[ 高武平 ]——(2005-2-3) / 已閱27534次
論大學(xué)懲戒權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)保障問題
> ??兩者的沖突與平衡
> 摘要：近年來不斷涌現(xiàn)的大學(xué)生訴高校不當(dāng)處分案，反映了學(xué)校懲戒權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)的現(xiàn)實(shí)沖突正在加深，實(shí)體規(guī)則的缺陷、程序規(guī)則的缺乏以及救濟(jì)渠道的不暢都是導(dǎo)致懲戒權(quán)與受教育權(quán)失衡的原因，如何對處于強(qiáng)勢地位的學(xué)校懲戒權(quán)進(jìn)行規(guī)制，實(shí)現(xiàn)兩者的利益平衡，在理論和實(shí)務(wù)上都有很大的意義。
> 關(guān)鍵詞：懲戒權(quán)；受教育權(quán)；沖突；平衡
>
> 引 子
> 近年來，學(xué)生訴高校的不當(dāng)處分案不斷出現(xiàn)，僅以比較轟動的案子為例就有如1998年北京科技大學(xué)學(xué)生田詠認(rèn)為學(xué)校對其退學(xué)處理不當(dāng)而起訴學(xué)校；1999年北京大學(xué)96屆博士畢業(yè)生劉燕文訴北大不頒發(fā)畢業(yè)證書，拒絕授予其博士學(xué)位，侵犯了他的權(quán)利；2000年湖南外語外貿(mào)學(xué)院的6名男女學(xué)生因同寢睡覺被學(xué)校給予開除學(xué)籍處分而把學(xué)校告上法院；2002年廣州暨南大學(xué)武某因考試作弊被學(xué)校取消獲得學(xué)士學(xué)位資格而將學(xué)校訴至廣州市中院等等。這些案子發(fā)生后，都引起了法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界極大的關(guān)注。“學(xué)生狀告學(xué)校”現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面說明了我國社會法制的進(jìn)步和學(xué)生公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，敢于通過法律渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益；另一方面，也凸顯了學(xué)校懲戒權(quán)的強(qiáng)大與學(xué)生受教育權(quán)保障的軟弱無力，兩者之間的沖突正在加劇。
> 一、學(xué)校的懲戒權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)
> （一） 學(xué)校懲戒權(quán)的涵義、存在的客觀性、性質(zhì)界定和法律依據(jù)
> 懲戒是指法律主體基于特別身份關(guān)系，為維持紀(jì)律與秩序，對于違反一定義務(wù)者所進(jìn)行的管教措施。這種特別身份關(guān)系主要發(fā)生在國家機(jī)關(guān)與公務(wù)員、企事業(yè)單位與員工、學(xué)校與學(xué)生以及家長與子女之間，基于這種特別關(guān)系，法律賦予一方有權(quán)單方?jīng)Q定對另一方實(shí)施懲罰。大學(xué)懲戒權(quán)是指大學(xué)為了教育或管理上的目的，對于在校學(xué)生的行為制定若干規(guī)范和準(zhǔn)則，并對違反規(guī)范或不能達(dá)到要求的學(xué)生單方施以懲戒的權(quán)力。1
> 懲戒權(quán)之所以存在是有其客觀必然性和合理性的。其一，維護(hù)學(xué)校自治的需求。現(xiàn)代學(xué)校作為公共教育的提供者擔(dān)負(fù)著為國家、社會培養(yǎng)專門人才的重任，學(xué)校作為一個獨(dú)立追求學(xué)術(shù)自由的機(jī)構(gòu)，可以按照自己的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值去培養(yǎng)自己的學(xué)生，為保障學(xué)校實(shí)現(xiàn)其學(xué)術(shù)目標(biāo)和價(jià)值目標(biāo)，法律應(yīng)該賦予大學(xué)生教育教學(xué)過程中對違規(guī)學(xué)生進(jìn)行懲戒的權(quán)力，2這也是大學(xué)自治的應(yīng)有之義。其二，維護(hù)教學(xué)秩序，實(shí)現(xiàn)教育目的的需要。教育作為一種社會設(shè)置，要完成它的社會設(shè)置使命，就必須進(jìn)行一系列的教育、管理行為，而正常的教學(xué)活動秩序需要通過建立完善的規(guī)章制度來保證實(shí)現(xiàn)，這自然就需要賦予學(xué)校管理和規(guī)范學(xué)生行為的權(quán)力：對于學(xué)生違反規(guī)章制度、有損集體利益、有礙順利實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的行為實(shí)施懲戒，從而確保教育目的的實(shí)現(xiàn)。
> 傳統(tǒng)的教育法理論認(rèn)為，學(xué)校作為現(xiàn)代教育的主要載體，實(shí)際上是接受了國家授權(quán)代行管理和教育學(xué)生的“父母權(quán)利”，學(xué)校懲戒權(quán)是過去家長權(quán)在現(xiàn)代社會的延伸。學(xué)校作為權(quán)力主體，對學(xué)生具有支配權(quán)，學(xué)生在廣泛范圍內(nèi)接受學(xué)校的控制，學(xué)校作為權(quán)力機(jī)構(gòu)可以在法律無依據(jù)下，可根據(jù)校規(guī)、校則對學(xué)生進(jìn)行懲處，學(xué)校具有廣泛的管理、處分權(quán)，懲戒權(quán)作為學(xué)校管理權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在本質(zhì)上無疑是一種公權(quán)力。
> 審視我國立法，并沒有使用“懲戒”一詞，我國的立法中多使用管理或處分等概念來替代。我國《高等教育法》明確規(guī)定了高校享有“依法自主辦學(xué)”“按照章程自主管理”和“對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎勵和處分”的權(quán)利，教育部1994年頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第四十條也規(guī)定“學(xué)生退學(xué)由學(xué)校審批”，七十六條規(guī)定“有下列情形之一的學(xué)生，學(xué)校可以酌情給予勒令退學(xué)或開除學(xué)籍的處分……”這些規(guī)定可以看作是我國法律對于學(xué)校懲戒權(quán)的確認(rèn)和維護(hù)。依據(jù)原國家教委1990年發(fā)布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》可以將我國的大學(xué)懲戒權(quán)分為學(xué)籍懲戒和紀(jì)律懲戒兩種。學(xué)籍懲戒指的是學(xué)校給予學(xué)生取消入學(xué)資格、重修、留降級、休學(xué)、停學(xué)、退學(xué)和不授予學(xué)位的處分；紀(jì)律懲戒則是指學(xué)校對學(xué)生作出的警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、勒令退學(xué)和開除學(xué)籍等六種處分。
> （二） 學(xué)生受教育權(quán)的涵義、價(jià)值意義、法律依據(jù)和內(nèi)容
> 受教育權(quán)指的是為確保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊嚴(yán)的生活，而由學(xué)習(xí)協(xié)助者協(xié)助學(xué)習(xí)的一種權(quán)利。3受教育權(quán)在現(xiàn)代社會已經(jīng)成為一項(xiàng)普遍的法定權(quán)利，是當(dāng)代人權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在當(dāng)今社會，受教育程度已成為人們實(shí)現(xiàn)勞動權(quán)的一個關(guān)鍵因素，而且人對社會發(fā)展的適應(yīng)權(quán)也在很大程度上表現(xiàn)為受教育權(quán)，受教育權(quán)直接影響著人的個性發(fā)展權(quán)、對社會成果的享受權(quán)和對社會發(fā)展的參與權(quán)。4正因?yàn)槭芙逃龣?quán)在現(xiàn)實(shí)社會中的極其重要性，世界上大多數(shù)國家的憲法都已將受教育權(quán)作為公民的一項(xiàng)憲法權(quán)利固定下來，我國憲法第四十六條、教育法第九條也明確規(guī)定了公民的受教育權(quán)，把受教育權(quán)確定為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。受教育權(quán)的權(quán)利主體是全體公民，不同的教育階段和形式產(chǎn)生不同的主體，如兒童、大學(xué)生、成人，其受教育權(quán)的內(nèi)容也不同。根據(jù)我國教育法和高等教育法等的規(guī)定，大學(xué)生作為受教育權(quán)的主體，其受教育權(quán)主要包括以下內(nèi)容：即學(xué)生有參加教育教學(xué)計(jì)劃安排的各項(xiàng)活動的權(quán)利；有使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料的權(quán)利；按照國家有關(guān)規(guī)定獲得獎學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金；有學(xué)業(yè)成績或品行上獲得公正評價(jià)；完成規(guī)定的學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書；對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門申訴；對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益提出申訴或依法提起訴訟等權(quán)利，此外還有在課余時(shí)間參加社會服務(wù)、勤工儉學(xué)的權(quán)利；組織學(xué)生團(tuán)體以及申請補(bǔ)助或者減免學(xué)費(fèi)的權(quán)利。
> 二、懲戒權(quán)與受教育權(quán)的沖突
> 我國是從上個世紀(jì)八十年代開始進(jìn)行擴(kuò)大高校自主權(quán)改革的，它改變了我國原有的教育管理體制模式，由政府將大部分管理權(quán)力下放給高校。隨著學(xué)校自主行使決定權(quán)的行政事務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，學(xué)校在懲戒學(xué)生上擁有廣泛的自由裁量權(quán)，加之規(guī)范學(xué)校管理的法律法規(guī)的缺位，學(xué)校完全有權(quán)依據(jù)內(nèi)部規(guī)則對學(xué)生進(jìn)行各種懲戒，限制或剝奪學(xué)生的權(quán)利，甚至從根本上改變學(xué)生的受教育者身份（如開除學(xué)籍）。由于受特別權(quán)力關(guān)系理論的影響以及事實(shí)上雙方處于管理與被管理的不平等地位，學(xué)生的受教育權(quán)利往往很容易受到學(xué)校方的侵害，學(xué)校懲戒權(quán)的合理性與合法性問題日益突出，大學(xué)生因其受教育權(quán)受到學(xué)校懲戒行為的影響和限制而與學(xué)校對簿公堂的現(xiàn)象也日益增多。這種現(xiàn)象背后反映的是現(xiàn)行法律體制的不足，主要是以下幾方面原因所致。
> （一） 實(shí)體規(guī)則方面的缺陷
> （1） 教育法律法規(guī)的滯后。我國現(xiàn)行的教育法律法規(guī)除了《教育法》和《高等教育法》分別是1995年、1999年施行的，其與時(shí)代脫節(jié)之處還不算多，但是這兩部法律規(guī)定都比較籠統(tǒng)和抽象。而作為指導(dǎo)實(shí)踐的細(xì)則、規(guī)定如《學(xué)位條例》、《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》以及《普通高等學(xué)校學(xué)生管理?xiàng)l例》卻是分別制定于1981年、1989年和1990年，至今已有十幾二十年的歷史。這些規(guī)定都不同程度帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和當(dāng)時(shí)教育管理思想的濃厚色彩，其內(nèi)容多為禁止性、限制性規(guī)定，明確學(xué)生權(quán)利少，義務(wù)權(quán)利不均等。一些規(guī)定或與法律相抵觸、或缺乏法律依據(jù)、內(nèi)容不合法等等。眾所周知，自改革開放以來，我國發(fā)生了很大的變化，教育也面臨了前所未有的新形勢，這些法律法規(guī)存在突出的滯后于時(shí)代的問題，其內(nèi)容漏洞較多，明顯的法律缺陷得不到及時(shí)彌補(bǔ)。5這樣的法律法規(guī)顯然無法指導(dǎo)實(shí)際的工作，這就造成了學(xué)校管理的法律盲區(qū)。
> （2） 保障學(xué)生具體權(quán)利的法律法規(guī)缺位。根據(jù)我國《教育法》第四十二條、《高等教育法》第六條的規(guī)定，學(xué)生享有的受教育權(quán)包括有聽課權(quán)、活動權(quán)、考試權(quán)、學(xué)位權(quán)、學(xué)歷權(quán)、獲得公正評價(jià)權(quán)、勤工儉學(xué)權(quán)、助學(xué)權(quán)等實(shí)體性的權(quán)利和告訴權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、申訴權(quán)、起訴權(quán)等程序性權(quán)利，但審視一下我國現(xiàn)有的法律法規(guī)，除了1980年全國人大常務(wù)委員會制定的《學(xué)位條例》以法律形式規(guī)范學(xué)位授予問題以外。對于學(xué)生的其他權(quán)利，我們基本上看不到有相應(yīng)的配套立法加以規(guī)定和保障，這一方面導(dǎo)致了這些權(quán)利僅僅還停留在“書面權(quán)利”狀態(tài)，而無法相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為學(xué)生的“實(shí)際權(quán)利”；另一方面由于上位的法律法規(guī)的缺位，現(xiàn)有的對上述權(quán)利有影響的規(guī)則基本上是由各地教育行政部門或各個高校甚至于高校的內(nèi)部機(jī)構(gòu)自行創(chuàng)制，行政權(quán)擴(kuò)張的本質(zhì)和個體權(quán)利的保障構(gòu)成了一種悖論，結(jié)果必然是學(xué)生權(quán)利被侵犯。6
> （3） 教育行政部門、高校及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)越權(quán)“立法”。7我國《教育法》規(guī)定高校實(shí)行“自主辦學(xué)”“依照章程自我管理”的管理體制。但由于高校的章程過于粗要簡陋，很難對學(xué)校及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)起到應(yīng)有的約束規(guī)范作用。學(xué)校在學(xué)生管理、處分上具有很大的權(quán)力，不僅是學(xué)校，包括學(xué)校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都有權(quán)力制定對學(xué)生進(jìn)行懲戒的規(guī)章制度。8加之上位的教育法律法規(guī)的闕如，給高校留下了很大的操作空間，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中下位規(guī)范或與上位規(guī)范相抵觸、或內(nèi)容不合法、不合理、不符合法律精神的現(xiàn)象屢見不鮮。高校中出臺的諸多加強(qiáng)學(xué)籍管理、嚴(yán)肅紀(jì)律的規(guī)定的設(shè)置多不規(guī)范，特別是有關(guān)學(xué)歷、學(xué)位頒發(fā)、勒令退學(xué)或開除學(xué)籍處分的規(guī)定，往往超出現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章規(guī)定的范圍，如未通過全國英語四級、計(jì)算機(jī)等級考試，不予頒發(fā)學(xué)歷證書或?qū)W位證書；某些高校的“末位淘汰制”；對賭博、打架斗毆、發(fā)生性行為9、考試舞弊10等給予勒令退學(xué)、開除學(xué)籍的處分等等。對憲法賦予公民的受教育權(quán)，并非是任何規(guī)范性文件都能做出的，但高校僅憑自己制定的內(nèi)部違紀(jì)處理就改變了學(xué)生的受教育者身份，剝奪了憲法賦予其的受教育權(quán)，其合法性和合理性都令人質(zhì)疑。“受教育權(quán)”這種憲法權(quán)利顯然是十分脆弱的，明顯得不到有力的保障。以田詠訴北京科技大學(xué)案為例，北京科技大學(xué)對田詠?zhàn)鞒鎏幏值囊罁?jù)??校發(fā)（1994）年第068號《關(guān)于嚴(yán)格考試管理的緊急通知》不僅擴(kuò)大了“考試作弊”的范圍，而且對于考試作弊處理方法明顯重于《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第12條規(guī)定，也與第29條規(guī)定的退學(xué)條件相抵觸。受教育權(quán)是公民一項(xiàng)重要的基本權(quán)利，在接受教育的過程中，對公民的教育權(quán)有重大影響的事項(xiàng)應(yīng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)指定的法律進(jìn)行調(diào)整，不允許行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章，這是行政法上的法律保留原則。顯然由高校制定的規(guī)章制度甚至是內(nèi)部機(jī)構(gòu)來設(shè)定對學(xué)生的各種處罰明顯違反了處罰的設(shè)定權(quán)。此外，有的高校還自行創(chuàng)設(shè)了法律法規(guī)中沒有規(guī)定的新處罰或新義務(wù)，如對學(xué)生違紀(jì)行為進(jìn)行罰款，最典型的莫過于向?qū)W生收取“就業(yè)違約金”等等，學(xué)校成了行政處罰的主體，嚴(yán)重違反了行政法治原則。再有如禁止在校生結(jié)婚的規(guī)定，結(jié)婚自由權(quán)是我國公民的基本權(quán)利，婚姻法規(guī)定凡男生滿22周歲，女生滿20周歲，就符合法定結(jié)婚年齡，但《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第三十條卻規(guī)定“在校學(xué)習(xí)期間擅自結(jié)婚而未辦理退學(xué)手續(xù)的學(xué)生，作退學(xué)處理。” 《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》作為部門行政規(guī)章，這種規(guī)定無疑違反了作為上位法《婚姻法》的規(guī)定。
> （4） 部分法律條文語義不清，規(guī)定過于籠統(tǒng)、寬泛，給予了高校太大的自由裁量權(quán)。如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第63條第5款規(guī)定：“違反學(xué)校紀(jì)律，情節(jié)嚴(yán)重者”“學(xué)校可酌情給予勒令退學(xué)或開除學(xué)籍的處分”，本條規(guī)定授予了學(xué)校兩個方面的任意裁量權(quán)。其一，“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校衡量；其二，對“情節(jié)嚴(yán)重者”，學(xué)校可任意選擇“勒令退學(xué)”或“開除學(xué)籍”。
> （二） 程序規(guī)則的缺陷
> 由于傳統(tǒng)觀念的影響、舊的行為方式慣性及缺乏應(yīng)有的理論指導(dǎo)，在高校管理中很少重視學(xué)生程序性權(quán)利的保護(hù)，存在著“重實(shí)體、輕程序”的傾向。11高校對學(xué)生行使處分的結(jié)果，通常被認(rèn)為是“內(nèi)部處理”。現(xiàn)行的教育法律法規(guī)中程序性規(guī)范少，具體操作難，可訴性弱。如《高等教育法》從一定意義上說還是屬于宣言性立法，其條文多為原則性規(guī)范，沒有多少程序性規(guī)范，在實(shí)踐中難以收到實(shí)效，立法的初衷和精神難以保證。大學(xué)懲戒是大學(xué)基于教育教學(xué)或紀(jì)律維持的必要而單方?jīng)Q定給予學(xué)生的非利益負(fù)擔(dān)，在法律性質(zhì)上相當(dāng)于行政處分，直接影響到學(xué)生的法律地位與權(quán)利狀況，故必須遵循行政法上關(guān)于正當(dāng)程序的要求。在國外，學(xué)理和司法實(shí)踐都重視并要求“正當(dāng)法律程序”（Due process of law）的遵守，希望通過懲戒的正當(dāng)程序來確保學(xué)生權(quán)利。日本法院的實(shí)務(wù)見解就認(rèn)為，學(xué)校在懲戒程序上應(yīng)于事前通知被懲戒學(xué)生其被懲戒事由，并給予充分且公開的申辯機(jī)會。依據(jù)正當(dāng)程序的要求，學(xué)校在進(jìn)行懲戒時(shí)應(yīng)告之相對人處分的事實(shí)和理由，聽取某人的申辯，在作出重大處分時(shí)舉行聽證會，允許相對人進(jìn)行抗辯與質(zhì)證，在送達(dá)決定時(shí)告知相對人可以提出申請復(fù)議甚至提起行政訴訟。我國《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》只第六十四條規(guī)定“學(xué)校對學(xué)生的處理結(jié)論要同本人見面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見”僅僅原則性地賦予了學(xué)生申辯權(quán)和被告知權(quán)，而對其他權(quán)利及如何行使申辯權(quán)、被告知權(quán)則未作規(guī)定。在實(shí)際適用懲戒中，也往往是懲戒決定公布后，被懲戒人才知道懲戒結(jié)果、內(nèi)容而且沒有誰告知可以申訴，向何處申訴。以田詠案為例，北京科技大學(xué)在對田詠因考試作弊而作出“退學(xué)處理”的決定后，并未以書面形式通知其本人，該決定也沒有得到實(shí)際的執(zhí)行，直到畢業(yè)時(shí)田詠才被告知自己早已被退學(xué)，學(xué)校不發(fā)給畢業(yè)證、學(xué)位證和派遣證。田詠不服，向海淀區(qū)人民法院提起行政訴訟，結(jié)果北京科技大學(xué)敗訴。海淀區(qū)人民法院的判決書寫道：“按退學(xué)處理涉及到被處理者的受教育權(quán)利，從充分保障當(dāng)事人權(quán)益的原則出發(fā)，作出處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該處理決定直接向被處理人本人宣布、送達(dá)，允許被處理者本人提出申辯意見。”顯然北京科技大學(xué)的做法違反了基本程序要求，忽略了學(xué)生應(yīng)有的被告知權(quán)和申辯權(quán)，這構(gòu)成了北京科技大學(xué)敗訴的重要理由。同樣，在劉燕文訴北京大學(xué)案中，北大敗訴原因之一也是在作出不頒發(fā)給劉燕文博士學(xué)位、畢業(yè)證書決定時(shí)，缺乏正當(dāng)法律程序。法院在判決中要求：“……該決定應(yīng)予撤銷。北京大學(xué)學(xué)位委員會應(yīng)當(dāng)對是否授予原告博士學(xué)位的決議，依法定程序?qū)彶楹笾匦伦鞒鰶Q定。”12
> （三） 救濟(jì)途徑的不暢
> “無救濟(jì)即無權(quán)利”，懲戒權(quán)行使的任何不當(dāng)都會損害學(xué)生的權(quán)利，若學(xué)生的權(quán)利被侵害而無法獲得救濟(jì)，則學(xué)生權(quán)利不復(fù)存在，因此暢通的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)渠道是保證受教育權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的重要手段。
> 1． 行政救濟(jì)。我國《教育法》第四十二條第四款規(guī)定，受教育者“對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或依法提起訴訟。”這是學(xué)生受教育權(quán)利的一個重要的救濟(jì)渠道。然而此規(guī)定卻有兩點(diǎn)不足：一是法律和其他法規(guī)都沒有對如何行使申訴權(quán)作進(jìn)一步細(xì)化，而在事實(shí)上各高校里也沒有專門負(fù)責(zé)受理申訴的機(jī)構(gòu)和人員，沒有時(shí)效規(guī)定，申訴范圍以及處理期限，導(dǎo)致學(xué)生投訴無門，申訴權(quán)形如虛設(shè)，無從行使起。在劉燕文訴北大案中，原告自1996年權(quán)利被侵犯時(shí)起，連續(xù)三年向北大及國家教委申訴，但一直無法實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的伸張。其二，該規(guī)定將學(xué)校處分和對學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯加以區(qū)分，對學(xué)校給予學(xué)生的處分只賦予行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)機(jī)制??申訴權(quán)，也就是說，學(xué)生對學(xué)校懲戒不服的，只能通過行政途徑解決。實(shí)務(wù)中，眾多法院正是依據(jù)這一規(guī)定對學(xué)生不服學(xué)校處分直接起訴學(xué)校的不予受理。
> 2． 行政訴訟。如前所述，懲戒權(quán)在本質(zhì)上是一種公權(quán)力，那么公權(quán)力接受司法審查自是應(yīng)有之義。我國教育法也規(guī)定了學(xué)生對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益可以依法提起訴訟。此規(guī)定只允許就民事權(quán)利提起訴訟，而限制了大學(xué)對學(xué)生進(jìn)行懲戒時(shí)的救濟(jì)權(quán)利。而在司法實(shí)踐中學(xué)生對學(xué)校提起的行政訴訟也往往遭法院以駁回或不予受理處理。受侵害學(xué)生為了求得救濟(jì)，只好采取“迂回”戰(zhàn)術(shù)以民事權(quán)利保護(hù)為名求受教育權(quán)保護(hù)之實(shí)。如陳陽訴孝感師專一案，陳陽因冒領(lǐng)同學(xué)匯款而被開除學(xué)籍，1998年陳陽向法院遞交民事訴狀要求學(xué)校立即停止侵害，恢復(fù)名譽(yù)及學(xué)籍，賠禮道歉并賠償損失。就保護(hù)受教育權(quán)而論，民事訴訟與行政訴訟是否能收到“異曲同工”之效呢？答案是否定的，理由很簡單，民事訴訟不能審查學(xué)校的決定，其結(jié)果難以解決退學(xué)處理問題，受教育權(quán)無法得到充分的保護(hù)，而行政訴訟對此有著民事訴訟無可替代的優(yōu)勢：可以直接審查學(xué)校的處理行為。13而當(dāng)事人以受教育權(quán)受到侵害提起民事訴訟，也往往被法院以“不屬于民事受案范圍”，不予受理或駁回。因此，大學(xué)能否作為行政訴訟的被告；受到懲戒時(shí)能否提起訴訟成為了法律上的難點(diǎn)與盲區(qū)。首先，學(xué)校能否作為行政訴訟的被告問題。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，被告要符合以下條件：1是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織；2是做出了具體的行政行為；3是被指控并經(jīng)法院通知應(yīng)訴。以上三個條件必須同時(shí)具備才能成為行政訴訟適格的被告。我國傳統(tǒng)的行政法理論認(rèn)為只有國家機(jī)關(guān)才能作為行政訴訟的被告，學(xué)校不具備行政主體資格，故不屬于法院受案范圍。14這種“學(xué)校不能作被告”的觀點(diǎn)頗具代表性，而在實(shí)踐中為法院所廣為接受。然而，從學(xué)校與學(xué)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來看，雙方主體地位明顯是不平等的，學(xué)校處于管理者和命令的地位，而學(xué)生則處于被管理者和服從的地位。正如行政法學(xué)者馬懷德指出的“學(xué)校與學(xué)生這類關(guān)系不同于普通民事主體之間平等的法律關(guān)系，而是具有管理與被管理，命令與服從性質(zhì)的行政關(guān)系，在很多國家這類關(guān)系引發(fā)的爭議通常均納入行政訴訟范圍，所以用行政訴訟解決此類爭議不僅是必要的而且是可能的。”在田詠訴北京科技大學(xué)案中，法院也認(rèn)為：“在我國目前情況下，某些事業(yè)單位、社會團(tuán)體雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)，這些單位、團(tuán)體與管理相對人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系。他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。”事實(shí)上，縱觀海外各國，特別是大陸法系國家，大學(xué)都是被視為行政機(jī)關(guān)的，如法國，明確公立大學(xué)為行政機(jī)關(guān)，大學(xué)教師則是國家公務(wù)員；日本將大學(xué)視為行政法人；德國將學(xué)校作為公營造物來看待，而公營造物的管理則是典型的行政管理，允許學(xué)生提起行政訴訟的。其次，學(xué)生受懲戒能否提起訴訟。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為學(xué)校對學(xué)生的處分是學(xué)校內(nèi)部管理行為，過度干預(yù)會違背學(xué)校自治的理念。這種觀念其實(shí)是受德、日“特別權(quán)力關(guān)系”學(xué)說的影響，即認(rèn)為學(xué)校對學(xué)生有絕對的自由裁量權(quán)，一般不進(jìn)入司法領(lǐng)域。但二戰(zhàn)以后，特別權(quán)力關(guān)系理論學(xué)說受到了強(qiáng)烈的批評，而主張“法治主義”也應(yīng)全面適用于“特別權(quán)力關(guān)系”，即便是在特別權(quán)力關(guān)系的“原產(chǎn)地”??德國，以聯(lián)邦憲法法院的建立為標(biāo)志，這種理論已受到徹底擯棄。在英美法系國家，雖無公法和私法的劃分，但法律確認(rèn)了法院對學(xué)校對學(xué)生的不利決定有絕對的司法審查權(quán)，學(xué)生可以對學(xué)校懲戒行為尋求司法救助，直至上訴到最高法院。我們認(rèn)為給予學(xué)生開除學(xué)籍、勒令退學(xué)的懲戒，不僅使受教育者痛失了學(xué)歷文憑，痛失了優(yōu)越的就業(yè)條件和收入的機(jī)會，而且被剝奪了追求知識、提升人生境界的權(quán)利，可能影響受教育者一生的命運(yùn)。學(xué)生相對于學(xué)校而言，無疑是處于弱者的地位，為了消除教育法對受教育者訴權(quán)授予的模糊性，必須充分考慮受教育權(quán)作為憲法權(quán)利的意義和受教育者被管理的劣勢地位，賦予其抗御侵害的充分手段。15因此校紀(jì)處分等懲戒行為應(yīng)納入司法審查的范圍。在我國的臺灣地區(qū)司法部門的司法解釋中對此作了精辟的法理闡述：“各級學(xué)校依有關(guān)學(xué)籍規(guī)則或懲處規(guī)定，對學(xué)生所為退學(xué)或類似之處分行為，足以改變其學(xué)生身份并損及教育之機(jī)會，自屬對人民憲法上手教育之權(quán)利有重大影響，此種處分行為應(yīng)為訴愿法及行政訴訟上之行政處分，受處分學(xué)生于用盡校內(nèi)申訴途徑，未獲救濟(jì)者，自得依法提起訴愿及行政訴訟。”16
> 三、學(xué)校懲戒權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)之平衡
> （一） 樹立法治之精神，做到依法治教，以人為本。
> 由于受我國傳統(tǒng)的師道尊嚴(yán)的教育倫理的影響，認(rèn)為學(xué)生必須服從學(xué)校和老師，對學(xué)生嚴(yán)是愛，松是害，因此需要嚴(yán)管重罰。加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政管理思維尚未改變，學(xué)校往往將學(xué)生當(dāng)成受教育的客體，而忽視其權(quán)利主體的地位，在這種前提下，學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系，容易被視為管理與服從、教育與被教育、給予與獲取的關(guān)系，學(xué)校居于主要地位，學(xué)生處于從屬地位，學(xué)生的權(quán)益被忽視弱化也就成了必然。現(xiàn)代法治精神要求學(xué)校管理要尊重和注意保護(hù)學(xué)生權(quán)利，為此就要求對學(xué)校管理行為進(jìn)行必要的限制，法治的要求使得學(xué)校不能像過去非法治狀態(tài)下那么自由和隨意，這或許正是學(xué)校管理適應(yīng)法治社會而走向現(xiàn)代化的一個標(biāo)志或反映。17能否切實(shí)保障和維護(hù)與受教育權(quán)相聯(lián)系的各種權(quán)益已成為當(dāng)前高校管理工作的重要內(nèi)容。因此，高校應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，樹立法治精神和維權(quán)意識，真正做到依法治教，以人為本，確保學(xué)生的受教育權(quán)落到實(shí)處。
> （二） 加強(qiáng)教育立法，建立起完整統(tǒng)一的教育法制體系。
> 近幾年來，我國的教育立法雖然有明顯的進(jìn)展，但整體上來看，還有諸多亟待加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)。我國目前為止，僅有六部教育方面的法律，十幾部行政法規(guī)，其余則是大量的行政規(guī)章和其他的規(guī)范性文件。首先教育立法缺位、跟不上時(shí)代的滯后的現(xiàn)象給司法實(shí)踐帶來了困難，致使學(xué)生受教育權(quán)得不到良好的保護(hù)，因此應(yīng)加強(qiáng)教育立法及相關(guān)的配套法規(guī)、行政司法解釋的建設(shè)。其次，應(yīng)根據(jù)《立法法》對現(xiàn)行的教育法律法規(guī)進(jìn)行清理。我國現(xiàn)行的教育立法明顯存在層次過低的現(xiàn)象。如在對學(xué)生進(jìn)行開除、勒令退學(xué)等改變學(xué)生受教育者身份的處分行為僅僅是由教育部頒布的行政規(guī)章來規(guī)定，明顯是不夠的，受教育權(quán)是憲法、教育法賦予公民的基本權(quán)利，僅通過一個在立法法上屬于最低層次的部門規(guī)章就可以剝奪，未免過于草率，本末倒置。此外，教育部的諸多行政規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容也與作為上位法的法律相沖突，如禁止學(xué)生結(jié)婚條款。再次，要規(guī)范對學(xué)校權(quán)力的授予、運(yùn)行、制約和責(zé)任承擔(dān)等問題。如前所述及，作為學(xué)生管理的主體，現(xiàn)行管理學(xué)生的規(guī)定大多是由各個學(xué)校自行制定的，對學(xué)生的影響也最大，與學(xué)生權(quán)益緊密相關(guān)。但由于缺乏對被授權(quán)主體的制約，各高校制定的管理規(guī)定往往超出法律許可的范圍，違背上位法。
> （三） 完善懲戒程序性規(guī)則，做到符合正當(dāng)程序原則。
> 學(xué)校管理不僅要實(shí)體上合法，而且要程序合法，要嚴(yán)格按照正當(dāng)程序規(guī)則的要求。學(xué)校對違規(guī)學(xué)生作出處罰時(shí),缺乏符合法治精神的正當(dāng)程序是目前高校訴訟案反映出來的一個較普遍的問題。在學(xué)校的管理工作中堅(jiān)持正當(dāng)程序原則，是使學(xué)校的管理行為公開、公正、公平的基本保證，通過正當(dāng)程序管理過程，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行秩序，使權(quán)力的行使遵循符合法治精神的規(guī)范步驟和方式，避免管理運(yùn)行的無序性、偶然性和隨意性，保證管理行為的合法性和高效性。沒有正當(dāng)程序，受教育者在學(xué)校中的機(jī)會平等是難以實(shí)現(xiàn)的，其合理的請求權(quán)、正當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)和合法的知情權(quán)就難以得到保障和維護(hù)。為此，要改變過去的“重實(shí)體、輕程序”的做法，明文規(guī)定符合現(xiàn)代法治精神的嚴(yán)格程序，如原告的申訴、舉報(bào)程序，調(diào)查程序；專門委員會聽證并作出處罰前建議的程序，被告辯解和申訴的程序；具體實(shí)施處罰的程序等；要規(guī)定有效證據(jù)的范圍，包括有關(guān)物證、證人簽名的證言，有關(guān)單位的綜合材料，違紀(jì)學(xué)生的檢查書等；要引入事前的正式聽證程序，尤其是涉及學(xué)生重大權(quán)益的處理決定作出前要給學(xué)生自我辯護(hù)的機(jī)會和對有關(guān)事實(shí)和證據(jù)的質(zhì)認(rèn)、確認(rèn)權(quán)；要明確處罰通知送達(dá)的期限和送達(dá)回證期限。
> （四） 完善救濟(jì)渠道機(jī)制
> 1． 完善學(xué)生申訴制度。現(xiàn)有的申訴制度過于簡略、粗要，缺乏可操作性。因此要對現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，明確受懲戒學(xué)生的申訴期限、時(shí)效和學(xué)校受理申訴的機(jī)構(gòu)、申訴條件及學(xué)校行政決定的合理期間，保護(hù)學(xué)生的申訴權(quán)落到實(shí)處。此外，為了確保申訴的公正性，應(yīng)考慮建立獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)來處理申訴，這個可以借鑒國外的非行政性中介仲裁咨詢性組織，其作用在于對懲戒權(quán)的行使的有關(guān)糾紛予以調(diào)解或仲裁，這一組織的任務(wù)是對懲戒權(quán)予以區(qū)分和定性，在能調(diào)解時(shí)予以必要的調(diào)解，無法調(diào)解時(shí)或調(diào)解不成時(shí)進(jìn)行初步的仲裁，判定雙方是非。
> 2． 把懲戒行為完整納入行政訴訟救濟(jì)范圍。司法救濟(jì)是規(guī)制學(xué)校權(quán)力，實(shí)現(xiàn)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的最有力之手段，是最核心、最后的疏導(dǎo)手段，因此為了最充分的保障學(xué)生的受教育權(quán)，必須將懲戒行為納入行政訴訟中。首先，應(yīng)該明確申訴為行政訴訟的前置程序，通過申訴途徑而沒有得到救濟(jì)時(shí)，才能提起行政訴訟，一來尊重學(xué)校的自治性；二來避免司法不必要、不合時(shí)宜、過度地介入到高校糾紛中，浪費(fèi)司法資源。其次，將懲戒行為納入到行政訴訟范圍。對于因受紀(jì)律懲戒而被勒令退學(xué)和開除學(xué)籍的，法律應(yīng)明文規(guī)定學(xué)生有權(quán)提起行政訴訟，由法院給予司法審查以保障學(xué)生受教育權(quán)；對于受學(xué)籍懲戒的，由于涉及大學(xué)教學(xué)與學(xué)術(shù)問題，故凡關(guān)于重修、留降級、休學(xué)、停學(xué)的懲戒，不得提起行政訴訟而應(yīng)通過行政救濟(jì)予以解決。但取消入學(xué)資格這一學(xué)籍懲戒已改變學(xué)生的受教育者身份，故應(yīng)允許學(xué)生有權(quán)提起行政訴訟。對因?qū)W術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而不授予畢業(yè)證和學(xué)位證的，基于學(xué)術(shù)自治及其專業(yè)性，學(xué)生也不得提起行政訴訟。
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> 作者：高武平 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 憲法與行政法專業(yè)研究生
