[ 常福林 ]——(2000-5-24) / 已閱15258次
淺析法律規(guī)定的缺陷性與“執(zhí)行難”
常福林
當(dāng)前，人民法院審理的各類案件難執(zhí)行，成為社會(huì)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，影響了我國(guó)“法治”進(jìn)程。探究執(zhí)行難點(diǎn)，制定有執(zhí)行操作的法律，解決“執(zhí)行難”問(wèn)題已是迫在眉睫。筆者根據(jù)執(zhí)行工作中有關(guān)法律、法規(guī)不利于執(zhí)行操作所導(dǎo)致的執(zhí)行難點(diǎn)，探討解決的對(duì)策，旨在拋磚引玉，推進(jìn)法治。
一、“執(zhí)行通知書”的法律適用問(wèn)題
根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第220條及最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》，人民法院在決定受理執(zhí)行案件后，進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)先向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書，責(zé)令其在指定期間履行，預(yù)期不履行的方可執(zhí)行。“執(zhí)行通知書”作為執(zhí)行的前置程序，無(wú)論從宏觀調(diào)控的理論，到實(shí)際執(zhí)行操作的微觀應(yīng)用，都需要重新考證，否則，理論難以應(yīng)用于實(shí)際(執(zhí)行通知書流于形式的現(xiàn)象普遍存在)，帶來(lái)的副作用很大。如：第一，有損國(guó)家法律的尊嚴(yán)。已生效的法院裁判文書是經(jīng)過(guò)法定程序、代表國(guó)家法律所制作的具有法律現(xiàn)實(shí)意義的司法文書，本身就具有權(quán)威性(依法裁判)、時(shí)效性(裁判文書生效之日即是執(zhí)行之日)和強(qiáng)制性(不自動(dòng)履行法律義務(wù)即可執(zhí)行)，如向被執(zhí)行人再發(fā)執(zhí)行通知書，新的執(zhí)行期限與生效法律文書履行期限相抵觸，其法律的嚴(yán)肅性和即時(shí)履行性難以落實(shí)；第二，為不愿履行法律義務(wù)的被執(zhí)行人提供了轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、逃避執(zhí)行的時(shí)間和機(jī)會(huì)(托人情、找關(guān)系、外出躲避)，不利于執(zhí)行，妨礙執(zhí)行，導(dǎo)致執(zhí)行難；第三，限制執(zhí)行人員手腳。因向被執(zhí)行人發(fā)送執(zhí)行通知書是強(qiáng)制執(zhí)行的前置程序，對(duì)于那些故意躲避、有意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的被執(zhí)行人和實(shí)施地區(qū)、部門保護(hù)的某些機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是向執(zhí)行人員發(fā)起沖擊的“法寶”。在執(zhí)行實(shí)踐中，執(zhí)行人員既怕被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)(無(wú)財(cái)產(chǎn)可執(zhí)行)、躲避執(zhí)行(下落不明)，造成案件無(wú)法執(zhí)行，又怕因執(zhí)行程序違法，而受到不應(yīng)有的責(zé)難甚至處罰。在眾多的執(zhí)行抗法事件中，執(zhí)行人員為維護(hù)法律的尊嚴(yán)，不惜生命，只因條件所限或無(wú)法預(yù)料的原因，發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，就被“法律”抓住不放，討不回公道，故限制了執(zhí)行人員的手腳；第四，影響司法公正，不利“法治”建設(shè)。時(shí)間就是金錢、就是效益，已發(fā)生法律效力的司法文書，只要送達(dá)到被執(zhí)行人，其履行期限就已注明，如在生效法律文書規(guī)定期限后再重新給予一個(gè)執(zhí)行期限(沒(méi)有法定期限，執(zhí)行人員自由裁量)，既造成申請(qǐng)人誤解法院對(duì)被執(zhí)行人法外施恩，有損司法公正，也因“法律白條”的“獻(xiàn)身”說(shuō)法，實(shí)現(xiàn)法律保護(hù)權(quán)益形同虛設(shè)，在時(shí)間與效益的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則中，利用“黑勢(shì)力”保護(hù)就不可避免；第五，不能取得良好的執(zhí)行效果。法律的生命在于執(zhí)行，法律的威力也在于執(zhí)行。因“執(zhí)行通知”限制、妨礙了執(zhí)行實(shí)踐操作，復(fù)雜了執(zhí)行程序，不符合國(guó)情(地方、部門保護(hù)嚴(yán)重，托人情、找關(guān)系普遍存在)等問(wèn)題，致使執(zhí)行難上加難，造成雖然案件執(zhí)行完了，但因執(zhí)行所用時(shí)間及耗費(fèi)精力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并不能取得良好的社會(huì)效果。
二、拒不執(zhí)行判決、裁定罪的實(shí)際應(yīng)用、操作問(wèn)題
我國(guó)《刑法》第313條規(guī)定：對(duì)人民法院的判決、裁定有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒、拘役或者罰金。第314條規(guī)定：隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、故意毀損已被司法機(jī)關(guān)查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金。根據(jù)最高人民法院有關(guān)司法解釋，(1)“有能力執(zhí)行”：是指根據(jù)查實(shí)的證據(jù)證明，負(fù)有執(zhí)行人民法院判決、裁定義務(wù)的人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)或者具有履行特定義務(wù)的能力而拒不執(zhí)行，情節(jié)嚴(yán)重的行為才能追究刑事責(zé)任；(2)“情節(jié)嚴(yán)重”：是指在人民法院發(fā)出“執(zhí)行通知”以后，隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、毀損已被依法查封、扣押或者已被清點(diǎn)并責(zé)令其保管的財(cái)產(chǎn)，轉(zhuǎn)移已被凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)，致使判決、裁定無(wú)法執(zhí)行的行為。
在審判執(zhí)行實(shí)踐中，一些被告人把在法院主持下與原告達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)作應(yīng)付法院和原告的緩兵之計(jì)，根本不打算履行調(diào)解協(xié)議。這樣的調(diào)解書當(dāng)案情需要強(qiáng)制執(zhí)行，加大執(zhí)行力度時(shí)，因?yàn)樾谭ň懿粓?zhí)行判決、裁定罪的依據(jù)，只限于判決、裁定，執(zhí)行人員就不能依照刑法，追究不履行調(diào)解協(xié)議被執(zhí)行人的刑事責(zé)任。因此，追究被執(zhí)行人刑事責(zé)任的執(zhí)行依據(jù)范圍，應(yīng)擴(kuò)大為生效的法律文書，不僅包括訴訟案件的判決書和裁定書、調(diào)解書，也包括非訴訟案件中的行政決定、裁定、仲裁、被依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行的債權(quán)文書。
打官司要求誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，符合審判實(shí)際，也利于操作，但在執(zhí)行中，對(duì)被執(zhí)行人的舉證責(zé)任沒(méi)有要求，卻對(duì)執(zhí)行人員依法追究被執(zhí)行人不履行判決、裁定罪，限制過(guò)多。如：要求執(zhí)行人員查實(shí)證據(jù)，判斷被執(zhí)行人是否“有能力執(zhí)行”后，將案件先依法移送行為發(fā)生地的公安機(jī)關(guān)立案查處，再由犯罪行為發(fā)生地的人民法院管轄。送達(dá)“執(zhí)行通知書”作為執(zhí)行的前置條件，存在的問(wèn)題前面已述就不說(shuō)了。執(zhí)行人員身處異地，孤立無(wú)援，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)，如不及時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行，只有空手而歸，如果調(diào)查取證，證實(shí)被執(zhí)行人有履行能力，也具備拒不執(zhí)行判決、裁定罪的條件，因地方、部門保護(hù)主義的客觀存在，將案件先依法移送行為發(fā)生地的公安機(jī)關(guān)立案查處，再由犯罪行為發(fā)生地的人民法院管轄，幾經(jīng)周折，執(zhí)行人員功夫沒(méi)少下，時(shí)間沒(méi)少搭，差旅費(fèi)沒(méi)少花，但結(jié)果卻是一慢、二軟、三輕。對(duì)暴力抗法事件的策劃者、領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和主要骨干的法律制裁不到位，查處不力，打擊流于形式，有的還不了了之，客觀上反而為暴力抗法起到了推波助瀾的作用。
由于調(diào)查取證、地方保護(hù)、行政干預(yù)等原因，近年來(lái)司法機(jī)關(guān)對(duì)暴力抗法事件的查處，普遍存在著互相推諉、扯皮、認(rèn)識(shí)不一致、工作不統(tǒng)一的問(wèn)題。少數(shù)地方官員或者部門領(lǐng)導(dǎo)從狹義的本位主義出發(fā)偏袒本地當(dāng)事人，為被執(zhí)行人逃避履行義務(wù)尋找種種理由開(kāi)脫，甚至以影響穩(wěn)定為借口，向法院施加壓力，制造執(zhí)行障礙。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)甚至站在執(zhí)法的對(duì)立面，成為被執(zhí)行人的支柱和后臺(tái)。值得一提的是，個(gè)別法院背離司法公正的原則，對(duì)外地法院的執(zhí)行橫加指責(zé)、挑剔，不依法協(xié)助。
三、異地執(zhí)行拘留問(wèn)題
法院的判決、裁定執(zhí)行是否堅(jiān)決，是衡量一個(gè)國(guó)家法制建設(shè)程度的重要標(biāo)志之一。樹(shù)立法律的絕對(duì)權(quán)威，是建設(shè)一個(gè)“法治”國(guó)家的起碼要求。法院加大執(zhí)行力度，一是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)被執(zhí)行人的錢物采取查封、凍結(jié)、扣劃、罰款、扣押、拍賣、搜查等強(qiáng)制措施實(shí)現(xiàn)的；二是通過(guò)對(duì)被執(zhí)行人采取從拘留、拘役到判處有期徒刑的強(qiáng)制措施實(shí)現(xiàn)的。前一種強(qiáng)制措施，對(duì)于可以找到其財(cái)產(chǎn)的被執(zhí)行人是起作用的；對(duì)于已將其財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移隱匿起來(lái)或試圖逃跑、躲避，乃至敢以暴力抗拒執(zhí)行的被執(zhí)行人，后一種強(qiáng)制措施更為奏效。而對(duì)于大多數(shù)既不履行生效法律文書，又不以暴力抗拒執(zhí)行的異地有“身份”的被執(zhí)行人，則能夠采取的最大力度的強(qiáng)制措施就只剩下“拘留”這種形式了。拘留，對(duì)大部分采取“軟對(duì)抗”的方式抗拒執(zhí)行的被執(zhí)行人來(lái)說(shuō)是有效的，特別對(duì)異地有“身份”的被執(zhí)行人，效果最為明顯。
但執(zhí)行實(shí)踐中，“司法拘留一律在被拘留人所在地執(zhí)行，嚴(yán)禁異地執(zhí)行”；“執(zhí)行逮捕是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，即使公安機(jī)關(guān)不執(zhí)行，人民法院也不得自行逮捕，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)攸h委解決”的規(guī)定，間接地迎合了某些地方、部門保護(hù)的胃口，不宜操作，被人為地大打折扣。試想敢于謀害執(zhí)行法官，暴力抗拒執(zhí)行，向法律挑戰(zhàn)的不法人員及單位，有幾個(gè)在地方?jīng)]有權(quán)勢(shì)或不懂法。司法拘留一律在被拘留人所在地執(zhí)行等規(guī)定，對(duì)執(zhí)行人員異地執(zhí)行，保護(hù)大多數(shù)公民的合法權(quán)益，維護(hù)司法公正和絕對(duì)權(quán)威，消除地方保護(hù)無(wú)疑是“緊箍咒”。
四、執(zhí)行立法滯后的問(wèn)題
目前，執(zhí)行人員所依據(jù)的最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》，是在我國(guó)1991年改革開(kāi)放初期制定的民事訴訟法第三編執(zhí)行程序基礎(chǔ)上，所做的補(bǔ)充。因民事訴訟法原則的限制，并不能很好地解決執(zhí)行中存在的問(wèn)題。此問(wèn)題解決后，彼問(wèn)題馬上出現(xiàn)，從執(zhí)行問(wèn)題出現(xiàn)，到上報(bào)最高人民法院、研究解決方案、作出明確司法解釋，再應(yīng)用于執(zhí)行實(shí)踐，因周期過(guò)長(zhǎng)，而錯(cuò)過(guò)執(zhí)行良機(jī)導(dǎo)致執(zhí)行難。立法滯后，沒(méi)有超前意識(shí)，在一定程度上客觀地阻礙了我國(guó)“法治”的進(jìn)程。
五、行政干預(yù)與法院獨(dú)立行政審判權(quán)的問(wèn)題
所謂行政干預(yù)，即國(guó)家行政事業(yè)機(jī)關(guān)在對(duì)人民法院以其單位或其下屬部門或其主管部門為被執(zhí)行人的案件的財(cái)產(chǎn)或利益進(jìn)行執(zhí)行時(shí)，這些行政機(jī)關(guān)以種種理由和原因或通過(guò)某種關(guān)系故意阻礙或刁難人民法院對(duì)其依法執(zhí)行，使生效的法律文書成為一紙空文，以達(dá)到保護(hù)本單位或主管部門的利益。憲法規(guī)定：“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉�！爆F(xiàn)行的體制，并沒(méi)有完全保證憲法所賦予法院的獨(dú)立性。法院的人、財(cái)、物歸地方管理，依附于地方，使法院自覺(jué)不自覺(jué)地成為維護(hù)地方利益的工具，甚至完全服務(wù)于地方利益，無(wú)法依其應(yīng)有的獨(dú)立性在全國(guó)范圍內(nèi)保證法律的統(tǒng)一和完整。目前在全國(guó)不同程度地形成“司法割據(jù)”，外地法院判決、裁定得不到執(zhí)行，司法協(xié)助一慢、二軟、三輕的現(xiàn)象，與現(xiàn)行體制導(dǎo)致行政干預(yù)法院獨(dú)立行使審判權(quán)關(guān)系甚密。
六、解決的對(duì)策和建議
(一)建議全國(guó)人大法律工作委員會(huì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，結(jié)合國(guó)外成熟的法規(guī)，制定有關(guān)執(zhí)行法律，執(zhí)行立法要有超前意識(shí)，對(duì)有礙司法公正、不利于實(shí)際操作和異地執(zhí)行的法律盡快廢止，出臺(tái)單項(xiàng)“執(zhí)行法規(guī)”，簡(jiǎn)化執(zhí)行程序，便于操作和異地執(zhí)行，滿足人民法院執(zhí)行工作的迫切需要。在國(guó)外，法院有執(zhí)行庭，法院的判決生效后，當(dāng)事人都能自覺(jué)履行；不服的可以申訴，但也要履行，否則要承擔(dān)嚴(yán)重的后果。對(duì)不履行法院裁決的，英、美等國(guó)的法院以民事判決進(jìn)行處罰；法國(guó)等國(guó)干脆直接判刑。事后即使發(fā)現(xiàn)法院原判決是錯(cuò)的，對(duì)不執(zhí)行錯(cuò)誤判決的人所判的刑罰也不得改變。就是說(shuō)，不服的不影響執(zhí)行，不執(zhí)行法院的錯(cuò)誤判決也要被判刑。從司法制度上保證法律的權(quán)威和強(qiáng)制力。
(二)最高人民法院應(yīng)加強(qiáng)便于實(shí)際執(zhí)行操作的立法、司法解釋工作。如：變更、追加被執(zhí)行人如何制作裁定書的問(wèn)題；盡快解決執(zhí)行程序及執(zhí)行工作存在的問(wèn)題，對(duì)法院之間協(xié)助、委托的案件，要有嚴(yán)格、明確的要求，獎(jiǎng)懲到位，統(tǒng)一法院的整體意識(shí)。
(三)對(duì)于逃避執(zhí)行(下落不明)的被執(zhí)行人或拒絕收取執(zhí)行通知書的被執(zhí)行人(異地)，包括排除防礙需要公告的執(zhí)行案件，以“執(zhí)行通知”的司法文書形式(綜合通知和公告的司法文書內(nèi)容，公安交通管理局經(jīng)常應(yīng)用)，用于執(zhí)行，張貼在被執(zhí)行人經(jīng)常出入的場(chǎng)所，既向被執(zhí)行人發(fā)出了法院執(zhí)行通知的信息，又產(chǎn)生了公告的宣傳報(bào)道作用(形成社會(huì)壓力)，同時(shí)也縮短了辦案時(shí)間(送達(dá)執(zhí)行通知書所占用的時(shí)間)，在“執(zhí)行通知”發(fā)布后，任何時(shí)間，執(zhí)行人員都可強(qiáng)制執(zhí)行。這樣做既不違反有關(guān)向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書的執(zhí)行前置程序，也便于異地執(zhí)行實(shí)際操作，減少執(zhí)行前置程序所需時(shí)間(執(zhí)行通知的格式最好由最高法院統(tǒng)一規(guī)范)。
(四)各種生效的司法文書，只要立案執(zhí)行，一般就注定了被執(zhí)行人尚未履行法律義務(wù)，觸犯了法律，是否違反《民事訴訟法》第102條，是否構(gòu)成犯罪，只有通過(guò)核實(shí)被執(zhí)行人的具體行為才能確定，如同公安機(jī)關(guān)對(duì)違法或犯罪嫌疑人員先采取強(qiáng)制控制措施，然后再調(diào)查其是否具備違法或犯罪行為一樣。對(duì)那些不到庭、無(wú)答辯、惡意逃避債務(wù)，采取“軟對(duì)抗”方式，藐視法律的被執(zhí)行人，在受委托法院無(wú)音信，不協(xié)助執(zhí)行的情況下，初立執(zhí)行案件的法院，無(wú)論何時(shí)、何地都可隨時(shí)對(duì)被執(zhí)行人采取強(qiáng)制控制措施，由被執(zhí)行人舉證，確定其是否適用《民事訴訟法》第102條，不受“司法拘留一律在被拘留人所在地執(zhí)行，嚴(yán)禁異地執(zhí)行”等規(guī)定的限制。使被執(zhí)行人因不履行法律確定義務(wù)，生活在高度緊張狀態(tài)中，吃不香，睡不穩(wěn)，逼迫被執(zhí)行人自動(dòng)履行或配合法院履行法律義務(wù)，逐步形成良好的法治氛圍，破解地方、部門保護(hù)。
(五)改革經(jīng)費(fèi)體制，保證法院必須“吃皇糧”。通過(guò)國(guó)家單列預(yù)算，統(tǒng)一由國(guó)庫(kù)開(kāi)支所需費(fèi)用，在堅(jiān)持黨管干部的前提下，地方各級(jí)法官的管理應(yīng)由上一級(jí)黨委管理和上一級(jí)人大任免，同時(shí)提名權(quán)賦予上一級(jí)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)。擺脫地方政府對(duì)審判機(jī)關(guān)人、財(cái)、物的控制和支配，確保司法公證。
綜上所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要良好的投資環(huán)境，良好的投資環(huán)境需要穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。法院執(zhí)行及時(shí)、高效、有力度，維護(hù)的是國(guó)家法律的威嚴(yán)和廣大遵紀(jì)守法的群眾利益。從宏觀角度看，能抑制地方保護(hù)，有利于解決執(zhí)行難點(diǎn)，推進(jìn)我國(guó)“法治”進(jìn)程。從微觀角度看，能提高辦案效率，減少訴爭(zhēng)及國(guó)家辦案經(jīng)費(fèi)支出，利大于弊。落實(shí)黨的十五大提出的“依法治國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)，必須完善不利于執(zhí)行操作的法律、法規(guī)，改革現(xiàn)行司法體制。
(作者單位：北京房山區(qū)人民法院)
