[ 何寧湘 ]——(2005-4-9) / 已閱54579次
從另一方面講，朝陽區教委答辯認為“構成行政不作為以具有法定職責為前提，而孟娟所受的黨內通報批評和停職檢查處分均由朝陽社區學院黨委做出，屬于“黨內處分”。朝陽區教育委員會作為行政主管部門，是行政機關，雖受黨的領導，但于黨是相對獨立的兩個系統。依據黨政分開的原則，我委無權變更黨內系統所做的決定。因此，我委認為此案并不能構成行政不作為。”本身無錯，只是片面的理解和適用《教師法》，作為教育行政機關《教師法》賦予是維護與保障廣大教師的合法權益，而并不是要求教委變更黨組織的決定。朝陽區法院也是同樣，也是片面地理解與適用《教師法》第39條“對學校或者其他教育機構作出的處理不服的”情形，而壓根沒有考慮《教師法》首先規定是“學校或者其他教育機構侵犯其合法權益”的法定條件。
值得一提的是，在此訴訟期間，孟娟于2004年7月20日接到了學校送達的京朝社院[2004]16號《關于孟娟同志停職檢查的決定》，但該決定書面日期為2004年5月18日，涉在孟娟提起行政訴訟后所造文件之嫌。
2004年12月，孟娟不服行政訴訟一審判決，以“被上訴人在訴訟過程中才履行了其應該履行的行政職責，本身違反了法定程序。訴朝陽區教委行政不作為的事由本身就是要求其履行告之義務，朝陽法院的判決完全與訴訟人的目的不符，判決書中亦確認朝陽區教委未履行法定告之義務。判決書的判決明顯違背基本事實”為由，請求二審法院“判決朝陽教委履行告之義務超越了法定時限”提出上訴。
二審期間，孟娟向二審法院提交了學校的京朝社院[2004]16號《關于孟娟同志停職檢查的決定》。但二審法院在判決書中對這一事實沒有涉及。
2005年2月18日（注：行政判決書上載明日期為：2005年2月18日），北京市第二中級人民法院對孟娟行政訴訟上訴一案作出（2005）二中行終字第21號行政判決書，判決駁回上訴，維持一審判決。二審判決認定的事實與闡明的理由與一審判決沒有區別。[8]
【分析】：
【二、本案焦點】
[1、行政不作為的概念]
孟娟提起行政訴訟的主張是朝陽區教委對教師申訴在法定期間內未作出處理構成行政不作為。這里首先涉及了行政不作為的概念。
行政不作為是指行政主體根據行政相對人的申請，負有作出相應行政行為的法定義務，但在法定或合理期限內未按照法定程式履行或完全履行的消極行為。
行政不作為的突出外在表現是逾期性、無形性、非強制性。逾期性指，行政主體接到行政相對人的申請后，在法定期限內沒有作出法定程式的行為。無形性指，行政主體對行政相對人的申請，要么既不口頭答復（解釋、告知），又不從程序上予以書面答復（解釋、告知）或從實體上予以辦理（履行義務）；要么只是口頭答復（解釋、告知），但不按照法定程式予以書面答復（解釋、告知）或予以辦理（履行義務）。非強制性指，行政不作為本身不具有直接設定義務或剝奪權利的內容，行政相對人沒有必須履行義務的負擔，行政主體不能依法強制執行或申請法院強制執行。
[1、行政不作為的構成要件]
行政不作為的構成要件有三個：
申請要件——行政相對人向行政主體提出了實施一定行為的合法申請。
職權要件——行政主體對行政相對人的申請事項具有法定職責和管理權限。
期限要件——行政主體未在一定期限內按照法定程式實施一定的行為。
[3、焦點]
孟娟提起行政訴訟的主張是朝陽區教委沒有履行法定職責，孟娟之所以認為朝陽區教委未履行法定職責，是其在三個重要方面未履行法定行政職責：1、沒有確認教師的合法權益受到侵害；2、沒有履行法定的書面通知義務；3、雖然朝陽區教委在此行政訴訟期間對作出了“彌補性”的書面通知，但孟娟本身就是基于朝陽區教委未在法定期間內作出書面通知而提起的行政不作為訴訟，朝陽區教委的“后補通知”仍然不合法。這是本案原告的主張與訴訟請求，一審法院理應圍繞這一焦點審理本案。而朝陽區人民法院隨同朝陽區教委一致認同孟娟教師申訴不服的是學校黨委處分，故朝陽區教委便不存在履行法定職責義務的問題，而教師申訴內容是否屬于受案范圍，是否正確有理與朝陽區教委在法定期間內履行書面通知義務完全是不同兩個方面。教師申訴是法律賦予教師的權利，履行通知義務是教育行政機關的法定行政職責義務，兩者不能混為一談，之所以說本案一審判決存在錯誤，有一個明擺著的事實，即既然朝陽區教委沒有不作為，那么你在訴訟期間為何要發“后補通知”。朝陽區法院置朝陽區教委未在法定期限內履行書面通知申訴人義務的事實不理，對朝陽區教委的在訴訟期間的“后補通知”未作違法認定，卻認定孟娟申訴不符合教師申訴的受案范圍，朝陽區法院由此立場作出的一審行政訴訟判決顯然未正確適用法律，當然也就失去了維護與保護教師孟娟合法權益的可能性與公正性，孟娟一審敗訴也就是必然的。
【三、有關法律關系】
1、作為教師向教委提出教師申訴，教委必須依法處理這是法定行政職責的，否則就是行政不作為。對于教委對教師申訴的處理大致兩種法定處理方式：（1）、書面通知不予受理；（2）、作出處理決定書，兩者必居其一，否則構成行政不作為。且法律規定在三十天內作出并送達當事人。2、雖然本案停職決定先由學院黨委作出，但黨委無權對行政職能作出決定，黨組織不能替代學校行政。從法律角度上講，該項決定無效，但法律不能解決這個問題。即使這樣，停職決定必竟給教師合法權益帶來侵害，且學院行政領導人員在沒有學校未作出書面決定的情況下，已實際采取強制措施停止了教師的工作與職務，這是學校機構給教師造成的實際侵害，此時應受《教師法》調整，教委的不作為不能以黨委處理為由而推卸行政職責，對此教委有權對損害與侵犯教師權益的行為作出處理，以維護教師的合法權益。3、朝陽區教委將孟娟教師申訴材料移交區工委，其行為不能替代法律規定的教委處理教師申訴的行政職責，這是教委的兩類不同的行政職責，教委可能作了很多很多的工作，但沒有依法對教師申訴進行處理就構成行政不作為。
[3]、教師孟娟向朝陽區人事爭議仲裁委提出人事仲裁申訴的分析
2004年7月14日，孟娟提交《人事仲裁申請書》向朝陽區人事局人事爭議仲裁委員會提出人事爭議申訴。《人事仲裁申請書》以“申訴人認為，被訴人無故停止申訴人的工作及停法工資的行為，是一種嚴重違反聘用合同和侵害申訴人勞動權利的違法行為。依據《北京市人事爭議仲裁辦法》、《中華人民共和國勞動法》、《違反和解除勞動合同的經濟補償辦法》等有關法律規定”請求“一、請求仲裁委員會裁決被訴人立即補發申訴人6、7月工資共計××××元，支付因無故拖欠申訴人工資的經濟補償金××××元。二、請求仲裁委員會裁決被訴人立即恢復申訴人的原有工作崗位”。[9]
2004年7月29日，孟娟接到朝陽區人事局仲裁委的朝人仲不（2004）9號《不予受理通知書》，文書載明日期為：2004年7月28日。不受理的理由為：申請的事項不符合本委的受案范圍。[10]
【分析】：
一、申訴人事爭議仲裁的條件：按照2003年5月1日施行的北京市人民政府令第121號《北京市人事爭議仲裁辦法》[11]“第二條本辦法適用于本市事業單位與其工作人員之間因人事關系的建立、變更、解除等發生的人事爭議，以及按照國家和本市有關規定應當仲裁的其他人事爭議。國家法律、法規另有規定的除外。”以及2003年4月22日公布同年5月1日施行的京人仲[2003]1號《北京市人事爭議仲裁辦案規則（試行）》“第二章 受案范圍與管轄 第六條 仲裁委員會受理下列人事爭議案件：（一）本市事業單位與工作人員之間因人事關系的建立、變更、解除等發生的人事爭議；（二）國家與本市有關規定應當仲裁的其他人事爭議。”[12]規定了北京市人事爭議仲裁的受案范圍。目前我國人事爭議仍以部門規章、地方規章以及規范性文件作出的規定加以處理與解決，尚未有法律規定，這些規定對于人事爭議仲裁的受案范圍是狹義的，而遠遠不如勞動爭議仲裁那樣具有法律規定和受案范圍寬泛性，人事爭議仲裁僅限于“因人事關系的建立、變更、解除等發生的人事爭議”一個非常有限的范圍內。
二、孟娟的人事爭議仲裁申訴是否符合受案范圍：在學理上有兩種觀點，其一、符合人事爭議仲裁的受案范圍。理由是，人發（1997）71號文，即2002年3月8日修改的《人事爭議處理暫行規定》第二條 本規定適用于下列人事爭議：2、事業單位與工作人員之間因辭職、辭退以及履行聘任合同或聘用合同發生的爭議。自2003年5月1日施行的北京市人民政府令第121號《北京市人事爭議仲裁辦法》[11]“第二條本辦法適用于本市事業單位與其工作人員之間因人事關系的建立、變更、解除等發生的人事爭議，以及按照國家和本市有關規定應當仲裁的其他人事爭議。國家法律、法規另有規定的除外。”因學校的停職而引起孟娟工資報酬的實際變化屬于“履行聘任合同或聘用合同發生的爭議”是“按照國家和本市有關規定應當仲裁的其他人事爭議”。其二、不屬于人事爭議仲裁受理的范圍，其理由是，首先，孟娟以“停職決定”為事由提出的人事爭議仲裁申訴，實屬于對學校的“停職”處分不服，于目前我國人事爭議的狹義范圍“因辭職、辭退以及履行聘任合同或聘用合同發生的爭議”不合。其次，從人事爭議的形式要件角度上看，孟娟提出人事爭議申訴的日期為2004年7月14日，而當時朝陽社區學院的行政“停職決定”沒有送達孟娟，孟娟雖然將學校列為人事爭議的被申訴人，但此時只有學校黨委的“停職決定”，人事爭議仲裁委很難據此作出受理的決定。綜合上述兩觀點，朝陽社區學院京朝社院[2004]16號《關于孟娟同志停職檢查的決定》決定的停職期間只有一周，但送達京朝社院[2004]16號《關于孟娟同志停職檢查的決定》的日期為2004年7月20日，至今孟娟仍被“無限期限”停職。在此狀態下，學校停職檢查決定已導致了學校與孟娟之間產生了“履行聘任合同或聘用合同發生的爭議”這一事實，因此孟娟提出的仲裁申訴符合人事爭議仲裁的受案范圍。
[4]、孟娟提起人事爭議訴訟（民事訴訟）的分析
2004年8月2日，孟娟因對北京市朝陽區人事爭議仲裁委員會·朝人仲不（2004）9號《不予受理通知書》有異議，即向朝陽區人民法院提交《民事起訴書》，請求“請求人民法院依法撤消朝陽區人事仲裁委員會作出的不予受理通知書；判決被告立即補發原告6、7月工資，支付因無故拖欠原告工資的經濟補償金；判決被告立即恢復原告原有工作崗位”[13]
2004年12月6日，同月8日送達，朝陽區人民法院（2004）朝民初字第22397號民事判決書，一審判決書認定并判決：“本院認為，原、被告簽訂的聘用協議就雙方間權利、義務關系約定明確，雙方均應當遵照履行。原告對用人單位的意見的建議應當通過合法程序、正常途徑提出。原告采用向他人發放書面材料等過激方式，不利于問題的解決，也勢必影響被告單位正常的工作秩序。因此被告行使用人單位的管理權利、對原告作出的處理并無不妥。現原告根據被告作出的決定、停止原崗位工作后，未向被告提供勞動，且被告支付原告的工資亦不低于雙方約定，故原告要求補發工資、支付賠償金等訴訟請求，沒有事實依據，本院不予支持。原告收到被告通知后，未到本校參加考核，現要求被告支付學期獎沒有事實依據，本院亦不予支持。綜上，依據《中華人民共和國勞動法》第十七條之規定判決如下：駁回原告孟娟的訴訟請求。”[14]
2004年12月22日，孟娟對民事訴訟一審判決不服提出上訴，現二審尚在審理過程中。
【分析】：
一、人民法院受理人事爭議案件的條件：
最高人民法院2003年9月5日施行的法釋[2003]13號《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》規定“第一條 事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理。第二條 當事人對依照國家有關規定設立的人事爭議仲裁機構所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。一方當事人在法定期間內不起訴又不履行仲裁裁決，另一方當事人向人民法院申請執行的，人民法院應當依法執行。第三條 本規定所稱人事爭議是指事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議。”[15]
根據司法解釋的上述規定，首先，從法理上講，人民法院受理事業單位人事爭議案件的范圍與人事爭議仲裁委員會受理人事爭議仲裁申訴的受案范圍是有一定區別的，仲裁委員會受案的依據仲裁規則或政府規章規范性文件規定的仲裁辦法，而目前人民法院受理人事爭議案件的唯一依據是該司法解釋。其次，人民法院受理人事爭議案件尚有一個限制條件，那就是同受理勞動爭議案件一樣的前置程序，即先仲裁后訴訟，如果人事爭議案件未經仲裁程序，人民法院將不受理。第三、這里的“先仲裁”包括仲裁委員會作出的《不予受理通知書》與《仲裁裁決書》兩種情形。第四、人民法院的受理是指，人民法院是否受理當事人的起訴，即是否立案。人民法院不立案的應當出具給當事人（原告）不受理通知，當事人可以就此上訴。或者人民法院立案后經審理，所受理案件不屬于人事爭議案件的（注：如案件原本屬于勞動爭議案件而當事人作為人事爭議案件起訴的情形。對于這類情形，當事人要特別注意申請仲裁的時效，不要因經過人事爭議仲裁起訴被人民法院駁回，而后再提起勞動爭議仲裁，可能就會超過申訴時效），可以依據《民事訴訟法》的規定裁定駁回原告起訴。
二、孟娟民事訴訟案件第一審判決中的有關問題：
1、根據司法解釋第三條做作出了“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議”限制性規定，即人民法院受理人事爭議案件的范圍只有這三種情形。從狹義角度，孟娟的民事起訴應當不符合人民法院受理人事爭議案件的受案范圍。但因本次訴訟中，孟娟提交了京朝社院[2004]16號《關于孟娟同志停職檢查的決定》作為證據，朝陽區人民法院將此作為“履行聘用合同所發生的爭議”進行審理并無不當。
2、一審判決，認定“原告對用人單位的意見的建議應當通過合法程序、正常途徑提出。原告采用向他人發放書面材料等過激方式，不利于問題的解決，也勢必影響被告單位正常的工作秩序”的事實，無論從事實上、情理上、以及法律上均存在著相互矛盾、事實不清、無證據支持、有失公正的錯誤：（1）、“建議應當通過合法程序、正常途徑”：什么是合法程序、什么是正常途徑，法院依據的法律是那些？那款？那條？沒有交待；（2）、原告采用向他人發放書面材料等過激方式，所謂過激行為是否具有法律特性，其法律的概念、法律特征是什么，是否是法律所禁止的行為；“向他人發放書面材料”是否違法或違反聘用合同或違反學校事業單位的規章制度，均未釋明；（3）、“也勢必影響被告單位正常的工作秩序”，其事實與證據何在？
3、一審判決，認定“被告行使用人單位的管理權利、對原告作出的處理并無不妥”涉無法律依據之嫌。事業單位內部行政對其工作人員進行行政處分應當遵循的原則：（1）、事業單位必須有相應的規章制度；（2）、工作人員有違反規章制度的行為，并其行為達到了給予行政處分的程度；（3）、事業單位作出的行政處分必須符合國家事業單位行政處分的相關規定；（4）、作出行政處分的相關約定應當載明《聘用合同》；（5）、對于學校教師的處分應當通過教代會（教師職工代表大會）這一程序。。而一審判決中并沒有這方面的證據與內容，至少是一審判決中沒有列出證據清單以及適用法律的依據。
4、北京市朝陽社區學院的京朝社院[2004]16號《關于孟娟同志停職檢查的決定》載明“經院長辦公會研究決定：暫停孟娟同意一周時間（5月18日-5月24日）的網管員和教學工作。”，而此“決定”是在2004年7月20日方送達孟娟，此時“停職”已延長了近兩個月，且至今“停職”已擴大近9個月，校方并未通知孟娟恢復工作。且孟娟在《民事起訴書》中明確提出了“判決被告立即恢復原告原有工作崗位”的訴訟請求，而一審判決對原告的這項訴訟請求沒有列明，也未對該項訴訟請求進行裁決。
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[四、對教師維權應如何做的幾點建議 ]
一、教師維權的若干途徑的比較：
當教師的合法權益遭遇學校或者其他教育機構侵犯時，維權的校外部途徑大致有：1、行政反映；2、信訪；3、教師申訴；4、人事爭議仲裁；5、人事爭議民事訴訟。從目前我國行政執法的普遍狀況看，行政反映與信訪都受到行政機關的執法水平、執法素質、工作人員的態度、行政機關的辦事效率的限制，行政反映與信訪一般不是都不是快捷、有效的途徑，其僅有“無維權成本”這一點好處。對于教師而言，尤其對具有事業單位編制身份的教師，沒有勞動爭議這一途徑，只有人事爭議仲裁的途徑。而當前我國人事爭議仲裁不如勞動爭議仲裁有《勞動法》可依，且仲裁委員會設在各地各級人事部門，是其一個行政機構，暫無公正、中立可言，這樣的情形對教師以及事業單位工作人員提起人事爭議仲裁幾乎無有利可言。而對人事爭議的民事訴訟，必須以先經仲裁為前提，否則不能啟動訴訟程序。如果當事人將維權希望建立于人民法院，就必須先申請仲裁，這樣就承擔著仲裁先敗的風險。且不論仲裁也好、訴訟也罷都有時效限制與支付仲裁費用、訴訟費用，三次程序走一遍，維權成本相對較高的問題。而教師申訴是我國基本法——《教師法》所規定的教師專門的維權法律途徑，且對教育行政機關所作出的《教師申訴處理決定書》不服的可以提起行政訴訟，即教師申訴后尚有司法途徑可以得到救濟。同時教師申訴無時限，無需繳費，維權成本低，對教師維權非常有利。
二、教師選擇維權途徑應當注意的問題：
1、對于教師申訴，除法律上沒有規定時效(注：有地方政府規定的特殊情形除外。例如，1998年7月8日北京市人民政府第8號令發布北京市人民政府關于修改《北京市教師申訴辦法》的決定，增加的第八條規定，“教師應當在知道（或者應當知道）自己合法權益受到侵犯，或者在知道（或者應當知道）學校或者其他教育機構作出的處理決定之日起一年內，向有關行政機關提出申訴申請，逾期不提出視為自動放棄申訴權利。教師在自動撤回申訴或者接到受理申訴機關的正式處理后，不得就同一事實和理由再次提出申訴申請。”，就規定教師申訴的時效為一年，故應注意各地的具體規定，以免誤了申訴期限。)、無需繳費外，也沒有申訴次數的限制，提起申訴時，只要注意事實、證據以及申訴請求的一致即可。對于人事爭議仲裁，首先要做到在時效內提起，其次是申訴請求必須符合人事爭議仲裁委員會的受案范圍。對于仲裁裁決不服的，必須在法定期限內（十五日內）提起訴訟，受理的人民法院必須對案件有管轄權，案件也必須是人民法院受理人事爭議案件的受案范圍。“打官司就是打證據”因此打官司也必須做到事實、證據以及訴訟請求的一致，在此基礎上選擇好起訴的切入點。有條件的教師在維權過程中，最好能聘請1-2名律師進行代理，以避免發生程序法以及舉證等方面出現失誤的可能。
2、鑒于教師申訴法定教育行政機關做出處理決定的期限為30天，而提起人事爭議申訴的期限為60天，從理論上講，最好先選擇教師申訴，待處理決定書作出，再具體分析是選擇行政訴訟，還是人事爭議仲裁，還是同時進行，時間上一般總是來得及的。
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