[ 高松昆 ]——(2005-5-5) / 已閱13297次
也談基層央行“依法行政”
黨的“十五”大曾明確提出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略”。在九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案中規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，使依法治國基本方略得到國家根本大法的保障。而作為現代經濟的核心----金融，金融業的穩健運行是國民經濟健康發展的基本條件，依法治理金融也是依法治國的重要組成部分。改革開放以來，金融立法工作得到加強，初步建立起與社會主義市場經濟體系相適應的金融法律體系，人民銀行依法實施貨幣政策，強化防范和化解金融風險，不斷改進金融服務，金融秩序有了根本好轉，金融從業人員和全社會的金融法律意識有了很大提高 。但是，也應該清楚地看到，當前金融領域存在的問題仍不可低估，潛在的金融風險被忽視，金融違法行為還屢禁不止， 特別是我國加入WTO后，國民經濟結構進行戰略性挑戰，中國金融業面臨新的挑戰和壓力。因此，如何全面提高基層央行的依法行政水平，不斷加強金融法制建設，不但是維護金融秩序，促進金融業穩健運行的基礎，同時也是實施貨幣政策，強化防范和化解金融風險的重中之重。
一、 依法行政是基層人民銀行履行中央銀行職能的核心與關鍵
依法行政是依法治國方略的重要組成部分，是建設廉潔、勤政、務實、高效政府的根本要求，也是解決目前我們面臨的各種錯綜復雜矛盾的有效途徑。全面推進依法行政既具有重大的根本性的意義，又有現實的極大緊迫性。我們應當對這個問題有充分的認識和在實踐中積極認真地貫徹落實。中國人民銀行工作人員特別是各級領導干部，要從鞏固我們黨的執政地位、鞏固國家政權的高度，深刻認識依法行政的意義，切實做到依法行政。
1、基層人民銀行是我國中央銀行的“橋頭堡”，處在整個金融依法行政的“前哨陣地”。在現代經濟中，一國或整個世界經濟范圍內，金融不可避免地受到客觀經濟環境和條件的制約，經濟決定金融。但與此同時，金融作為現代經濟運行中最基本的戰略資源，不是一種簡單的生產要素，不是一種“僵硬的、凝固的、毫無生機與活力的純價值凝結或累積”， 而是廣泛、深刻地滲透到社會經濟生活的各個方面， 在市場資源配置中起到核心作用。作為現代經濟的核心，金融是最能體現先進生產力的產業之一。金融運用得好，就能夠優化資源配置，提高資源配置的效率和效益，促進生產力的發展；運用不當，就會產生金融風險和經濟危機，阻礙和破壞生產力的發展。人民銀行作為中央銀行，作為銀行的銀行，是體現先進生產力的發展要求是具體的，是實實在在的。中央銀行肩負著正確貫徹執行黨的金融方針政策，認真實施穩健的貨幣政策，依法加強防范和化解金融風險，維護金融穩定的重任，這是人民銀行代表先進生產力發展要求的集中表現。
《中國人民銀行法》第13 條規定：“中國人民銀行根據履行職責的需要設立分支機構，作為中國人民銀行的派出機構。中國人民銀行對分支機構實行集中統一領導和管理。中國人民銀行的分支機構根據中國人民銀行的授權，負責本轄區的金融監管，承辦有關業務”。既然是派出機構，就不具有獨立的法人資格，因此也就不可能是與總行性質不同的另類機構，而應明確中國人民銀行的各級分支機構同樣具有行政機關的性質。然而，這并不表明各級分支機構就是獨立的行政主體。根據行政法原理，行政機構不僅要具有行政權力，能以自己的名義實施行政活動，而且必須能夠承擔行政活動的法律后果。中國人民銀行的各級分支行根據法律、法規規定及總行的授權，在其轄區內享有金融監管的行政權力，可以在轄區內以自己的名義進行金融監管活動，亦具有訴訟主體資格 （最高人民法院有關司法解釋中已有明確規定），但不能承擔行政活動的最終法律后果，即由分支行實施行政活動引起的法律后果最終要由總行來承擔。這是由中國人民銀行的一級法人體制所決定的。判斷機關法人的主要標準是看其是否屬于獨立的預算單位。中國人民銀行的各級分支機構為總行的派出機構，不是一級獨立預算單位，因此，分支機構不具有法人地位（這里所說的法人是指有別于企業法人的機關法人），不能獨立對外承擔法律責任，但能夠在法律、法規和總行授權的范圍內獨立行使相應的行政權力。依法行政是每一個國家機關工作人員的職責，而在依法行政中，領導干部負有更多的責任，依法行政首先是對各級領導干部的基本要求。領導干部依法行政是黨的方針政策和國家的法律法規得以很好貫徹執行的有力保證；否則，就會給國家和人民利益帶來極大的危害。人民銀行的各級領導干部要切實負起責任，帶頭依法辦事，樹立榜樣。同時，要加強對依法行政的領導，督促和支持本部門依法行政，使基層央行的每個分支機構每個工作人員都切實做到依法辦事。
2、 人民銀行要弘揚先進文化，樹立良好的銀行信譽和形象，就必須要做到依法行政。中央銀行的金融工作具有基礎性、社會性、管理性、代表性的特點， 其行業作風、形象和監管水平， 對整個金融業具有較大的示范效應，并影響社會生活的方方面面，對整個社會文化、社會文明的建設有著重要影響。為此，人民銀行應積極弘揚先進文化，對外要從‘維護金融穩定’這個大局出發，積極防范和化解金融風險，完善提供金融服務措施，維護良好的行業信譽，對內要加強具有央行特色的社會主義精神文明建設，樹立良好的行業風氣，建設一支政治過硬、業務優良、作風清正、紀律嚴明的高素質的中央銀行干部隊伍，以推動社會主義金融文化的進步。
代表先進文化的前進方向，就要樹立良好的銀行信譽和形象。信譽是銀行業的“立行之本”，守信用、信譽好是銀行業先進文化的具體體現。當前，我們銀行業的信譽狀況還不十分理想， 違規經營、高息攬存、不正當競爭的現象時有發生；“假賬”、“賬外賬”、統計會計信息失真的情況屢屢出現；在壓票、退票、貸款期限的確定、兌付等方面不守信用的問題在一些地方還存在，損害了金融業的形象和信譽，已成為影響金融業發展的突出問題。同時也給金融的發展帶來了不安定的因素。市場經濟從某種意義上講是信用經濟，當前經濟金融的全球化，信息、資本、技術、物資、人才在全球范圍內廣泛流動，金融、貿易和經營管理的國際化的程度在不斷加深，中國加入WTO后，如果我們不按照世界通用的金融規則運行，沒有良好的信譽和形象，不守信用，不守承諾，就會失去“立世”之本，也就沒有資格參與國際競爭。因此，人民銀行各級分支行要高度重視信譽和信用問題，加大依法行政力度，依法加強金融的檢查監督，積極進行金融服務創新，從講政治的高度出發，建議協調商業銀行切實要樹立維護良好的信譽，把‘講信用’當做是保護自身生存空間、創造可持續發展環境的觀念，進一步加強內部管理，依靠科技進步和創新， 提高盈利能力和國際競爭實力，提高為金融業和社會服務的質量和效率，這是中央銀行建設先進文化的重要內容。
3、防范化解風險，維護最廣大人民群眾的根本利益，維護金融穩定，需要基層央行依法行政。中國共產黨始終堅持人民的利益高于一切 ，黨的一切工作始終以最廣大人民群眾的根本利益為出發點和歸宿，它集中體現在黨所制定的各項路線、方針、政策中。中央銀行是制定貨幣政策、管理貨幣發行、依法維護金融穩定和提供金融服務的國家的金融權力機構。金融業的穩定與發展關系到廣大人民群眾的根本利益，關系到經濟發展，關系到社會穩定的大局。加強金融監管，防范和化解金融風險，保護存款人的利益，這本身就是維護最廣大人民群眾根本利益的具體體現�；鶎尤嗣胥y行要始終站在代表最廣大人民根本利益的高度，在實際工作中正確處理金融發展和金融穩定的關系，切實加大金融監管工作力度，維護社會穩定，保護人民群眾的根本利益。
在新的歷史時期，金融機構面臨的國際、國內競爭壓力越來越大，同時，基層人民銀行依法行政的質量和效益還不高，依法行政的方式方法還有待進一步改進，依法行政人員的整體水平有待進一步提高，金融宏觀調控的作用的發揮還得進一步加強。因此，基層人民銀行一定要進一步提高認識，增強危機感、緊迫感和憂患意識，樹立依法行政的理念，實施多層次的依法行政與金融服務，建立科學有效的風險預警和監控系統，及時處置金融風險。要改進金融依法行政的內部組織體系和行業管理機制，不斷創新依法行政方式和手段，進一步完善金融依法行政的責任制。從宏觀管理的角度去加強與協調對違規貸款和違規授信人員的查處力度。指導幫助國有商業銀行認真落實各項降低不良貸款比例、減虧增盈的工作措施，積極協助地方政府認真做好中小金融機構的風險防范化解工作，切實加強“三防一保”工作 ，防范和化解金融風險。要加強履行新《人行法》賦予人民銀行的職責，就必須要依法行政，使人民銀行各基層分支機構依法行政，提供優良的金融服務，才能真正體現了代表最廣大人民根本利益的要求。
二、強化基層央行依法行政工作的建議
1、深入普法宣傳，營造基層央行依法行政的氛圍。①基層人民銀行要真抓好學習宣傳工作，充分認識《中國人民銀行處罰程序規定》和《中國人民銀行行政復議辦法》《行政許可法》發布實施的重要意義，認真學習這些法律法規的具體內容 ，把握法規的精神實質，準確領會每個條款的內容，并要在學習的過程中認真結合本行、本部門的工作實際，按照法規規定認真檢查和改進工作，對以前工作中存在的問題進行徹底糾正，使中國人民銀行的行政執法行為符合法律、行政法規和規章的要求，把學習宣傳工作落在實處。②人民銀行應自上而下、持之以恒、全面開展對社會各階層和廣大人民群眾的金融法律宣傳，讓各級黨政領導和廣大人民群眾了解金融及金融穩定的重要性，積極支持人行依法行政。③針對新時期中央銀行工作的特點和轄內經濟金融環境實際，各分支行要把協調社會監督同央行依法行政緊密結合，形成了一個完整的金融執法體系。通過這些活動，提高了分支行依法行政的透明度，增強了公民的金融法律意識，逐步形成良好的依法行政氛圍。④人行系統要建立健全執法人員年檢考試、考核制度，從法規知識、執法水平、愛崗敬業和廉潔敢管等方面進行年度考試考核。
2、要加強金融依法行政。以《中國人民銀行法》、《銀監法》《商業銀行法》、《行政許可法》等法律和發布實施為契機，結合《中國人民銀行行政復議辦法》，全面推進中國人民銀行的依法行政工作，提高中國人民銀行行政執法人員的依法行政水平，樹立依法行政、依法辦事的形象。 ①要盡快出臺一些與《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀監法》、《行政許可法》、《擔保法》、《拍賣法》、《合同法》等有關法律法規相適應的實施細則或相應的司法解釋、配套規章，修改《現金管理暫行條例》、《破產法》等嚴重滯后于社會經濟發展的法律、法規。②要搞好各有關法律法規的銜接，特別是對涉及兩個以上部門共同負責查處的違法案件，應明確界定參與方的權利、職責和義務，從而提高法規的執法力度，避免“法律白條”和司法腐敗問題的出現。③在處罰依據和適用范圍上盡量細化量性規定，以增強基層執法的可操作性。④要制定一些為維護金融穩定大局的可操作性法律條款。目前基層人行只有上報、協調等有關金融機構報表數據的權力，沒有法律賦予央行怎樣維護金融穩定等實際上可操作性的權力， 徹底改變基層央行從宏觀管理到微觀可操作性工作的被動局面。
3、要認真做好行政復議工作，依法接受監督。行政復議是行政機關糾正違法或者不當行政行為的一種重要的內部層級監督制度，做好行政復議工作是推進中國人民銀行依法行政工作的重要內容。要通過行政復議工作規范，完善中國人民銀行的金融依法行政工作。同時，要使中國人民銀行的依法行政工作依法接受監督，經得起監督，在監督中不斷地發展和完善。
4、要加強依法行政組織機構建設，充分發揮法制事務工作部門和法律人員的作用。①按照《中國人民銀行行政處罰程序規定》和《中國人民銀行行政復議辦法》的規定，中國人民銀行各級分支機構要成立行政處罰委員會和行政復議委員會。（建立相應的依法行政機構或部門。要充分發揮法律事務工作部門和法律人員在行政處罰和行政復議工作中的積極作用，保障和監督中國人民銀行的行政行為，使中國人民銀行的依法行政工作能夠合法、適當、有效。②加強業務培訓，建設高素質的依法行政隊伍。為培訓適應現代金融依法行政要求的復合型人才，人民銀行各級分支行要對依法行政人員進行以法律法規、業務知識和操作技能等為主要內容的“應知、應會、應能”培訓，使依法行政人員的法律和遵紀守法觀念明顯增強，業務、理論水平和操作技能有較大的提高，為依法行政和強化監管打下堅實的基礎。
5、加強金融執法檢查，將依法行政落到實處。建議上級行每年開展1～2次執法檢查，同時要建立依法行政工作情況通報制度，對各級人民銀行依法行政進度、內容、質量進行通報，對違規單位和由于依法行政工作不力造成損失和金融風險的，要通報批評并給予相應的處分，對違反《中國人民銀行法》的，要移交司法機構追究有關人員的刑事責任，從而促進各級人民銀行不斷提高依法行政的工作水平。
[中國人民銀行洛陽中心支行 高松昆]
