行政行為法律制度
行政行為指行政主體運用行政權實施的產生法律效果的單方行為。行政主體依法實施的行政行為，行政相對人負有服從義務。一是行政許可制度。《行政許可法》對行政許可設定的事項和程序等作限制和規定：凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，一般不設定行政許可。行政許可必須合法、公開、公正、便民，遵循不得擅自改變已生效的行政許可的信賴保護原則。二是行政征收、征用制度。《民法典》規定，國家為了公共利益需要，依法律權限和程序可征收集體所有土地和單位、個人房屋及不動產。足額支付拆遷補償費、土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等，安排被征地農民的社會保障費用；征收個人住宅應保障被征收人居住條件。三是行政強制制度。《行政強制法》規定，行政主體為實現行政目的，依法定職權和程序，對行政相對人的人身、財產和行為采取行政強制措施、行政強制執行。行政強制措施由具備執法資格的行政執法人員實施。四是行政處罰制度。《行政處罰法》規定，對違反行政管理秩序的行為，應給予行政處罰的由法律、法規或者規章設定，行政機關依照法定程序實施。無法定依據或違反法定程序的行政處罰一律無效。行政機關給予行政處罰必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據，做出行政處罰決定后，當事人有權申請行政復議、提起行政訴訟或者依法提出行政賠償要求。
分類三：行政監督、救濟法律制度
行政監督指行政機關對內設機構及公務員不良行政行為的監督檢查監察。行政救濟指行政相對人認為具體行政行為侵害其合法權益，請求國家機關依法對行政違法或行政不當行為予以糾正，追究其行政責任，保護行政相對人的合法權益。一是行政復議制度。《行政復議法》規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以向行政機關申請行政復議。行政復議機關經過審理，可依法決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法，可責令行政機關在一定期限內履行法定職責或者重新作出具體行政行為。二是行政訴訟制度。《行政訴訟法》規定，行政相對人對具體行政行為不服的有權向法院提起訴訟。人民法院對行政行為存在主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權、明顯不當等情形的，判決撤銷或者部分撤銷，并可判決被告重新作出行政行為。三是行政賠償制度。《國家賠償法》規定，行政機關及其工作人員違法行使行政職權侵犯人身權和財產權的，受害人有獲得賠償的權利，并對行政賠償請求人和行政賠償義務機關、賠償程序、賠償方式和計算標準等作了規定。四是行政監察和審計制度。監察法是保障公民、法人和其他組織對行政機關行政行為的監督的法律，規定行政監察的程序和要求，保障公民的合法權益。《監察法》規定，國家各級監察委員會對行政機關執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題進行監察。《審計法》規定，審計機關對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，國有金融機構和企業事業單位的財務收支等進行審計監督。
分類四：國家公務員法律制度
國家公務員法律制度指國家對國家公務員進行管理的法律法規、政策的總稱。包括《國家公務員法》《行政機關公務員處分條例》等細則與辦法。《公務員法》規定公務員的任職條件、義務與權利、職務與級別、錄用、考核、職務任免與升降、獎懲、培訓、交流與回避、工資福利保障、辭職與辭退、退休、申訴控告、職位聘任以及法律責任等，確立了公務員分類管理制度和職位聘用制度，確定了行政機關公務員處分制度。
分類五：行政機關內部管理制度
認真執行重大決策聽證、重要事項公示、重點工作通報、政務信息查詢的四項制度是構建公正、透明、高效的行政管理體制，促進科學、民主、依法決策，建設法治政府的有效手段；是加強行政機關隊伍建設，規范行政行為，接受人民監督，提高依法執政能力，滿足公眾對政務信息多樣化要求的具有中國特色的制度設計。
（一）重大決策聽證制度
重大決策聽證制度是規范政府重大行政決策行為，提高行政決策的科學性、民主性、合法性，保障人民群眾知情權、表達權、參與權、監督權而建立的四項制度之一。聽證遵循公開公正、客觀全面、高效便民原則；聽證事項：法律法規、規章規定應當聽證的決策事項；涉及公共利益、群眾切身利益以及社會公眾普遍關注的重大決策事項；對當地經濟社會發展有重大影響的決策事項。政府相關部門負責聽證組織工作，上級行政機關對下級行政機關聽證工作進行指導，涉及專業、技術性問題經專家論證。經審查的聽證報告是決策機關作出決策的依據。監察部門負責對重大決策聽證制度貫徹落實情況進行監督檢查，依規行政問責。
（二）重要事項公示制度
重要事項公示制度是加強廉政建設，增強政府工作透明度，促進依法合理行政，提高依法行政管理質量和服務水平，改善工作作風而制定的制度。公示內容為關系經濟社會發展的重要事項；涉及公共利益、群眾切身利益以及社會公眾普遍關注的重要事項；公務員錄用、職稱評定、重要的評優評先、表彰、獎勵等事項。公示必須遵守依法、及時、真實、公正的原則，采取廣播、電視、報刊等媒體公開，政府門戶網站、信息公開欄公開，召開新聞發布會向社會公開等方式進行。公示期內應收集分析群眾對公示內容的反饋意見，采納合理建議。公示期結束將意見采納情況通過網站、媒體等方式告知公眾。監察部門對各行政機關開展的重要事項公示情況進行監督檢查。
（三）重點工作通報制度
重點工作通報制度是指各級政府對涉及重大公共利益和群眾切身利益工作的進展情況及成效；重點建設項目進展情況；向社會公布的服務承諾事項和落實情況；公眾關注及應向群眾通報的重要事項在執行過程中和工作完成后，向社會進行通報，讓群眾了解監督的一項制度設計。通報以政府網站和新聞媒體為載體，通過新聞發布會、發布公告、政務服務中心通報、實施在線訪談等便于公眾知曉的方式進行。對沒有通報或通報失實、信息錯誤造成不良影響的進行問責。
（四）政務信息查詢制度
政務信息查詢制度是指通過政務信息電話專線、政府網站、政府政務服務中心、檔案館和公共圖書館等場所設立的政務信息公告欄和電子信息屏等設施、信函和來訪等方式，為公眾查詢政務信息提供服務的一項制度設計。查詢內容包括《政府信息公開條例》規定的應公開的政府信息；行政機關服務承諾事項及其辦理情況；群眾關注和需要了解的信息。通過“96128”政務信息電話專線；政府網站；政務服務中心； 檔案館、公共圖書館等場所設立的政府信息公告欄、電子信息屏等設施進行政務信息查詢。對提供虛假政務信息，違反規定收取費用，不開展政務信息查詢服務，不提供或不及時更新政務信息目錄的進行問責。
二、法律位階分類
憲法、立法法對行政法律、行政法規、地方性行政法規、自治條例和單行條例的法律位階、立法程序、權限范圍均作了明確規定。
（一）行政法律
行政法是指行政主體在行使行政職權和接受行政法制監督過程中而與行政相對人、行政法制監督主體之間發生的各種關系，以及行政主體內部發生的各種關系的法律規范的總稱。全國人大及其常委會行使國家立法權。全國人大修改憲法，制定和修改刑事、民事等基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改。我國的多數法律是由全國人大常委會制定的。行政法包括：一般行政法。指規定國家行政管理的基本原則、方針、政策；國家機關及其負責人的地位、職權和職責；國家機關工納則彎作人員的任免、考核、獎懲；有關行政體制改革和提高行政機關的工作效率等。特別行政法。指規范各專門行政職能部門如交通運輸、教育、民政、衛生、統計、郵政、財政、海關、人事、土地、森林、草原、水利、環境資源等管理活動的法律、法規。我國行政法律主要有《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》《治安管理處罰法》《行政復議法》《行政訴訟法》《政府采購法》《國家賠償法》《監察法》《公務員法》等行政法律79部及各行政部門的行政組織法和行政行為法等。
（二）行政法規
行政法規是國務院、地方各級人民政府及其部門制定的具有普遍約束力的規范性文件。行政規章是由國務院、地方各級人民政府及其部門制定的具有普遍約束力的規范性文件。根據立法法規定，行政法規可以就下列兩個方面事項作出規定：一是為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；二是憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。此外，國務院可根據實際需要，經全國人大及其常委會授權，對屬于全國人大及其常委會專屬立法權而尚未制定法律的事項制定行政法規。我國行政法律法規數量多、涉及面廣，比例占全部法律80%以上，由各級政府負責具體實施。
（三）地方性法規
地方立法是指省、自治區、直轄市、所有設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定的地方性法規。省、自治區、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和其他經國務院批準的較大的市的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區人大常委會批準后施行。根據立法法規定，地方性法規可就以下兩個方面事項作出規定：一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；二是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。立法法還規定，除應當由全國人大及其常委會制定法律的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方具體情況和實際需要，可先制定地方性法規。國家制定的法律或行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應及時予以修改或廢止。截至目前，全國23個省、5個自治區、18個較大的市及4個經濟特區、3個特別合作區共49個城市擁有地方立法權。2015年3月15日《立法法》修改，地方立法權擴至所有設區的市。
（四）自治條例、單行條例及規范性文件
民族自治地方(即自治區、自治州、自治縣)人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準后生效；自治州、自治縣自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人大常委會批準后生效。自治條例和單行條例可依照當地民族特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或行政法規基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。此外，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可根據法律和國務院行政法規、決定、命令，在本部門權限范圍內制定規章。省、自治區、直轄市人民政府及省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和其他經國務院批準較大市的人民政府，可根據法律、行政法規和本地方的地方性法規制定規章，規章內容不得與法律、法規相抵觸。
三、適用對策
對策一：增強依法行政意識，提升政府公信力和執行力
堅持以人民為中心的思想，增強依法行政意識，創新行政管理方式，強化行政監督，規范行政行為，全面推進政務公開，增強政府公信力和執行力，提升依法行政水平和服務能力。深化《國家監察法》及6部國家行政基本法律規范（1、行政許可法；2行政強制法；3、行政處罰法；4、行政復議法；5、行政訴訟法；6、國家賠償法）的普法宣傳，踐行新時代法治建設“十六字”（科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法）方針，完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，實現國家和社會治理有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。積極構建職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，堅守行政合法、行政合理的基本原則，認真履行行政立法權、行政決策權、行政決定權、行政命令權、行政執行權、行政處罰權、行政強制執行權、行政司法權等行政職權，依法開展行政管理活動，用法治保障人民安居樂業，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。
對策二：深化行政運行機制改革，提高依法行政效能
深化“放管服”和“最多跑一次”改革，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善行政運行機制，確保決策權、執行權、監督權相互制約、相互監督機制的良性運轉。落實《各級人民政府信息公開條例》，深入推進政務公開，加強“一站式”服務大廳建設，推進公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域信息公開。完善行政決策風險評估機制，建立重大行政決策聽證制度、合法性審查制度、跟蹤反饋制度和實施后評價制度，減少因決策失誤造成的損失。構建以信用為基礎的新型監管機制，完善守信激勵和失信懲戒機制，落實行政許可告知承諾制度，提升政務服務能力和水平。健全審、管銜接機制，放寬市場準入，加強對行政權力運行過程的監督，規范事中事后監管，健全監管責任制度，規范行政執法行為，提高行政執法效能。建立行政執法監督網絡機制，落實行政監察問責制度，設立舉報熱線，完善投訴通報制度，依法監督行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，糾正違法行政或不當行政行為，嚴肅追究違法違紀人員責任。落實政府規范性文件備案審查制度，建立規范性文件有效期制度和清理制度，確保規范性文件適用性和時效性。
對策三：準確適用行政法律法規，確保依法合理行政
準確適用《行政許可法》。恪守“許可法定、平等公正、公開效率”原則，按照“權力平等、機會平等、規則平等”要求，加大對市場主體的產權保護力度，營造良好的市場交易秩序，提高行政許可的公正性、公開性和透明度，解決好權力越位、缺位、錯位和越權審批，保護好行政相對方合法權益，實現行政管理目標和社會公共利益。準確適用《行政強制法》。堅持“強制法定、強制適當、說服教育與強制相結合”的原則，審慎精準適用行政強制措施，堅決杜絕釣魚執法、粗暴執法、選擇性執法及濫用強制措施等現象，提高行政效率，維護行政機關權威，確保國家行政權有效行使。準確適用《行政處罰法》。堅持“處罰法定、公平公開、處罰與教育相結合、處罰救濟、一事不再罰、過罰相當”原則，依法查處危害安全生產、食品藥品安全、自然資源和環境保護、社會治安等行政違法案件，杜絕下達行政罰款指標，維護公共利益和經濟社會秩序。完善行政復議制度，準確適用《行政復議法》。堅持“行政復議合法、公開、公正、及時、便民”原則，健全行政機關與法院協調溝通機制，理順行政復議與行政訴訟的“法法”銜接，保障相對人的合法權益。完善行政訴訟制度，準確適用《行政訴訟法》。認真執行“裁執分離”實施辦法，堅持以申請法院執行為主，行政機關自主執行為輔的執行模式，有效降低行政非訴執行案件數量，推動行政機關積極履行法定職責，減少“訴累”和司法成本。發揮監察委員會專門監督和行政機關縱向一般監督的作用，強化行政監察和審計監督，嚴肅追究行政主體和工作人員的行政責任，監督政府依法行政，保障行政權良性運行。完善行政救濟制度，依法行使行政復議請求權、行政訴訟權、行政賠償請求權。完善行政賠償制度，掌握行政賠償的范圍和特有程序，積極履行賠償義務，確保相對人合法權益，促進行政機關依法行政。
對策四：加強政治建設，打造“四化”行政隊伍
以習近平法治思想為指導，堅持立黨為公、執政為民，強化依法、合理行政，完善權責統一、權威高效的行政執法體制，建設一支革命化、正規化、專業化、職業化的行政執法隊伍。強化對行政許可、行政強制、行政處罰、行政賠償等業務交流，拓寬行政復議、行政訴訟案件研討渠道，提升行政監察與行政執法辦案能力。健全法治評價體系和考核標準，嚴格執法人員持證上崗和資格審查制度，對違法行政嚴厲問責，推進行政執法工作規范化和精細化。強化行政法治宣傳，讓公眾了解行政法律法規，支持行政機關依法行政。強化行政執法經費保障，改善行政執法條件。加強仲裁機構及法律顧問隊伍建設，增強依法行政的公開性、公正性和透明度，提高行政執法社會認知度和影響力，確保行政執法權依法正確行使，為加快建設法治政府而努力奮斗。
作者：吉林省蛟河市總工會 徐鳳林
