[ 陳曉軍 ]——(2005-5-12) / 已閱10857次
對重慶市南岸區(qū)金龍港灣業(yè)主委員會訴業(yè)主欠費一案的調(diào)查分析報告
陳曉軍
“小區(qū)大門無人把守，夜晚出行路燈不亮；垃圾成山，遍地惡臭；化糞池快溢進底樓住戶，隨時存在沼氣爆炸的危險；繳費業(yè)主與欠費業(yè)主分成兩派經(jīng)常互相謾罵攻擊，甚至大打出手，業(yè)主委員會負責(zé)人還曾被欠費業(yè)主毆打致傷。與此同時，開發(fā)商占據(jù)樓頂修建廟宇，消防隱患及一戶一（水）表問題遲遲不能解決，前期物管撤離不辦移交手續(xù)，物業(yè)管理用房沒有著落以致新的物管企業(yè)不愿入駐。……”
這是重慶市南岸區(qū)金龍港灣小區(qū)（以下簡稱小區(qū)）的現(xiàn)狀。該小區(qū)位于重慶市南岸區(qū)海棠新街40號，住宅279戶，人口1000余人，另有商場門面12家共1000多平方米、車庫900平方米、寫字間2800平方米。小區(qū)開發(fā)商掛靠重慶市金山城鄉(xiāng)建設(shè)實業(yè)總公司，而該開發(fā)商同時又是小區(qū)的大業(yè)主，占據(jù)小區(qū)七個單元中六個單元的樓頂建造樓頂花園，搭建大面積的鴿棚，并修建了一個用于燒香拜佛的廟宇。小區(qū)前期物管據(jù)稱與開發(fā)商有牽連關(guān)系，對開發(fā)商的行為不聞不問，引起小區(qū)大部分業(yè)主的不滿，因此發(fā)生糾紛。前期物管遂在未辦理移交手續(xù)的情況下于2004年1月14日自行撤出。由于有消防隱患、一戶一表、物業(yè)用房等諸多遺留問題未能解決，沒有新的物管企業(yè)愿意接管該小區(qū)。小區(qū)遂于同年1月17日成立業(yè)主委員會，報南岸區(qū)房管局備案，并召開業(yè)主大會，以三分之二多數(shù)業(yè)主通過決定由小區(qū)業(yè)主委員會暫時對小區(qū)物業(yè)進行自治管理。
小區(qū)業(yè)主委員會接手小區(qū)物管工作后，立即就小區(qū)存在的違法建筑（如廟宇、鴿棚）、物業(yè)用房、消防隱患等問題向房管局、規(guī)劃局、消防處等有關(guān)政府主管部門進行反映，希望能夠得到合理解決；同時按照業(yè)主大會通過的約定開始向小區(qū)業(yè)主收取物業(yè)管理費以維持小區(qū)物管的正常工作開支。
但業(yè)主委員會的工作很快就遇到了麻煩。向政府部門反映的問題遇到了官僚式的相互推諉，比如向規(guī)劃局反映的開發(fā)商違法修建廟宇的問題，規(guī)劃局答復(fù)說那只是一個涼亭，是合法的，而這個所謂的“涼亭”在房管局卻是按住宅進行的登記；又比如開發(fā)商搭建超過100平方米的大型鴿棚的問題，規(guī)劃局以開發(fā)商在鴿協(xié)取得了批文為由予以推脫。其他如開發(fā)商占用公用樓頂?shù)膯栴}、物業(yè)用房無法使用的問題、消防隱患無法解除的問題等等都在不同程度上被各有關(guān)部門踢皮球似地推過來讓過去，致使業(yè)主委員會的成員們四處奔波一年有余而毫無收獲。
如果只是上述問題得到不到解決也許還能克服，但個別業(yè)主拒繳物業(yè)管理費的行為卻使業(yè)主委員會的自治管理無法繼續(xù)下去。這些個別業(yè)主拒繳物管費的態(tài)度異常堅決，他們認為業(yè)主委員會沒有收取物業(yè)管理費的資格，沒有資格對小區(qū)進行物業(yè)管理，甚至認為業(yè)主委員會是打著自治管理的旗號為少數(shù)幾個人謀私利。起初拒繳物管費的業(yè)主只有極少數(shù)的幾家，但這幾家業(yè)主不繳物管費卻仍然享受保安、保潔、路燈、日常維修、小區(qū)環(huán)境改造等物業(yè)管理服務(wù)讓許多原來繳費的業(yè)主感到不公平，于是越來越多的業(yè)主加入了拒繳物管費的行列。而小區(qū)業(yè)主也由此而逐漸分化為兩大陣營，爭吵糾紛從此不斷。
眼見小區(qū)自治物業(yè)管理即將陷入癱瘓，業(yè)主委員會在與欠費業(yè)主協(xié)商對話無果的情況下，被迫以欠費業(yè)主中態(tài)度最堅決者作為被告，向重慶市南岸區(qū)人民法院提起民事訴訟，請求法院判決被告支付欠繳的物管費及滯納金。
業(yè)主委員會原本希望能夠通過法院支持性的判決恢復(fù)小區(qū)正常的自治管理，同時對其它遺留問題的解決也起到正面的推動作用，但法院方面的處理結(jié)果卻讓他們大失所望。重慶市南岸區(qū)人民法院經(jīng)審理后認為，原告業(yè)主委員會既非公民，法人，又不符合法律（指《中華人民共和國民事訴訟法》第四十九條及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第四十條）規(guī)定“其他組織”的要件，因此不屬于民事訴訟的當(dāng)事人，屬不適格的訴訟主體；其次、根據(jù)《物業(yè)管理條例》第二條的規(guī)定，物業(yè)管理是指業(yè)主通過選聘物業(yè)管理企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進行維修、養(yǎng)護、管理，維護相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序的活動。物業(yè)管理關(guān)系的主體是業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)，原、被告之間的關(guān)系不屬于《物業(yè)管理條例》調(diào)整范疇，原告享有什么權(quán)利，應(yīng)盡什么義務(wù)也不明確。并且原告本次訴訟的提起，沒有取得業(yè)主大會的授權(quán)，亦不能作為執(zhí)行業(yè)主大會的意思表示。因此，南岸區(qū)人民法院裁定駁回了業(yè)主委員會的起訴。
法院的裁定下達之后，小區(qū)內(nèi)繳費業(yè)主與欠費業(yè)主的派系斗爭更趨于激化，欠費業(yè)主對于法院的裁定深感鼓舞，甚至在小區(qū)內(nèi)張?zhí)柾庖孕緞倮U費的業(yè)主則感到沮喪，紛紛停止繳費。而業(yè)主委員會不服法院的裁定，先后向重慶市南岸區(qū)人民檢察院和重慶市第一中級人民法院提出申訴。重慶市第一中級人民法院維持了原裁定。南岸區(qū)人民檢察院經(jīng)與南岸區(qū)人民法院溝通，認為重慶市高級人民法院（以下簡稱高院）最新頒發(fā)的《關(guān)于確認業(yè)主委員會在物業(yè)管理糾紛案件中訴訟主體資格的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）對業(yè)委會不利，遂不得不以終止審查的方式駁回了業(yè)主委員會的申訴。業(yè)主委員會最終被迫停止了物管費的收取，保安、保潔等工作人員先后辭職，小區(qū)物業(yè)管理徹底癱瘓，于是就出現(xiàn)了本文開頭所描述的那一幕。
這是一起具有典型意義的小區(qū)業(yè)主委員會因自治管理與業(yè)主發(fā)生糾紛并致訴訟的物業(yè)管理糾紛案件，筆者到目前為止尚未發(fā)現(xiàn)與之相類似的案例。對這個案例做一點調(diào)查、分析和研究可能有助于我們加深對我國物業(yè)管理方面有關(guān)法律法規(guī)的了解，澄清一些在物業(yè)管理方面可能比較模糊甚至錯誤的認識，為我國未來在物業(yè)管理方面的立法提供一點也許是不自量力的建議或參考。
讓我們來看一看這個案例中法院作出的裁定：
法院裁定駁回業(yè)主委員會起訴的最后一個理由是業(yè)主委員會提起訴訟沒有取得業(yè)主大會的授權(quán)，亦不能作為執(zhí)行業(yè)主大會的意思表示。筆者認為這個問題完全可以在程序范圍內(nèi)予以解決，因此不打算在這里進行討論。值得關(guān)注的應(yīng)該是法院裁定當(dāng)中的前兩個理由。
法院裁定駁回業(yè)主委員會起訴的第一個理由是業(yè)主委員會既非公民、法人，又不符合法律規(guī)定“其他組織”的要件，因此不屬于民事訴訟的當(dāng)事人，原告屬不適格的訴訟主體。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第四十九條之規(guī)定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人”，業(yè)主委員會明顯不屬于公民和法人。那么，它能不能算其他組織呢？《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干意見》第四十條規(guī)定：“其他組織是指合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織”。最高人民法院在2003年8月20日《關(guān)于金湖新村業(yè)主委員會是否具備民事訴訟主體資格請示一案的復(fù)函》中明確解釋：“根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第四十九條、最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第四十條之規(guī)定，金湖新村業(yè)主委員會符合‘其他組織’條件，對房地產(chǎn)開發(fā)單位未向業(yè)主委員會移交住宅區(qū)規(guī)劃圖等資料、未提供配套公用設(shè)施、公用設(shè)施專項費、公共部門維護費及物業(yè)管理用房、商業(yè)用房的，可以自己名義提起訴訟。”因此，我們可以清楚的看到，最高人民法院已經(jīng)通過司法解釋的形式明確了業(yè)主委員會屬于民事訴訟法規(guī)定的“其他組織”，可以自己名義提起訴訟，也就是說南岸區(qū)人民法院認定業(yè)主委員會不屬于民事訴訟的當(dāng)事人，屬不適格的主體是不正確的。有人提出最高人民法院的司法解釋只是規(guī)定業(yè)主委員會在涉及開發(fā)商未向業(yè)主委員會移交有關(guān)資料、未提供配套公用設(shè)施、費用及物業(yè)管理用房等方面才可提起訴訟，不應(yīng)擴張解釋為業(yè)主委員會在其他方面也具備訴訟主體的資格。筆者認為這樣的觀點不對：這根本不是一個應(yīng)否作擴張或限制解釋的問題，而是一個從何種角度看待權(quán)利的問題。大家現(xiàn)在都知道一個最基本的法理原則：對公權(quán)力而言，法無授權(quán)即禁止；而對私權(quán)利來說，法無禁止即自由。筆者認為，業(yè)主委員會不是一種公權(quán)力組織，業(yè)主委員會根據(jù)業(yè)主大會的授權(quán)進行自治管理的權(quán)利不應(yīng)當(dāng)被看作是行使一種公權(quán)力。因此，業(yè)主委員會為維護自己自治管理的權(quán)利而提起訴訟應(yīng)當(dāng)適用法無禁止即自由的法理原則，雖然最高人民法院的司法解釋僅僅明確了業(yè)主委員會對房地產(chǎn)開發(fā)單位未向其移交住宅區(qū)規(guī)劃圖等資料、未提供配套公用設(shè)施、公用設(shè)施專項費、公共部門維護費及物業(yè)管理用房、商業(yè)用房的，可以自己名義提起訴訟，但只要法律法規(guī)沒有對業(yè)主委員會以自己的名義在其他方面（如本案業(yè)主欠費的問題）提起訴訟作出明確的限制或禁止性規(guī)定，法院對于業(yè)主委員會的訴訟主體資格就沒有權(quán)力加以任何不合理的限制。在這一點上，重慶市高院頒發(fā)的《指導(dǎo)意見》存在同樣的問題，該意見第一條規(guī)定：“本意見所笉物業(yè)管理糾紛是指居住在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主或業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)之間因物業(yè)管理行為發(fā)生的民事糾紛。”第六條又規(guī)定：“有下列情況之一的，不適用本指導(dǎo)意見的規(guī)定：（1）、業(yè)主委員會自主從事物業(yè)管理或經(jīng)營活動，形成的民事侵權(quán)或合同違約訴訟；……”。按照南岸區(qū)人民法院對于上述條款的理解，這就是界定了物業(yè)管理糾紛只能發(fā)生在物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主或業(yè)主委員會之間，同時否定了業(yè)主委員會自主從事物業(yè)管理時的訴訟主體資格，那么筆者也就只能認為這是對業(yè)主委員會的訴訟主體資格的一種不合理甚至不合法的限制，應(yīng)該予以糾正。更何況重慶市高院并沒有法律所賦予的司法解釋權(quán)，《指導(dǎo)意見》在法律上是本不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生效力的。當(dāng)然上述條款本身含義模糊，容易產(chǎn)生理解分歧，不過這已經(jīng)是本文無睱顧及的另外一個問題了。
關(guān)于業(yè)主委員會的訴訟主體資格問題，還有人提出另外一種觀點，認為業(yè)主委員會起訴業(yè)主是自己告自己，從道理上講不通。筆者認為這種觀點是站不住腳的，它至少不能成為剝奪業(yè)主委員會訴訟主體資格的理由。實踐當(dāng)中所謂“自己告自己”而由法院受理并裁決的案件并不少見，比如公司告董事和股東，或者反過來。就本案而言，金龍港灣小區(qū)業(yè)主公約第十四條（違約責(zé)任）有明確約定“對欠費超過3個月的業(yè)主，業(yè)主委員會或其他業(yè)主都可依據(jù)本公約依法提起訴訟追討”。也就是說該小區(qū)所有業(yè)主已經(jīng)通過訂立契約的形式授權(quán)業(yè)主委員會可以提起訴訟。在并不違背法律法規(guī)強制性規(guī)定的前提下，契約就是法律。業(yè)主委員會僅僅依據(jù)業(yè)主公約也應(yīng)該有權(quán)對欠費業(yè)主提起民事訴訟，欠費業(yè)主應(yīng)該承擔(dān)違約責(zé)任。這在法律上和邏輯上都是沒有問題的。
南岸區(qū)人民法院裁定駁回業(yè)委會起訴的第二個理由是根據(jù)《物業(yè)管理條例》第二條的規(guī)定，物業(yè)管理關(guān)系的主體應(yīng)是業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)，原、被告之間的關(guān)系不屬于《物業(yè)管理條例》調(diào)整范疇，原告享有什么權(quán)利，應(yīng)盡什么義務(wù)也不明確。因此業(yè)委會不能以物業(yè)管理糾紛為由提起訴訟。這里我們不能不涉及到國務(wù)院于2003年6月8日頒布、于2003年9月1日起施行的《物業(yè)管理條例》（以下簡稱《條例》），根據(jù)《條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱物業(yè)管理，是指業(yè)主通過選聘物業(yè)管理企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進行維修、養(yǎng)護、管理，維護相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序的活動。”作為一部到目前為止在規(guī)范物業(yè)管理活動方面具有最高法律效力的行政法規(guī)，其對物業(yè)管理的定義無疑應(yīng)該是權(quán)威的；人民法院依據(jù)《條例》第二條認定和裁判本案似也無可厚非。但筆者面對這個第二條卻不得不產(chǎn)生以下疑問：物業(yè)管理權(quán)是如何產(chǎn)生的？或者說物業(yè)管理權(quán)的權(quán)利來源是什么？眾所周知，任何一個物業(yè)管理企業(yè)在和任何一個小區(qū)及其業(yè)主簽訂物業(yè)管理（服務(wù)）合同并進駐該小區(qū)開始從事物業(yè)管理活動之前，該物管企業(yè)對于該小區(qū)根本不能享有任何權(quán)利。很明顯，物業(yè)管理企業(yè)之所以對某個小區(qū)享有物業(yè)管理權(quán)，是因為該企業(yè)與這個小區(qū)的全體業(yè)主簽訂了物業(yè)管理合同，而小區(qū)的全體業(yè)主正是通過簽訂物業(yè)管理合同這種方式對物業(yè)管理企業(yè)進行了授權(quán)。也就是說物業(yè)管理權(quán)實際上是因業(yè)主享有物權(quán)所派生出的權(quán)利，物業(yè)管理權(quán)的行使本應(yīng)屬于物業(yè)的所有權(quán)人，而非房地產(chǎn)開發(fā)商或物業(yè)管理企業(yè)。小區(qū)業(yè)主有權(quán)決定與物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理合同，授權(quán)物業(yè)管理企業(yè)進行物業(yè)管理；當(dāng)然也有權(quán)決定不聘請物業(yè)管理企業(yè)而進行自治管理，這毫無疑問應(yīng)屬于業(yè)主對于其自有或共有財產(chǎn)進行自由處分的權(quán)利范圍，不應(yīng)加以任何不合理的限制。筆者相信《條例》的立法本意也絕非要限制業(yè)主的權(quán)利，建設(shè)部劉志峰副部長在2003年7月14日全國物業(yè)管理工作會議上的講話中曾明確提到：“選聘物業(yè)管理企業(yè)實施管理只是業(yè)主管理自身物業(yè)的方式之一，業(yè)主還可以根據(jù)實際情況決定采用其他方式，比如自我管理，或者將保潔、綠化等各項事務(wù)直接委托專業(yè)公司。《條例》本著尊重業(yè)主財產(chǎn)權(quán)利的原則，并不強制業(yè)主必須實行物業(yè)管理，而只是規(guī)范物業(yè)管理時各方的行為。”汪光燾部長也在同一次會議上強調(diào) ：“業(yè)主具有可以選擇管理企業(yè)和不選擇管理企業(yè)的權(quán)利”。但是《條例》第二條給物業(yè)管理所下的定義卻很容易讓人理解成業(yè)主只能通過選聘物業(yè)管理企業(yè)才能對自己所有或共有的物業(yè)進行管理，而業(yè)主的自治管理卻被排除在了該定義之外。所以在本案當(dāng)中法院才會根據(jù)《條例》第二條認定物業(yè)管理關(guān)系的主體應(yīng)是業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)，業(yè)主委員會與欠費業(yè)主之間的關(guān)系不屬于《條例》調(diào)整的范疇。如果不是法院對《條例》第二條理解錯誤的話，那筆者只能認為《條例》第二條在定義上出現(xiàn)了問題，因為它限制了公民的權(quán)利，剝奪了業(yè)主對于自己所有或共有的物業(yè)按照自己的意愿進行自治管理的資格，其效力與其上位法《中華人民共和國民法通則》關(guān)于公民財產(chǎn)個人所有和共有的相關(guān)規(guī)定有沖突，應(yīng)當(dāng)予以修改。
關(guān)于業(yè)主自治物業(yè)管理的問題，還有一種意見認為物業(yè)管理是一種營利性的經(jīng)營行為，從事物業(yè)管理必須取得工商行政管理部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照方能進行，業(yè)主或其代表業(yè)主委員會沒有取得工商營業(yè)執(zhí)照，所以他們不能自己進行物業(yè)管理。筆者認為這種觀點很值得商榷，這種觀點實際上仍然先入為主地認為物業(yè)管理必然是取得營業(yè)執(zhí)照的物業(yè)管理企業(yè)才能從事的經(jīng)營牟利行為，而完全無視物業(yè)管理權(quán)是由業(yè)主財產(chǎn)所有權(quán)派生且本應(yīng)由業(yè)主享有的事實。以這種觀點看待物業(yè)管理問題，不但在理論上是錯誤的，在實踐中也會造成不好的后果。如本案即是十分典型的一例。筆者認為當(dāng)業(yè)主大會授權(quán)業(yè)主委員會自行行使物業(yè)管理權(quán)的時候，此時的物業(yè)管理并非必然地具有營利的目的，而更多地應(yīng)該體現(xiàn)服務(wù)的宗旨。我們?yōu)槭裁捶且o物業(yè)管理貼上一個“以營利為目的”的先天性標簽?zāi)兀?br>
綜上所述，筆者認為重慶市南岸區(qū)人民法院裁定駁回金龍港灣小區(qū)業(yè)主委員會的訴訟請求是錯誤的。如果法院能夠正確適用法律審理本案當(dāng)中的實體問題并作出公正的判決，金龍港灣小區(qū)的狀況應(yīng)該不會惡化到如此地步，對當(dāng)?shù)馗饔嘘P(guān)主管部門臨事推諉，甚至包庇袒護開發(fā)商的官僚作風(fēng)也會產(chǎn)生一種強有力的鞭笞作用。遺憾的是重慶市南岸區(qū)人民法院沒能就這個筆者所知的第一例業(yè)主委員會訴業(yè)主欠費案作出具有積極意義的判決，其后果當(dāng)然是非常消極的。而重慶市南岸區(qū)人民檢察院沒能成功建議南岸區(qū)人民法院再審此案或者對本案依法提請抗訴，筆者個人也認為十分可惜。
隨著我國居民生活水平越來越高，各地物業(yè)管理糾紛在數(shù)量、規(guī)模和種類上必然呈現(xiàn)急劇變化和增多的勢頭。本文所涉及的這例業(yè)主委員會訴業(yè)主欠費案是筆者目前所見到的第一例，但絕不會是最后的一例。筆者希望在本文中所作的一點淺薄的探討能夠起到拋磚引玉的功用，激發(fā)大家對我國在物業(yè)管理方面存在的諸多問題進行更深入更成熟的思考。我想這也是我們創(chuàng)建和諧社會所不應(yīng)該忽視的一個重要方面吧！
2005年4月21日
