[ 苗勇 ]——(2005-7-4) / 已閱35945次
高度重視領導干部法律素質的培養
姚建宗在他的著作《法治的生態環境》中寫到：當前，對法治問題的研究，有簡約化的傾向。體現在“唯法律論”、“唯立法論”和“唯制度論”上，“而比較缺乏對法律精神層面的法的意識與觀念的重視。” 他指出：“在法治化的過程中，那物質的、技術性的法律制度，即法治的‘硬件’系統，相對而言是比較容易構建或引進的，但它們若要真正發揮其應有的作用和價值，則必須有與之相適應的精神、意識和觀念，即法治的‘軟件’系統予以奠基和支撐。”①筆者從領導干部法律素質的狀況來體味姚建宗的觀點，深以為然。在加強法治社會建設的今天，認真反思領導干部法律素質問題，是很有必要的。
一、存在問題
早在黨的十五大，已正式將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為治國方略確立下來。但在現實生活工作中，有一些黨政領導干部的法律素質實在讓人十分擔憂。如果不改變現狀，而又繼續讓他們當政，社會主義法治建設將會受到一定程度的影響。
對這些領導法律素質不高的表現，以下幾個方面是有目共睹的。
1、觀念落后。仍然把司法機關當作專政的武器，把法律當作治理老百姓的工具。權利觀念匱乏，權力意識膨脹。導致動輒動草率動用大批公安干警介入群體事件，有的甚至把檢察、法院干部也直接“拉”上去“對付”老百姓，維護“秩序”，導致矛盾激化。
2、干擾司法機關辦案。有的以“穩定壓倒一切”、“經濟建設是中心”為借口，為保護一方狹隘利益，以言代法、以權壓法，冠冕堂皇地要求司法機關違法辦理、處理案件。有的地方官員，口口聲聲說是為了群眾的利益、為了地方的利益，其實，乃是為了自己的“烏紗帽”、自己的地位、自己的升遷，而肆意干擾法律的實施。有的，更是為了掩蓋自己的違法犯罪事實，而竭力干擾司法，比如泰安原市委書記胡建學。有的直接替案件當事人說情，由于體制上的原因，無形中給辦案人員增加了很大的壓力。
3、單純重視經濟工作，忽視民主法制建設。在這些領導頭腦中，民主法制建設幾乎沒有地位。如果要提及這個問題，那也只是擺擺門面而已。他們不懂得建設有中國特色社會主義，不僅包括發展經濟，同樣重要的，還有民主法制建設。
4、有的領導干部法律素質則差到了極點，從事貪賄受賄等職務犯罪活動。由于領導干部地位的特殊性，他們的犯罪，給法治建設帶來的戕害，后果是及其嚴重的。
2004年9月9日《中國青年報》刊登了一篇文章，讀了以下內容，確實讓人深思一番：“一位多次接受落網高官委托或法院指定，為他們擔當辯護人的律師在列舉了劉方仁、成克杰等人案件經過后這樣寫道：以我辯護過的官員犯罪案件的印象，我們好多有一定級別的干部，‘黨性’遠高于‘法律意識’。如劉方仁被移送司法機關以后，他以‘政治經驗’認為，如果自己聘請辯護律師，組織上會以為他認罪態度不好，對抗組織。還有的高官怕紀委不怕檢察院，責問檢察院‘有什么權力找我談話？’并且提醒他們，‘對我偵查你要注意后果！’而一旦紀委找他，他馬上就會服服帖帖，痛哭流涕。有的人在紀委招供了，到檢察院又翻供了。” “因此，落馬貪官們的‘黨性高于法律意識’決不只是一個荒唐可笑的小問題，而是一個大是大非的法律文化問題，是多年來這些落馬高級領導干部無視憲法尊嚴、漠視法律權威所結出的可怕惡果。如果我們不盡快樹立起憲法和法律在國家一切政治、經濟和社會領域中的最高地位，不盡快使我們的全體黨員、各級領導干部，尤其是那些高級領導干部樹立起對憲法和法律的普遍敬畏，那么，類似落馬貪官們‘黨性高于法律意識’的怪現象就還會出現。”連處在這樣高位置的領導干部法律素質都如此之低，使人不能不對當今領導干部隊伍的依法執政狀況憂慮。江澤民同志于1995年初，在黨中央舉行的法制建設講座結束時強調，為了適應社會主義市場經濟發展和社會全面進步的要求，提高領導干部法律素質已成為迫切要求。②10年過去了，現在再回顧他的話，仍然具有重大的現實意義。
二、原因分析
造成一些領導干部法律素質不高的原因，主要有以下幾點。
1、中國缺少法治傳統，致使領導干部得不到法治的良好熏陶。中國有五千年的文明歷史，但法治的歷史卻短的可憐。我們將依法治國作為基本國策，是1997年的事。如果從1978年改革開放算起，法治建設也才二十幾年。而我國專制的歷史，那可堪稱世界第一了。各朝皇帝被尊為“受命之君”，總欖一切大權。他的話就是法律，叫作“金口玉言”、“金科玉律”。“前主所是著為律，后主所是疏為令”，“天下事無大小皆決于上”，③“一人為綱、萬夫為柔”④是皇權社會不可逾越的規矩。象西方法治比較發達的國家，都有良好的法治傳統。我們用具體的歷史事實來闡述這個問題。1866年10月13日，普魯士大公國（德國的前身）的國王威廉一世來到波茨坦桑蘇西宮。他正眺望美麗的風景時，發現前面有一座又殘又舊的大風車磨房，便下令拆除。但部下告知，這是私人的。國王命令買下它拆除。但是，磨房主無論如何不肯。國王就派兵強力拆除。磨房主就將威廉一世告到了普魯士最高法院，訴求賠償一切損失。法官們毅然裁定：被告人因擅用王權，侵犯原告人由憲法規定的財產權利，觸犯了《帝國憲法》第79條第6款，責成被告人威廉一世在原址立即重建同樣大小的磨房，并賠償原告人誤工費、各項損失費、訴訟費等費用150元。⑤英國的歷史，從亨利一世起，“八百年來，都是縮小皇帝和執政者的特權、提高法律的地位的一個演進的歷史。” 13世紀英國著名法官亨利·布雷克頓就說過：“國王不受制于人，但受制于上帝和法律。”當時，有一位佚名詩人對“法在王上”的傳統大加稱贊：
法律高于國王的尊嚴。
我們認為法律是光亮。
沒有光亮人就會誤入迷途。
如果國王不要法律，他就會誤入迷途。
……
法律這樣說：依靠我，國王才能統治，
依靠我，制定法律的人才能受到公正的對待。
國王不可以改變確定的法律，
他只可以按照法律激勵和完善自身。依法者存，違法者亡。⑥
生活在17——18世紀的英國另一個著名法官愛德華· 科克則說：“如果服從陛下的命令，停止審案，那么就會拖延實施公正。這是違反法律的，也是違反法官的誓言的。”他提出這樣的問題：“當國王認為與他的利益有關并要求法官征求他的意見時，法官在與國王商議之前是否應該中止審案？”他斬釘截鐵的回答：“如果發生這種事，我就按照法官應該做的去做。”⑦一次，英國國王要親自審理案子，但遭到柯克拒絕。科克說：“不錯，上帝的確賦予陛下極其豐富的知識和無與倫比的天賦；但是，陛下對于英格蘭王國的法律并不精通。法官要處理的案件動輒涉及臣民的生命、繼承、動產和不動產，只有自然理性是不可能處理好的，更需要人工理性。法律是一門藝術，在一個人能夠獲得 它的認識之前，需要長期的學習和實踐。”⑧（這和中國的“專任刑罰，躬操文墨，晝斷獄，夜理書”的皇帝形成多么大的反差。）草民起訴皇帝，法官拒絕國王辦案，這在中國封建社會中，簡直是天方夜潭。違抗圣旨，那是要掉腦袋的，甚至可以滅九族。孔孟之道賦予了君王至高無上的權威，臣民只能無條件服從。鄧小平同志一針見血地指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。”⑨這種封建專制歷史文化的沉淀，使我們背上了沉重的包袱，讓我們的法治大廈建設，不得不在困難地清除歷史遺跡的基礎上，艱辛地進行。⑩在這種社會背景下，國民當然很不可能受到法治文化的良好熏陶，政府官員也不例外。
2、建國以來至改革開放前，我黨基本上是采取人治的方法治理國家，黨內缺少崇尚法治的優良傳統。鄧小平說過：“解放以后，我們也沒有自覺地系統建立保障人民民主權利的各項制度，法制也很不完備，也很不重視。”⑾事實如此，雖然我國在1954年就制定了《憲法》，但當時黨的領導人對憲法的認識與其說是法律性的，不如說是政治性的，其政治性大大超過了它的法律性。憲法只不過是為了達到政治目標的工具。憲法沒有被認為是約束國家機關和領導人權力的法律。是人治好還是法治好，毛澤東同志明確說過：“不能靠法律治多數人。……民法、刑法那樣多的條文誰記得住？憲法是我參加制定的，我也記不得。”“主要靠決議、開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序”。⑿五四憲法后來沒有被重視，直至被廢棄，連國家主席的人身自由都得不到保障，這與國家領導人對憲法的觀念和態度有很大的關系。⒀文化大革命時期，更是盛行“法律虛無主義”，砸爛公檢法，實行群眾專政，制造了大批冤假錯案。文革結束后，進行了撥亂反正。但是，觀念性的東西，是不可能在短時間內清除的。人類歷史作為一種特殊的物質運動形態，同樣具有慣性定律。1979年刑法、刑事訴訟法頒布實施，但一些領導干部沒有依法辦事的習慣，仍然出現亂抓人亂捕人的情況。為此，中共中央及時發布了保障兩法實施的文件：《中共中央關于保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，為了保證檢察機關和審判機關獨立行使檢察權和審判權，決定取消各級黨委審批案件制度，要求黨的各級組織、領導干部和全體黨員，都要帶頭遵守法律。到了80年代初，法制建設雖然有所加強，但沒有根本改變。輕視法制的現象仍嚴重存在，法制建設的軟環境仍很差。針對這種現象，中共中央于1986年發出《全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》，重申了黨要守法和維護法制的原則。⒁到了2004年，在《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中，仍然指出：“一些領導干部和領導班子思想理論水平不高、依法執政能力不強、解決復雜矛盾本領不大，素質和能力同貫徹落實‘三個代表’重要思想、全面建設小康社會的要求還不適應。”并且又一次強調：“要堅持依法治國，領導立法，帶頭守法，保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化。”想當年審理“四人幫”案件時，華國鋒同志在國外訪問時，就已經宣布我們不會處死“四人幫”的。無獨有偶，時至今日，據2005年4月14日《南方都市報》發表的社論《不能以造成冤案的方式來糾正冤案》透露，“佘祥林冤案”開庭前，湖北省市有關部門領導，在京山縣當地賓館舉行簡單的新聞發布會，稱佘祥林案庭審時間為30分鐘，將當庭宣判佘祥林無罪釋放。由法庭之外的部門官員提前一天公開宣布庭審持續時間和庭審結果，那么，法庭開庭又有何意義？這實在令人詫異。可見，我黨由于缺少法治歷史和經驗，必然會使部分黨員干部的法律意識較為淡薄。由于我們缺少法治資源，因此，建設法治是一項長期的任務。
3、部分領導干部受教育程度不高，接受法律教育更少。當前，我國干部的總體文化程度不是很高，接受教育的時間大多在十五年以下。據統計，在國家機關中，干部接受教育的時間大致如下：科級干部是12.9年，處級干部是13.8年，廳級干部是14.6年，部級干部是13.2年。⒂至于接受法律教育情況，更不理想。2000年，河北省委黨校的一個課題組曾對華北某省34名第廳級干部、59名縣處級干部、158名科級干部進行了問卷調查。調查結果顯示，系統學習過《行政訴訟法》、《行政處罰法》的不足50%，學習過《行政復議條例》的只有26%，學習過《國家賠償法》的只占20%，所占比例都在50%以下。調查者得出的結論是：“目前，相當數量的領導干部，其法律素質之低令人吃驚。”⒃在這種前提下，一些領導干部依法執政的意識和能力，必然是不強的。這也和法治完善的國家，形成強烈的反差。西方法治為何如此健全，這里面的原因很多，其中重要的一點，就是他們的官員大多數受過較好的法律教育。在西方的政治理論中，對政府官員的法律素質要求很高。早在古希臘時，柏拉圖在的《法律篇》中就如此寫到：那些“將被任命為最高的官職和眾神的首席執行官”，是“法律的仆人或法律的執行官”。“如果在一個秩序良好的國家安置一個不稱職的官吏去執行那些制定得很好的法律，那么這些法律的價值便被掠奪了，并使得荒謬的事情大大增多，而且最嚴重的政治破壞和惡行也會從中滋長。”⒄所以，西方國家任用官員，是很注重一個人的法律素養的。在美國國會兩院議員（眾議員為435人、參議院為100人）中，1953年眾議院議員中律師為249人，參議院議員中律師為59人。1978年眾議院議員中律師為213人，參議院議員中律師為64人。均超過50%。⒅在97（1981）、98（1983）、99（1985）、100（1987）、101（1989）屆國會中，眾議院議院中法律人士分別為59、61、61、62、和63人。⒆另外，美國有三分之二的州長畢業于法學院。⒇與之相比，我們干部的法律素質確實不能令人滿意，對依法治國方略的實施，造成了很大的障礙。
4、權力制約制度尚不完善。制度制約，說到底是法律制約。嚴密的制度牽制，使領導干部在行使權力時，會時時感到法律的約束，在工作實踐中，逐漸增強法律素質。豐富的社會主義法治實踐，是培
養和提高各級領導干部法律素質的直接前提條件。因為，法治意識作為一種社會意識，是人們社會實踐的產物。沒有良好、健康的嚴格依法辦事的實踐，要培養出較高的法律素質，是一種空想。這就有好比沒有艱苦訓練，是不可能成為運動健將一樣。健全的法律制度，是培養公民尤其是領導干部法律素質的前提條件。在這種制度下，會形成良性循環，制度健全，人的法律素質就會提高；而人的法律素質提高，制度就更加健全。而法律制度不健全，人的法律素質就不可能得到良好地訓練，反過來，又會影響法律制度的建設，這就陷入一種惡性循環之中。這同盧梭所說的“好的法制會使人制定出更好的法律，壞的法制則會導致更壞的法律”的情形是一樣的。但遺憾的是，我們現在對權力制約的制度建設，還比較粗糙，很不完善。權力運作的暗箱化和不規范化現象，在一些領域還比較嚴重。這樣，就導致一些領導干部在行使職權時，往往覺察不到法律的存在。有的甚至以為法律就是自己治理社會的工具，對自己有利時，就搬出來用一下。對自己不利時，就擱在一邊。長此以往，這些領導頭腦中的法律意識，就必然會淡薄，有的甚至連影子都找不到了。關于制度建設存在的問題，我們從中共中央發布的《建立健全教育制度監督并重的懲治和預防腐敗體系實施要》中，可以看出。《綱要》中指出：“從實踐看，教育不扎實，制度不健全，監督不得力，仍然是腐敗現象滋生蔓延的重要原因。”并提出：“到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。再經過一段時間的努力，建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制，建成完善的懲治和預防腐敗體系。”又用了兩節篇幅，來部署了制度建設問題：“五、加強反腐倡廉制度建設，充分發揮制度在懲治和預防腐敗中的保證作用”、“六、加強對權力運行的制約和監督，確保權力正確行使”。可見，我們制度建設的任務，確實相當繁重。當前不完善的權力運作機制，對領導干部法律素質的影響，負面作用萬不可小覷。
四、處理對策
那么，我們該如何改變現狀，增強領導干部的法律素質呢？
（一）解決思想問題，提高認識水平。
領導干部法律素質不高，和他們對法律的本質和重要性認識不足甚至錯誤是密不可分的。因此，最重要的要解決領導干部的思想認識問題。
首先，要使各級領導干部明確，堅持黨的領導是和確保法律至上的地位是高度統一的。江澤民同志指出，我們黨的領導主要是政治、思想、組織領導。而政治領導的主要方式就是：使黨的主張經過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現黨的路線、方針、政策。黨領導人民制定的憲法和法律是人民意志的體現，是黨的主張的體現。執行憲法和法律，是對人民意志的尊重，是貫徹黨的路線、方針、政策的重要保障。黨既要領導憲法和法律的制定，又要自覺地在憲法和法律的范圍內活動，嚴格依法辦事，依法管理國家，對實現全黨和全國人民意志的統一，對維護法律的尊嚴和中央的權威關系十分重大。（21）法律，體現了人民的意志，體現了黨的意志。是鞏固黨的執政地位的強有力的法律保障。嚴格依法辦事，就是維護了法律的至高無上的尊嚴，也就是維護和鞏固了我們黨的執政地位。因此我們可以說，對是否嚴格依法辦事的問題，要上升到維護黨的執政地位的高度來認識，是一個要不要鞏固黨的領導地位的重大政治問題。一個領導干部缺少上述認識，就會無視法律，違背法律，是黨性嚴重不強的表現。
其次，嚴格依法辦事，是和實現人民利益高度統一的。共和國的法律，不是剝削階級社會維護少數統治者利益的欺壓人民的法律，而是在中國工人階級先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊共產黨的領導下，由代表人民利益的國家權力機構制定的。每一部法律、每一個法律規范，都無不反映著人民大眾的根本利益。因此，嚴格執行法律，就是極大地維護了人民的利益。而褻瀆法律，便是對人民利益的損害。如果玩弄法律，則是對人民利益的背叛，無疑是一種犯罪行為。嚴格依法辦事，就是忠實于人民的利益；執法違法，就是損害人民的利益。在倡導人本思想的今天，在用“三個代表”重要思想指導我們各項工作的時候，我們難道可以不依法辦事嗎？！
第三，嚴格依法辦事，是建設法治社會的關鍵。對于法治社會的定義，早在兩千多年前古希臘思想家亞里士多德就說過：“我們應該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現法治。法治應該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”（22）我國目前已初步建立了法律體系，但如果這些法律得不到較好地執行，那么，法治社會照樣不可能建設起來，黨和國家的依法治國綱領就會落空。只有嚴格地執行法律，才能達到建立法治國家的目標。而執行法律，首要的是各級領導干部模范帶頭，是守法的標兵。我國法學家姚建宗說：“社會成員對于守法的道德義務的履行情況，直接關系到法治的存續與成敗，而在其中，公權力行使主體或者國家（政府）嚴格履行守法的道德義務尤其關鍵。”（23）這一觀點，是千正萬確的。民主法治，是為人類歷史所充分證明了的構建和諧社會的最好的方法，是當今世界發展的必然趨勢。我們國家在舊社會根本談不上民主法治建設，新中國成立后，又耽誤了那么多時間。當代共產黨人應當清醒的認識到自己的重任，在抓好經濟建設的同時，必須自覺抓好民主法治建設。否則，我們的民主法治將會繼續落后于時代，將會造成歷史的遺憾。
第四，嚴格依法辦事，是維護穩定的必要條件。現在，對領導干部來說，再來談穩定的重要性，是多余的了。因為，大家都知道，“穩定壓倒一切”，穩定是我們走向現代化的保障。但在工作實踐中，有的領導，卻常常做出一些不利于穩定的事情來。不嚴格依法辦事，就是一種表現。大家知道，任何法律，都是社會關系的體現，都是為了維持正常的社會秩序。法律秩序的缺失，就是社會秩序的混亂。法律秩序的損害，就是社會秩序的破壞。美國著名法學家E·博登海默說：“法律在本質上是對專斷權力之行使的一種限制，因此它同無政府狀態和專制政治都是敵對的。為了防止為數眾多的意志相互抵觸的無政府狀況，法律限制了私人的權力。為了防止一個專制政府的暴政，法律控制了統治當局的權力。”（24）當今社會，是由嚴密法律調整的秩序良好的社會，法律得到一體遵循，社會運轉便處于正常之中。而法律得不到執行，社會秩序就或多或少受到損害。如果法律蕩然無存，那么，社會秩序的大廈也就坍塌。以維護一方社會穩定為重任的各級領導，沒有絲毫理由不去不折不扣地執行法律。
（二）加強法制教育，豐富法律知識。
哲學大師黑格爾認為：“從自我意識的權利方面說，法律必須普遍地為人知曉，然后它才有拘束力。”（25）知法是守法的前提，知法也才能培養法律素質。但是，領導干部的法治意識不可能自發地形成和發展，它必須在馬克思主義法學原理和一切人類所創造的法律文化合理科學部分的指導下，進行有意識的培養。事實上，我們黨是很重視法律教育的，組織進行了大規模的普法教育，至今已是第四個五年普法工作。普法工作雖然取得了一定的成效，但我們實事求是地評價，問題也存在不少。尤其是一些領導干部借口工作繁忙，學習不夠到位。另外，對領導干部而言，停留在普法的水平上，是遠遠不夠的。對他們，應當提出區別于群眾和一般黨員的更高的要求。
最重要的，要通過法律教育，使領導干部懂得法治的真諦所在。 因為，“確認和保護公民的權利，限制和制約政府的權力——這是構筑現代國家權力結構的基本原理，是現代法治的實質所在。當然也是法制教育的基本著眼點。”（26）如果，我們每個領導干部真正懂得，法治的根本，是吏治，通過約束權力，來避免權力有害的一面，達到正確運用人民所賦予的權力，保護權利的目的；那么，我們的法治社會也就建立起來了。
在如今，如果一個領導干部，仍然拿著“以經濟建設為中心”的借口，只注重經濟理論的學習和實踐，忽視法律知識的補充，沒有自覺地抓好一個地方的民主政治建設，那么，這樣的領導干部，是與當今時代發展的步伐很不合拍的，是一名根本不稱職的領導——無論他把當地經濟建設搞得如何的好。
因此，各級黨組織都應當有計劃地抓好法律教育，尤其是要充分利用黨校陣地，分期分批，進行有一定深度的法律教育。而且，必須做到經常化，不斷向各級領導干部灌輸先進的法律文化，以此來提高他們的法律素質。
（三）改革司法體制，強化權力制約。
王利明在《司法改革研究》一書中指出：“然而目前的體制并沒有為司法機關依法獨立行使職權創造良好的環境，外來的各種不正當的干預造成許多不公正的裁判甚至冤假錯案，乃是一個不爭的事實。尤其是在我們這樣一個重人情輕法制的社會，如何通過制度的完善避免和減少各種人情和關系對司法審判活動的影響。保障法官獨立和中立，也是一個需要迫切解決的問題。”（27）的確如此，現行的司法體制，為一些領導干部干擾辦案，提供了客觀條件。漢密爾頓在《聯邦黨人文集》中說過一句很正確的話：“對某人生活的有控制權，等于對其意志有控制權。”（28）司法機關的人、財、物權力，都由地方黨政機關控制。因此，一些領導干部十分容易地用手中權力，超越自己的職權，在不同程度上，左右司法活動，這就十分不利于他們的法律素質的培養。在這個過程中，他們加深了法律是統治工具的陳舊觀念和法律執行彈性化的錯誤認識，使其陷入惡性循環之中：干涉司法的實踐，降低了他們的法律素質，而更差的法律素質，使他們更多地去干涉司法活動。蹩腳的司法制度和較差的法律素質，是一對相互依存的關系。同樣，健全的司法制度同較高的法律素質，也具有相互促進的作用。有的同志會認為，社會主義司法工作人員應當有大無畏精神，來捍衛法律的尊嚴，以此來促使領導干部法律素質的提高。這樣的觀點，是書生味實足的。我們絕對不能僅僅依靠司法人員的良好素質，來“舍命”護法。美國法學家亨利·米斯在論述法官和法院的司法獨立的重要性時這樣說過：“在法官作出判決的瞬間，被別的觀點，或者被任何形式的外部權勢或壓力所控制或影響，法官就不復存在了。……法院必須擺脫脅迫，不受任何控制和影響，否則他們便不再是法院了。”（29）所以，用這種理想主義色彩十分濃重的方法，來培養領導干部的法律素質，是不現實的，是根本行不通的。
我們應當改革現行司法體制，使司法機關的人、財、物的控制權，從地方黨政領導手中剝離出來，從體制上，來保障司法機關獨立行使司法權力，使個別地方黨政領導無法插手干擾司法活動，為各級黨政領導干部培養法律素養，提供良好的環境。
另外，為了更有效地從制度上確保領導干部法律素質的提高，我們還必須加強對權力的制約。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”（30）孟德斯鳩的這句話，不知被人們引用了多少遍。而我們這里再次提起這句話，目的是要證明不受制約的權力，必然導致行使者法律素質低下。因為不受監督的權力必然腐敗，而腐敗則必然是違法行為。所以，為了培養領導干部的法律素質，必須加強對權力的監督制約。權力的運作，必須要有法律依據，必須在制度的框架內進行。惟有如此，才能培養出一支崇尚法律的領導干部隊伍。
（四）完善處分條例，遏制干擾行為。
早在1990年，江澤民同志在《關于堅持和完善人民代表大會制度》一文中就對全黨同志提出明確要求：“我們黨領導人民制定了憲法和法律，也要領導人民遵守憲法和法律。憲法和法律體現了黨的主張和人民的意志的統一。黨員遵守憲法和法律就是遵從人民的意志，服從黨的領導。所有的黨組織、黨員尤其是負責干部的言行，都不得同憲法、法律相抵觸。”（31）《黨章》在黨員義務中明確規定：“自覺遵守黨的紀律，模范遵守國家的法律法規”。十六大政治報告中指出：“堅持法律面前人人平等。加強對執法活動的監督，推進依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的嚴格實施。”“黨員和干部特別是領導干部要成為遵守憲法和法律的模范。”以上這些，都是每位共產黨員必須執行的紀律。但是，僅此是不夠的。有了這些調整性規范，就必須有相應的制裁性規范。否則，調整性規范的約束作用，就會大大降低。因此，黨政領導干部法律素質較差，干涉司法活動，情節嚴重的，應當給予紀律處分。但十分遺憾的是，現行《中國共產黨紀律處分條例》并未將此種情況列為違紀，這十分不利于領導干部法律素質的培養。所以，必須完善《條例》，在“第六章違反政治紀律的行為”中，將干涉司法活動的行為列為違紀行為，視情節，給予一定的紀律處分。
注釋：
①姚建宗著：《法治的生態環境》，山東人民出版社2003年版，第1、351頁。
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