[ 卞耀武 ]——(2005-4-9) / 已閱19106次
非公有制經濟發展的法制環境
□卞耀武
黨的十六大報告指出，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。建立和完善體現這項方針的促進非公有制經濟發展的法制環境，便是當前一項重要的課題和迫切的任務。通過參與調查研究，考察相關的經濟運營、制度變革、發展需求情況，對其作出如下分析并就其改善途徑提出建議。
法制環境是非公經濟發展的必要保障
近十幾年來，我國非公有制經濟迅速發展，目前已上升為社會主義市場經濟的重要組成部分，它促進了國民經濟的快速增長，所創造的增加值占國內生產總值的三分之一，有些省市還遠高于這個比例；為一大批人提供了就業崗位，成為擴大就業的主渠道；增加了國家財政收入，稅收貢獻逐年增大；增強了市場活力，逐漸造就多元競爭的發展環境；適應了社會的多樣化需求，提高了滿足社會物質文化需要的能力，推進了市場繁榮。
在現實中，非公有制經濟成為發展最快、最為活躍的重要力量，它不是憑空形成的，而是在其發展過程中有一個日漸寬松、日漸改善的法制環境作為必要的保障。這個法制環境有四項重要的體現：首先是憲法幾經修改，明確規定國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，這是非公有制經濟存在和發展的憲法原則，也是最基本的法律依據。第二是確定了非公有制經濟法律地位和權益保護，最具權威性的是憲法規定，在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分；憲法還規定，國家保護個體經濟、私營經濟的合法權利和利益；這些規定對非公有制經濟具有里程碑式的意義，為其發展鋪設了寬廣的法律大道，是非公有制經濟賴以存在和延續的法律總框架。第三是以憲法原則為依據，十多年來陸續制定了一批體現基本經濟制度，適應市場經濟要求，促進所有制結構改革的法律。比如，從以所有制立法轉變到以責任形式、投資形式立法，制定了公司法、合伙企業法、個人獨資企業法，據以構建多元的市場主體；逐步建立市場在資源配置中起基礎性作用的法律制度，日漸確立各種所有制企業平等使用生產要素的法律原則；堅持推行市場的公平競爭，逐步形成鼓勵、支持各種所有制經濟相互融合、相互促進、優勝劣汰的法定規則，這些法律規范的確立，為非公有制經濟發展提供了基本的法律保障，清除了許多制度性的障礙。第四是逐步形成了一批傳導憲法原則和法律規范的具體制度、具體運作體制、具體管理方式，直接影響著非公有制經濟發展，特別是在有些地區、有些領域營造了非公有制經濟發展更為寬松的環境，激發和保護了非公有制經濟發展的積極性，收到了成效。自從黨的十四大確立建立社會主義市場經濟的目標以來，涉及發展非公有制經濟的法律達四十多部，行政法規、法規更是數以百計，從市場主體、市場規則、資源配置、生產要素使用、權益保護、市場秩序等多個方面，創設制度，建立秩序，排除障礙，鼓勵發展，有步驟但又是積極地調整非公有制經濟發展的法律關系，營造能促進這種發展的法制環境。
當然，這樣的法制環境形成和非公有制經濟的發展是融合在一起的，現實的發展推動著法制建設，法制的建設又為發展提供保障并促進進一步的發展。歷史的經驗證實，我國的非公有制經濟的發展是在一個日漸適應發展需要的法制環境中實現的，而實踐也表明，一個從基本面能起促進作用的法制環境是非公有制經濟發展的重要保障，必不可少的保證條件，應當充分重視這個環境的形成和改善。
營造更有利于非公經濟發展的法制環境
在我國要堅持和完善基本經濟制度，在必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟的同時，實施毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展的方針，不但要有相應的經濟、技術措施，而且必須在現有的基礎上營造更有利于其發展的法制環境。這個環境簡單地說，就是指圍繞非公有制經濟的存在和發展，以法律、法規形式出現，諸多制度性因素綜合形成的外部條件。或者進一步地說，這里所指的法制環境是與非公有制經濟的創業、運營、發展、權益保護等有密切關系的，由一系列法律規范或相關制度的制定和實施，相互作用而形成的外部條件，它能對非公有制經濟發展起決定性作用或者有直接影響。法制環境的這種特性，包括其內涵與表現形式，反映了非公有制經濟發展對外部條件的需求，對國家管理職能給予支持、保護的依靠，對其內在發展需求轉化為發展現實的期待。這些都表明，非公有制經濟發展需要有國家的支持、引導，而國家的政策方針則需要演進為具體的非公有制經濟發展的法制環境。也可以說，這是實施國家基本經濟制度的具體保證，依法治國基本方略的具體體現。
當前，營造更有利于非公有制經濟的法制環境，應當樹立的觀念和應當遵循的原則為：一是從我國生產力發展不平衡和多層次的現狀出發，立足于解放和發展生產力來對待所有制問題；二是堅持基本經濟制度，公有制和非公有制都是發展生產力的基本所有制形式，兩者不是對立的；三是應當充分發揮各種所有制的優勢，在市場競爭中相互促進，共同發展；四是各種所有制的市場主體在法律面前一律平等，遵守共同的規則，同樣地受法律保護；五是一切束縛生產力發展的做法和規定都要堅決改變，一切影響發展的體制弊端都要堅決革除，讓一切創造財富的源泉充分涌流；六是適應社會主義市場經濟發展的形勢，政府依法管理社會事務和經濟事業，對各類企業一視同仁，為各種所有制經濟公平競爭創造良好條件。總之，營造非公有制經濟發展的法制環境，是堅持與完善基本經濟制度，消除生產力發展的羈絆，加快社會經濟發展的重要任務。
按照上述的觀念和指導原則，非公有制經濟發展的法制環境，應當具體到包含下列主要內容：
1、建立鼓勵、支持創業的機制，為多種所有制營造良好的創業環境，激勵人們創業的積極性，消除由所有制造成的創業制度方面的障礙。
2、各種所有制的市場主體在法律面前具有平等的地位，不以所有制的不同論高低，不因所有制的差別而受到歧視，實施差別待遇。
3、各級政府對各類企業一視同仁，按各自的職能為各種所有制經濟參與市場競爭創造良好的條件，政企分開，建立提高市場效率的機制。
4、創造各類市場主體平等使用生產要素的環境，確立為平等使用生產要素所需的優化資源配置的體制以及有關的調整、組合制度。
5、放寬國內民間資本的市場準入制度，建立公正對待各類市場主體的市場準入制度，讓合格的各類主體有機會進入市場競爭的領域。
6、建立全國統一、開放的大市場，從制度上破除行業壟斷和地區封鎖，保障商品和生產要素在全國市場自由流動，各類企業在統一的大市場中參與競爭。
7、確立勞動、資本、技術和管理等生產要素按照貢獻參與分配的原則，并形成與之相適應的環境，各類市場主體按各自條件自主配置生產要素。
8、各種所有制的投資權益受法律保護，完善保護私人財產的法律制度，形成一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入都受法律保護的環境。
9、形成鼓勵、支持社會各種人才在各種所有制之間自由流動的制度，各顯其能，公正地承認他們獲得的成果，不因所有制的不同從制度上給予不公正的待遇。
10、形成鼓勵、支持有比較優勢的各種所有制的企業從事對外貿易、對外投資的體制，有機會參與國際市場競爭。
11、推進形成公正執法的環境，對各類市場主體和當事人，不分所有制、不分地域都公平對待，遵循非歧視原則，平等保護其合法權益，不以保護某一種所有制的權益而損害另一種所有制的權益為代價。
12、形成以法律規范與道德規范相結合為基礎的，有助于維護法律環境的觀念和原則，如法制觀念、共同發展觀念、公平競爭原則、平等保護原則、消除差別待遇原則等。
以上十二項內容是根據已有經驗和現實需要列舉的，雖然還不是非公有制經濟發展法制環境的全部內容，但也力求反映其發展的基本需求。在營造這樣的法制環境過程中，值得注意的一點是，并不是要求為非公有制經濟另立一套行為規則，另行制定若干從所有制出發的法律法規，而是應當強調一體遵從反映國家意志的共同行為規則，對各類企業一視同仁，對各種所有制的市場主體公平對待，平等保護，平等參與市場競爭，平等使用生產要素。也并不是企求去違背發展和解放生產力的宗旨，以一種差別待遇代替另一種差別待遇，消除一種制度性障礙的過程中又造成新的制度性障礙，只有這樣才是符合基本經濟制度要求的。當然，從生產力發展的實際出發，就某些與所有制有關的特定的事項由國家立足整體利益統盤考慮，制定法律法規，這也是并行不悖的，總的目的是相互融合，共同發展。
當前法制環境不適應的九種表現
必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，營造與之相適應的法制環境，從而在肯定發展成就，感受一個較為有利于發展的環境的同時，又根據黨的十六大的方針以及對進一步發展的期待，審視當前法制環境中不適應之處，就是一種發展的需要，并且在對這個法制環境的內涵作出分析的基礎上，更有助于尋找差距，促進改善。
現實中反映出，非公有制經濟發展法制環境的不適應主要表現于下列九個方面：
首先，在能對法制環境產生較大影響的觀念上有一些是不適應的，比如，對基本經濟制度認識模糊，對非公有制經濟有偏見，以所有制劃線論高低，思想沒有能從所有制的羈絆中解放出來，觀念上的滯后導致缺乏沖破制度性障礙的勇氣，從而影響法制環境的營造。
其二，在一些領域、一些制度中仍然留有歧視性的規定，相同的事情、相同的行為，因為所有制不同就實行不同的待遇，比如稅收、技術改造、財政支持方面都有事例。
其三，對非公有制的合法財產權益法律保護力度不夠，私人財產權的保護制度不完善，侵害非公有制企業財物的情況較多，亂收費、亂罰款，自立名目伸手索要錢財，而一般的非公有制企業處于弱勢，難作拒絕。
其四，市場準入不規范、不透明，對非公有制經濟限制較多，不同所有制的市場主體市場準入范圍不一樣，在基礎設施、公用事業、自然壟斷經營等領域，對非公有制進入擅自設立禁區，增大難度。
其五，各類企業平等使用生產要素的原則，缺乏具體的制度保證，甚至從制度上限制了平等使用，在生產要素的流動、配合上缺乏相應的保障機制，比如在資金融通、土地使用等方面都還難以做到實際上的平等使用。
其六，各種所有制經濟平等參與市場競爭仍有不少障礙，在不同所有制之間仍存有束縛公平競爭的陳規舊習，地區封鎖、行業壟斷，干擾建立全國開放、統一的大市場，往往不利于非公有制經濟在競爭中求發展。
其七，執法不公，隨意性大，一些執法活動中，未能使各類企業享有平等對待、平等保護的權利，對不同所有制的企業和當事人，會在執法中出現不同的結果，與之相聯系，還有些執法人員素質不高，更易于損傷以非公有制居多的中小企業。
其八，一些政府機構行政干預過度，審批事項過多，審批行為不規范，審批環節繁雜重復，有些審批條件是針對所有制而設立的，不利于非公有制經濟創業，壓抑了運營活力。還有些是該管的不管，公共服務職能不到位，應當有作為的而不作為。
其九，有相當一部分非公有制市場主體素質不高，法制觀念淡薄，有的缺乏職業道德，不講誠信，不盡社會責任，搞不正當競爭，損害了自身的形象，招致社會的指責，降低了對非公有制經濟的信任程度，為營造促進其發展的法制環境造成不良影響。
應當肯定，非公有制經濟發展需要一個良好的法制環境，在營造這個環境的過程中，成功的經驗在積累，而不適應之處會逐步顯露，這是發展的軌跡，消除不適應部分，排除制度制定和實施中的弊端，將是進一步發展非公經濟和推進法治進程的當務之急。
改善非公經濟發展法制環境的十二條途徑
堅持和完善基本經濟制度是改善非公有制經濟發展法制環境的前提，衡量這個法制環境的基本標準為，它是否與完善社會主義市場經濟和實施依法治國方略的要求相適應，或者說它是否具體體現這兩個方面的要求。根據這樣的前提與要求，所要努力的是積極改善非公有制經濟發展的法制環境，完善更富有活力的、更能鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的機制，完善相關的制度。當然，在作這樣的努力時，大力倡導轉變作風、更新觀念是必不可少的，會產生決定性的影響，但是它還不能代替法制環境的營造、制度的建設，包括制度的創新和消除制度性障礙。最佳的方式是作風、觀念的倡導與扎實具體的制度建設緊密結合，有效地傳導憲法原則和落實兩個“毫不動搖”的方針。
改善非公有制經濟發展的法制環境，當前應當考慮的途徑是：
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