[ 翟峰 ]——(2022-10-28) / 已閱8279次
從法律視角看“統籌推進鄉村振興”
——以四川省統籌推進鄉村振興的相關工作為例
翟 峰
摘 要：通過學研鄉村振興促進法和四川省第十二次黨代會報告，感到未來五年四川要實現統籌推進鄉村振興的目標，即既應依法協調做好鄉村振興與規劃統籌、治理統籌、產業統籌的相關工作，又應依法協調做好鄉村振興與推動鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接的相關工作，還應依法協調做好鄉村振興與新型城鎮化統籌推進的相關工作。
關鍵詞：鄉村振興促進法 四川黨代會報告 依法協調 統籌推進
2021年4月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過、當年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）“城鄉融合”一章（即第七章），根據統籌考慮的法律規范的統一性和各地鄉村發展的不同情況，并參照了鄉村振興戰略規劃（2018—2022）的界定，專章對實施鄉村振興戰略應須重塑的城鄉關系、應走的城鄉統籌融合發展之路予以了明規。該章規定：要堅持好農村基本制度，即須堅守好底線，保護好農民利益，更好地激發農村內部發展活力；要著力統籌城鄉基礎設施建設，促進城鄉基本公共服務均等化，即須優化農村外部發展環境，縮小城鄉發展差距；國家堅持農村土地集體所有制，完善農村集體產權制度，鞏固和完善農村基本經營制度，健全鄉村治理制度；建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系；各級人民政府應當協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略，促進農村一二三產業融合發展和城鄉一體化發展；縣級以上人民政府應當推進城鄉統一規劃，因地制宜安排村莊布局，完善城鄉基本公共服務體系；要提高鄉村居民社會保障水平，推動人口、土地、資本等要素在城鄉間有序流動；要采取措施促進城鄉產業協同發展，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展，建立健全有利于農民收入持續穩定增長的機制。[1]
應該說，《鄉村振興促進法》的上述規定，不僅已部分體現在了四川省過去五年通過脫貧攻堅促鄉村振興的相關工作實績之中，而且還部分體現在了四川省未來五年統籌推進鄉村振興和新型城鎮化的相關工作目標的制定之中。
為何這樣說？我們不妨從2022年5月27日上午，中共四川省委書記王曉暉同志在四川省第十二次黨代會上作的題為《高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟團結奮進全面建設社會主義現代化四川新征程》的報告中找到相關答案——
王曉暉同志在報告中指出：五年來，四川舉全省之力決戰決勝脫貧攻堅，全省625萬建檔立卡貧困人口全部脫貧、88個貧困縣全部摘帽、11501個貧困村全部退出，集中連片特困地區全面擺脫貧困，特別是聚力攻克大小涼山彝區深度貧困堡壘，與全國人民一道步入全面小康社會，兌現了向全省人民的莊嚴承諾。報告提出，未來五年，四川將統籌推進鄉村振興和新型城鎮化，進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，加快推進全面鄉村振興。報告背后的四川鄉村面貌五年巨變，充分表明，四川作為全國脫貧攻堅戰主戰場之一，不僅于2020年底歷史性地全面消除了千百年存在的絕對貧困和區域性整體貧困，而且還于2021年在建黨100周年之際，與全國同步全面建成了小康社會，從而既保證了具有劃時代意義的全面小康“成色”，又為全國助力全球減貧事業作出了貢獻[2]。
四川的上述做法，是符合《鄉村振興促進法》第五十條關于“協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的實施，整體籌劃城鎮和鄉村發展”規定的。
而尤為值得一提的是，從脫貧攻堅穩步邁向鄉村振興的路途中，四川不僅把做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接作為了整個“十四五”時期農村工作最重要的任務，而且發展的決心堅定、目標清晰：到2025年，全省鄉村振興取得重要進展。農業生產經營服務體系不斷優化，形成鄉村一、二、三產業融合發展新態勢；農業基礎設施現代化邁上新臺階，高標準農田建設取得突破，糧食、生豬等重要農產品供給保障能力明顯增強；“美麗四川•宜居鄉村”建設行動取得重要進展，農村生活設施便利化初步實現，城鄉基本公共服務均等化水平明顯提高，鄉風文明程度得到新提升；脫貧攻堅成果鞏固拓展，全省城鄉居民收入差距持續縮小……[3]。
總之，王曉暉同志作的報告，通篇貫穿習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記對四川工作系列重要指示精神，總結成績客觀全面，分析形勢科學準確，特別是以前瞻性的眼光、全局性的視野、戰略性的思維，明確四川發展的新目標新任務，科學繪制了未來五年的宏偉藍圖。
然而，王曉暉同志在報告中對五年來的工作中的不足也予以了實事求是地研判。對此，王曉暉同志指出：五年來在看到成績的同時，也要清醒認識到，全省發展不平衡不充分問題仍然突出，發展質量效益不夠高、創新能力不夠強，基礎設施、生態環保、防災減災等領域還有短板弱項。
僅就鄉村振興工作而言，筆者通過深入學習和調研，感到四川要統籌推進鄉村振興，既應依法協調做好鄉村振興與其規劃統籌、治理統籌、產業統籌的相關工作，又應依法協調做好鄉村振興與推動鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接的相關工作，還應依法協調做好鄉村振興與新型城鎮化統籌推進的相關工作。
一．依法協調做好鄉村振興與規劃統籌、治理統籌、產業統籌的相關工作
《鄉村振興促進法》第四條第五項明確規定，“堅持因地制宜、規劃先行、循序漸進，順應村莊發展規律，根據鄉村的歷史文化、發展現狀、區位條件、資源稟賦、產業基礎分類推進。”
筆者認為，今后五年，四川省要協調做好鄉村振興與其規劃統籌、治理統籌、產業統籌的相關工作，建議即應按《鄉村振興促進法》的上述規定，進一步協調做好鄉村振興與其“三個統籌”相關的工作。
（一）協調做好鄉村振興與其規劃統籌相關的工作
筆者通過相關調研后認為，要協調做好鄉村振興與其規劃統籌的相關工作，就既要科學編制和完善省域鄉村振興戰略規劃，又要切實完善全省鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接暨鄉村振興重點幫扶等相關規劃。為此，即應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實黨中央決策部署，在協調做好鄉村振興與其規劃統籌的工作方面，作出以下持續努力：
1.要科學編制鄉村振興戰略規劃。為此，要切實按2022年3月27日全國鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接暨鄉村振興重點幫扶縣工作推進會精神抓好相關落實工作，做到認真遵循新時代的新目標、新理念、新要求，科學編制和完善包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興在內的省域鄉村全面振興的規劃及其實施方案。
2.要切實完善全省鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接暨鄉村振興重點幫扶的有關規劃。為此，一要通過五年發展目標任務的確定，把鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接規劃得更加科學，并以此做到年年有目標、月月有任務，一步一腳印，有力、有序、有效推進此項工作。二要在規劃中針對目前農村基礎設施和公共服務體系還不健全，往村覆蓋、往戶延伸還存在薄弱環節的工作短板問題，認真梳理。三要在規劃中突出增加脫貧群眾收入這一根本措施。四要在規劃中體現著力穩定轉移性收入和公益性崗位收入這一舉措。五要在規劃中體現健全社會保障常態化幫扶機制，確保兜底保障水平穩步提高這一根本措施。六要在規劃中突出加強脫貧縣與發達地區的聯系這一要素。七要在規劃中體現對生態資源的合理安排，以此實現鄉村資源的科學循環[4]。
（二）協調做好鄉村振興與其治理統籌相關的工作
十八大以來，四川省農村人居環境整治三年行動如期完成，村莊基礎設施顯著改善，鄉村面貌發生巨大變化。同時，全省農村基礎設施和公共服務體系與全國不少地方一樣，還存在不健全，往村覆蓋、往戶延伸還存在明顯薄弱環節。因此，四川省要做好鄉村振興的治理統籌工作，就必須要堅持綠色發展，做優生態環境。為此，即應切實按2022年5月23日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發并對外公布的《鄉村建設行動實施方案》明確的鄉村建設行動路線圖，確保到2025年省域內的鄉村建設取得實質性進展，農村人居環境持續改善，農村公共基礎設施往村覆蓋、往戶延伸取得積極進展，農村基本公共服務水平穩步提升，農村精神文明建設顯著加強[5]。
據此，四川省即應從如下三個方面做好鄉村振興與其治理統籌的工作：
其一、要從全面落實中央，以及中共四川省委打贏污染防治攻堅戰部署，堅定不移走“生態優先、綠色發展”新路子方面做好鄉村振興與其治理統籌的工作。為此，全省即須做到：全力抓好大氣污染、黑臭水體、土壤污染等整治工作，全力增藍天、保清水、護凈土。
其二、要從牢固樹立良好的生態既是鄉村發展的最大優勢和寶貴財富、又是最普惠的民生福祉之觀念方面做好鄉村振興與其治理統籌的工作。為此，全省即須做到：切實聚焦省域廣大農民的殷切期盼，緊緊圍繞省域鄉村振興發展空間布局，大力實施農村人居環境整治計劃，持續抓好“廁所革命”“垃圾革命”“污水革命”等專項行動，扎實推進“百村示范、千村整治”，深入開展鄉村建設行動，優化鄉村生態環境。
其三、要從積極構建綠色和諧生態系統方面做好鄉村振興與其治理統籌的工作。為此，全省即須做到：統籌山、水、林、田、湖、草治理保護，切實打造綠水青山、清新清凈的田園風光。
而四川省要切實做好上述三個方面的工作，即應切實開展好與此相關的 “183”行動——“1”就是制定一個規劃，確保一張藍圖繪到底。“8”就是實施八大工程：道路方面，重點實施農村道路暢通工程；供水方面，重點強化農村防汛抗旱和供水保障；能源方面，重點實施鄉村清潔能源建設工程，鞏固提升農村電力保障水平；物流方面，重點實施農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設工程；信息化方面，推進數字技術與農村生產生活深度融合；綜合服務方面，重點實施村級綜合服務設施提升工程；農房方面，重點實施農房質量安全提升工程，加強歷史文化名鎮名村、傳統村落、傳統民居保護與利用；農村人居環境方面，重點實施農村人居環境整治提升五年行動，統籌農村改廁和生活污水、黑臭水體治理，健全農村生活垃圾收運處置體系[6]。
（三）協調做好鄉村振興與其產業統籌相關的工作
四川省要做好鄉村振興的產業統籌工作，就要做優“特色”、 做活“提質”、做好“糧豐”，培育壯大鄉村產業。
一是做優“特色”。近五年來，四川省在這方面已交出了較為亮眼的成績單。例如，目前四川省已約有8300個村在休閑農業和鄉村旅游方面作出了“特色”，不僅其菜、茶、果、藥、魚這5大特色產業穩定增長，而且還初步做到了以多產業適度集中促產業融合發展。如2021年，四川省5大產業實現了產值3569.1億元，全省農村居民人均可支配收入達到了17575元，比2016年，增加了6372元[6]。今后五年，四川省要進一步做好以“園”“區”建設促產業集聚，以多產業適度集中促產業融合發展的相關工作，即不僅要更加注重“園”“區”平臺與特色村鎮的發展相結合，更加注重大力培育發展產業、生態、文化、旅游深度融合的特色村鎮，而且還應采取更加切實有效的舉措，通過積極引導農村一二三產業適度集中，以此創建一批容產業、生活、生態為一體化的農區、園區、鎮區互動的產業融合發展先導區。
二是做活“提質”。過去五年，四川省堅持落實高質量發展要求，以實施鄉村振興戰略為總抓手，以農業供給側結構性改革為主線，聚集縣域統籌、鎮域產業、鎮村聯動等資源要素，強化創新引領，突出集群成鏈，培育發展新動能，基本形成了城鄉融合“提質”發展新格局。今后五年，四川要進一步做活“提質”，即應在“強化縣域統籌、推進鎮域產業聚集、促進鎮村聯動發展”方面下更大功夫。為此，即要做到：一要科學合理布局，強化縣域統籌，優化鄉村產業空間結構；二要充分利用鄉村的立體空間綜合資源，推進鎮域產業聚集，多業態融合發展產業；三要促進鎮村聯動發展，培育鎮村多元融合主體，構建鎮村利益聯結機制，增強鎮村產業聚合力；四要推進質量興農綠色興農，健全綠色質量標準體系，大力推進標準化生產，強化資源保護利用；五要培育提升農業品牌，打造一批有國際競爭力的農業大品牌，培育一批國內影響力大的區域公共品牌、企業知名品牌，以此持續增強城鄉融合“提質”的增長力。
三是做好“糧豐”。 四川省第十一次黨代會以來，四川作為全國13個糧食主產省之一，始終堅守糧食安全這條底線，從而使過去五年全省糧食產量年年穩中有增。2017年到2021年，該省糧食產量分別為697.78億斤、698.74億斤、699.7億斤、705.4億斤、716.4億斤。特別是2020年以來，疫情、洪澇、病蟲害等挑戰疊加，面對復雜多變的國際環境，糧食安全的重要性與日俱增。為此，全省統籌疫情防控和農業生產，不僅于2021年與全國同步實施了糧食安全黨政同責，而且還在落實好系列惠農補貼政策的基礎上，使全省種糧大戶補貼測算標準由過去的27.5元/畝提高到80元/畝，進一步調動農民種糧積極性[7]。今后五年，四川省要持續做好“糧豐”，即不僅要更加突出現代糧食園區作用，不斷加快高標準農田建設，而且還應加快推動藏糧于地、藏糧于技戰略的落實。
二．依法協調做好鄉村振興與推動鞏固拓展脫貧攻堅成果的有效銜接工作
《鄉村振興促進法》第二十一條和第五十條分別明規，“各級人民政府應當建立健全有利于農民收入穩定增長的機制，鼓勵支持農民拓寬增收渠道，促進農民增加收入”“逐步健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，加快縣域城鄉融合發展，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足”。
五年來，四川省不斷完善促進農民增收工作機制，出臺惠農富農政策，全省農村居民收入持續增長。如2021年，該省農村居民人均可支配收入達17575元，比2016年增加6372元，平均增長9.4%[8]。
為進一步給鄉村振興賦能，今后五年，四川省要實現統籌推進鄉村振興的目標，建議即應按《鄉村振興促進法》的上述規定，在協調做好鄉村振興與推動鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接方面，進一步做好卓有成效的工作。
當前即應切實做好的，就是要協調做好鄉村振興與推動鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接的相關工作。為此，首先即應遵循習近平總書記關于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的一系列重要講話精神，并認真按2022年3月全國鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接暨鄉村振興重點幫扶縣工作推進會部署，切實做好以下工作：
（一）要通過統籌協調，切實探索當前從支持脫貧攻堅轉向全面推進鄉村振興建設的“銜接”過程中亟須解決的關鍵問題，為盡快完善省域鄉村振興與推動鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接的具體實施方案提供堅實支撐。
應知，因“統籌”強調的是對鄉村建設的全面把握，以科學、環保的理念去推進城鎮化布局和產業布局，實現均衡發展。而“銜接”，則更注重的是推動“生態扶貧”與“生態振興”銜接，鞏固和發展好生態這一鄉村最大的發展優勢。故此，即應在“統籌”探索脫貧攻堅轉向全面推進鄉村振興的“銜接”過程中亟須解決的關鍵問題的基礎上，以期切實做到：
一方面，要結合對省域范疇內不同地區、不同類型、不同情況的“統籌”“銜接”問題，通過有一定針對性地深入調研，以便盡快完善省域鄉村振興統籌發展的具體實施方案。
另一方面，應通過對省域范疇內鄉村振興統籌發展的專題研究，并結合省域內本土化鄉村振興融合發展平臺或智庫的設立，為鄉村全面振興戰略的延伸實施，提供與規劃統籌、治理統籌、產業統籌相關的全局性理論和技術支撐。
（二）要通過統籌協調，切實制定年度發展目標任務，做到鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，年年有目標，月月有任務，一步一腳印，有力、有序、有效推進此項工作。為此，即應做到：
一要根據鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的需要和財力狀況，合理安排財政投入規模，確保項目資金安排與目標任務要求相匹配、與考核評價結果相掛鉤；二要根據推進有效銜接工作內容，積極與國家相關部門匯報對接，分類優化調整現有政策舉措，使政策舉措更具針對性、更加高效、更可持續；三要完善產業益貧帶貧機制，推動產業扶持政策措施由到村到戶為主向到鄉到村帶戶為主轉變，扶持重點從生產種養環節逐漸向加工銷售、品牌建立、產業融合等環節轉移，扶持方式從特惠性政策向普惠性政策轉型；四要將鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的工作要求、目標任務納入全面推進鄉村振興的考核評估，嚴評嚴考、獎優罰劣，力度只能加強不能削弱。
（三）要健全社會保障常態化幫扶機制，切實鞏固務工增收勢頭，確保兜底保障水平穩步提高。為此，即應做到：
一要切實鞏固務工增收勢頭，發揮產業增收帶動作用，健全社會保障常態化幫扶機制，確保全省兜底保障水平穩步在“脫貧區域農民收入增速不低于全省農民收入增速、脫貧區域農民收入比例不低于全省農民收入比例”這兩個“不低于”的目標上；二要在促進全省農民增收上，應將鄉村二三產業的產業鏈延伸環節及其產業發展增值收益更多留給農民，以此切實鞏固務工增收勢頭；三要著力穩定全省農民的轉移性收入和公益性崗位收入，健全其社會保障常態化幫扶機制，確保其兜底保障水平穩步提高。
（四）要完善健全防止返貧動態監測幫扶機制，統籌落實好農村人口防止返貧監測幫扶工作，堅決防止規模性返貧。為此，即應做到：
一要要加強政策宣傳，增強幫扶措施針對性，做到應排盡排、應納盡納、應幫盡幫，堅決杜絕發生“漏測失幫”；二要進一步健全防止返貧動態監測和幫扶機制，對有返貧致貧風險的，發現一戶，立即幫扶一戶，實行動態清零，堅決守住防止返貧致貧底線；三要通過分類管理，分類施策，重點將返貧致貧風險較高人群納入兜底保障、精準幫扶群體，以期實現從“大水漫灌”到“精準滴灌”，以此堅守不發生規模性返貧底線；四要按照農戶自主申報、部門篩查預警、基層干部排查、信訪輿情預警四種方式，持續對全省脫貧行政村的農戶開展全面大排查，確保將有返貧致貧風險的農戶全部納入監測范圍；五要嚴格對脫貧戶和監測戶按月開展戶內家庭成員自然變更增減工作，持續做好動態管理；六要將收入支出及飲水安全方面存在返貧致貧風險的農戶及時識別為監測戶，以期確保其應納盡納，以此避免出現“應納未納”和“體外循環”。
總之，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點. 只有樹立積極投身鄉村振興事業的新的目標，才能用勤勞雙手把日子越過越好！只有鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推進鄉村全面振興，才能在現有基礎上進一步振奮精神、真抓實干，努力創造無愧于時代、無愧于人民、無愧于歷史的新業績！只有堅持以人民為中心的發展思想，牢牢守好發展和生態兩條底線，跑好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的“接力賽”，才能確保經濟發展穩中有進、社會穩定持續向好，奮力實現新跨越。
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