[ 洪碧華 ]——(2022-11-7) / 已閱4893次
《推進城鄉基層社會治理法治化研究》
洪碧華
【內容摘要】城鄉基層社會治理的基礎在基層，工作重點、難點在基層。全面推進依法治國要求我們從全局性、基礎性、戰略性高度出發來推進基層治理法治化。改革開放以來，基層治理法治化取得顯著成效，基層治理已經逐步走上法治化和現代化的軌道。但也存在不少問題，需要切實加以解決。本文主要探析基層治理的八大措施。
【關鍵詞】城鄉基層；社會治理；法治化；對策思考
實行法治是治國理政的基本方式。城鄉基層治理的法治化是法治中國建設的基礎工程，是基層依法治國方略的具體實踐。基層是社會的細胞和基礎，基層作為我們國家和社會的重要組成部分，直接影響著我們國家現代化建設的進步，制約了國家治理體系和治理能力的實現程度。自改革開放以來，基層法治取得的效果和成績比較明顯，但距離全面推進法治中國建設的這一目標還有很大差距，基層治理仍存在諸多困難和問題。健全自治法治德治相結合的城鄉基層治理體系，創新基層社會治理模式，實現“三治”優勢互補、協同發力、融合共治，是深入貫徹落實黨的十九大和十九屆系列全會精神的重要舉措，是推動基層社會治理創新發展，推進地方治理制度創新和治理能力建設的有效途徑，是堅持以人民為中心的發展思想，推動構建共建共治共享社會治理格局，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的內在要求。
一、新中國成立72年來城鄉基層治理歷程
（一）社會重構時期（1949-1957年），這是一種分散多元的治理結構。在社會重構時期，圍繞社會秩序建設，基層治理除了城市、鄉村的基層政權，也依賴舊政權殘存的保甲、商會、協會等力量，并越來越多采用政治動員的方式實現治理目標，形成了分散多元的治理結構。
（二）社會改造時期（1958-1978年），實行生活生產的政治一元化。這個時期，基層治理延續并強化了對政治組織的依賴，日漸吸納和取代其他治理主體的功能，形成了政治一元化的治理結構。
（三）社會培育時期（1979-1999年），一種市場化轉型中政社二元結構。政治一元化必然導致的經濟活力不足，影響社會穩定,改革開放，農村家庭聯產承包責任制取得成功，城市實行國有企業改革，市場轉型方式給基層治理帶來了前所未有的挑戰。城市的流動人口和下崗工人的增加，原有的政治化組織方式的失效，借用行政吸納與群眾自治選舉的方式將流動與沖突的社會群體納入屬地管理的治理體系中。
（四）社會治理初期（2000-2012年），屬于“一核多元”架構下的治理共同體建設。我國2001年加入 WTO 后，出現經濟全球化趨勢，2004年中央提出“科學發展觀”，經濟、社會、文化呈現多元發展態勢，治理手段和治理主體多樣化和多元化，黨組織的黨建活動與基層治理的組織與目標相互融合，出現“黨建引領的協同治理模式”，多元社會需要多元治理。
（五）新時代社會治理（2012-2022年），黨的十八大以后，黨和政府不斷加大治理力度，治理成效顯著，以鄉村振興促進基層治理。
1、2013年11月12日，十八屆三中全會提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”，十八屆三中全會提出，將加速我國市場化、法治化進程。總目標就是，要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。要創新有效預防和化解社會矛盾體制，要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制。
2、2019年10月28日，十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。
3、2021年4月28日，《中共中央、國務院關于基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》頒布，次日（4月29日）全國人大常委會通過《鄉村振興促進法》，該法于2021年6月1日開始實施，共10章74條。內容涉及鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，推進城鄉融合發展等。
鄉村基層治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分；鄉村振興是實現中華民族偉大復興的重要戰略任務。重視農業、農村、農民問題是我們黨的一貫戰略思想。“三農”問題始終是關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題，農業豐則基礎強、農民富則國家盛、農村穩則社會安。
二、我國城鄉基層治理中存在的主要問題
（一）治理主體“碎片化”一是部門間職責不同，各自為政，過多考慮本部門利益，不愿將資源和信息共享，無法形成基層治理的整體合力；二是層級之間協調困難，治理任務被層層轉移到基層，基層政府承擔了大量社會治理事務，“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”；三是“條塊”間彼此分割、難以協調，如街道（鄉鎮）與部門派出機構的職權難以協調；四是“條塊”關系具有封閉性，由此帶來的以政府為中心的治理模式限制了市場、社會等主體參與治理的空間。
（二）治理客體“原子化”。基層治理“原子化”是指由于基層組織解體或無效而產生的基層治理對象離散、無序和低組織化狀態。改革開放以后，農村實行家庭聯產承包責任制，責任田可以轉讓，為了經濟效益，強壯農民外出打工，僅有少數婦女老人小孩留守農村，呈現出“空殼村”狀態。
（三）治理效果“內卷化”。所謂“內卷化”是指國家投入不少，但是治理效果欠佳。一些農民“等靠要”思想嚴重，不求發展與進取。現有涉及鄉村基層治理法律有30多部（農業法、村民委員會組織法等），黨內法規也有幾十個，但是農村基層治理效果仍然不滿意，社會治理的難點重點在農村。
三、推進城鄉基層社會治理法治化的對策思考
歸納起來有八種措施，明確“一個目標”就是要提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。爭取到2035年，基本實現基層治理體系和治理能力現代化。學習“兩種經驗”即浙江楓橋經驗和平和霞寨經驗。實行所有權、經營權和使用權“三權分置”；實行農業生產、農民生活、農村生態“三生并舉”，村民自治、以德治國、依法治國“三治融合”；政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力“四力協同”。做到“四個堅持”，即堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面； 堅持全周期管理理念，強化系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。堅持因地制宜，分類指導、分層推進、分步實施，向基層放權賦能，減輕基層負擔。堅持共建共治共享、建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。增強村民“四個自我”能力，即自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。讓村民參與自治，推進“五個民主”實踐，即民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督。鄉村振興要堅持黨的領導，“五級書記”親自抓鄉村振興。建立經濟、政治、社會、文化和生態建設“五位一體”的系統化治理體系。處理好“六個關系”，即法律與政策、法律與道德、主人與公仆、人治與法治、計劃與市場、維權與維穩的關系。實現基層治理的“七大任務”協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定。實施“八五普法”規劃，落實誰主管誰負責，“誰執法誰普法”普法責任制，堅持“一村（居）一法律顧問”制度。
（一）完善基層社會治理的格局。黨的十六屆四中全會提出要：“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”《鄉村振興促進法》第41條：建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系，建設充滿活力、和諧有序的善治鄉村。社會治理格局變大了，由原來的四個主體增加到七個主體，治理措施和治理體系不斷完善。就是要發揮好黨委領導核心作用，發揮政府的主導作用，發揮好各種社會力量在社會治理中的民主協商、自治自律、他律與互律作用，調動人民群眾參與社會治理的積極性、主動性、創造性，形成合力，充分發揮法治的保障作用，借助智能手機等高科技手段。
（二）轉變觀念、處理好幾個關系。一是處理好法律與政策的關系。社會主義法律與共產黨的政策本質上是一致的，法律是政策的條文化、制度化和具體化，政策靈活，及時地指導法律的制定與修改。二是處理好法律與道德的關系。二者是兩種不同社會行為規范，法律是成文的道德、道德是內心的法律，法律底線不能逾越、道德紅線不能觸碰、法律義務不能拋棄、道德責任不能丟去。當前要弘揚社會主義核心價值觀，增強法治的道德底蘊。健全村（社區）道德評議機制，開展道德模范評選表彰活動，注重發揮家庭家教家風在基層治理中的重要作用。三是處理好主人與公仆的關系。在我們社會主義國家，人民群眾是國家的主人，所有公職人員都要全心全意為人民服務，牢記宗旨與使命。要當好官就不能想發財。四是人治與法治的關系，人治是封建社會的殘余思想和做法，不得人心。法治是社會發展的必然要求和趨勢，是實行市場經濟的需要。五是正確處理計劃與市場的關系，計劃經濟與市場經濟是不同階段的社會制度，我國已經逐步過渡到社會主義市場經濟時期，應該遵循市場經濟規律。征地拆遷要參照市場價格進行補償。六是管理與治理的關系，二者主體不同、權源不同、運作不同，管理主體是政府，治理主體多元化，管理模式單一，治理共享共治。七是處理好維權與維穩的關系，小部分群眾要上訪維權，政府要維護穩定，既要傾聽群眾呼聲，保護群眾利益，又要強調從大局出發，個人利益非常國家集體利益。
（三）明確基層治理的基本任務協調社會關系。規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定。明確基層治理的主要目標，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。爭取到2035年，基本實現基層治理體系和治理能力現代化，中國特色基層治理制度優勢充分展現。為了完成基層治理任務，近年來，漳州市建立多元化調解中心，包括法院訴前調解中心、基層調解委員會、信訪部門設立的調解委員會等等。漳州市委政法委員會、法學會與閩南師范大學法學院聯合成立法治漳州建設研究中心；每年都要開展活動，主要是舉辦論文研討會。從2003年開始，各個縣區陸續實行一村一名法律顧問；降低法律援助門檻建立涉法涉訴和刑事被害人救助資金；建立中級人民法院執行指揮中心；公安機關建成“網上警察局”；推進社區網格化管理。
（四）實施《鄉村振興促進法》
鄉村振興離不開黨委和政府的大力支持。省委、市委、縣區委、鄉鎮和村五級書記必須親自抓，該法規范各級人民政府及有關部門，在實施鄉村振興戰略中的行為和應當承擔的責任。還規定了監督檢查制度，從考核評價、評估、報告、檢查、監督等方面明確了責任追究體系，以確保政府及相關部門依法履行職責，使本法規定的主要制度得以全面貫徹實施。
1、《鄉村振興促進法》規定的促進對象，不僅涉及傳統的種植業、養殖業，還包括支持特色農業、休閑農業、現代農產品加工業、鄉村手工業、綠色建材、紅色旅游、鄉村旅游、康養和鄉村物流、電子商務等農業新產業、新業態的發展；
2、該法促進對象，不僅是農村基礎設施的改善，還包括了農村社會生活和人居環境改善。
3、該法促進對象，不僅是農民收入的增長，還涵蓋了農民的教育、醫療、科技、文化等需求。讓村民參與自治，推進民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督實踐。增強村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督能力。換屆選舉，黨組織要嚴格進行資格把關，堅決防止政治兩面人、受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡及宗族惡勢力、非法宗教、邪教分子進入兩委班子。
4、實施鄉村振興的原則，即堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益。農村集體產權制度改革須確保農民收益；農村一二三產融合發展應當堅持農民為主體，實行農村集體產權制度改革。開展集體資產清產核資，防止集體財產流失，明確集體資產所有權，強化農村集體資產財務管理，有序推進經營性資產股份合作制改革，集體經濟組織成員身份的界定，引導農村產權規范流轉和交易。
（五）發揮律師在基層治理中的作用。律師是自由職業者，社會精英，新社會階層人士。我國《律師法》于1996年頒布、2007年、2021年修改。頒布律師法旨在保障律師依法執業，發揮律師在社會主義法制建設中的作用。《鄉村振興促進法》第48條，專門規定了法律顧問制度。律師是鄉村社會治理的一支新興力量，是全面依法治理的一支重要力量，國家法治工作隊伍中不可忽視的法律專家群體。1979年恢復律師制度全國只有200人律師，40年來，我國律師隊伍發展迅速，至2022年底，我國執業律師人數將會達到62萬人。隨著中國加入世界貿易組織，尤其是倡導“一帶一路”經濟帶，福建省作為中央法務實驗區和自由貿易先行先試區，需要大量法律服務人才，希望各級政府及政法隊伍工作人員依法辦事，尊重支持律師工作，為廣大律師調查取證、民事代理和刑事辯護提供方便。司法行政機關也要加強對廣大律師與法律工作者的思想政治教育，把“兩個維護”作為律師從業的基本要求。
全面推進依法治國，必須建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，要加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，推進法治專門隊伍革命化、正規化、專業化、職業化，不斷提高職業素養和專業水平。立德樹人，德法兼修，創新法治人才培養機制，努力培養造就一大批高素質法治人才和后備力量。
（六）完善基層矛盾糾紛調處制度。民事糾紛屬于人民內部矛盾，應當采取和解、調解、仲裁、訴訟等方式解決；我們要繼續加強新時代人民調解工作，因為人民調解是社會治安綜治與維穩的第一道防線，被西方法學家稱為“東方經驗” “東方一枝花”。
1、遠學浙江“楓橋經驗”。2013 年 10 月，習近平總書記強調要把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。近60年來，浙江省紹興市諸暨縣楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”，成為全國政法戰線的旗幟、基層治理的典型模式，并且得到不斷發展。成功經驗之一，“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地化解。”設立許多調解組織，調解成功率90%。經驗之二、幫扶刑滿釋放人員，把他們改造成為自食其力的勞動者，改好率達99.15%。經驗之三、外來工管理新模式。一視同仁，同等對待，統一為外來員工解決住房和子女入學等問題，每年還評比“十佳外來優秀青年”，授予中高級人才以“榮譽鎮民”稱號。
2、近學平和霞寨經驗。近年，平和霞寨鎮黨委政府非常重視法治，率先引進律師團隊、購買法律服務，在村部設立“律師工作室”，每周舉辦一次法治講座，黨員律師擔任村綜治副書記等，開展“三權分置改革”“產權制度改革”。有效化解各種矛盾糾紛，調解成功率由2017年的89%，上升為2019年的97%。鄉村治理能力不斷提升，農村治安環境更加穩定，獲得各種榮譽漳州市鄉村振興十大標桿模式。漳州市婦聯“婦女兒童安全發展實踐基地”漳州市法學會“鄉村振興戰略法學研究基地”“平和：創建鄉鎮律師工作室，打通服務企業法律快車道”在《漳州新聞》《漳州快訊》播出。律師所主任陳德明因此獲2020年“全國公共法律服務工作先進個人”稱號。
3、樹立“賴水順”、“黃志麗”、“陳少華”等調解先進典型。充分發揮金牌調解員作用，切實把各種矛盾糾紛解決在萌芽階段。通過學習，我市沿海地區出現海上“楓橋經驗”，蘊含“一綱四目”的黨建引領、參與取向、文明取向、成本取向、目標取向、東山縣實行海上普法“1+3四聯模式”、龍海區實行“三員三治三智三制模式”，講合作、講倫理，講效率。云霄縣設漁區調解委員會等新做法。
新時期我們必須構建大調解體系，創新人民調解形式，暢通12348法律服務熱線，及時解答群眾法律咨詢。延伸基層法律服務，開展法律援助。讓困難群眾共享改革開放成果，讓弱勢群體沐浴黨和政府的陽光。不斷增強鄉鎮（街道）平安建設能力，加快綜治中心規范化建設，發揮其整合社會治理資源、創新社會治理方式的作用，完善基層社會治安防控體系，健全防范涉黑涉惡長效機制，健全矛盾糾紛一站式、多元化解決機制和心理疏導服務機制。
