[ 郝建強 ]——(2004-11-24) / 已閱26783次
關于行政執法人員職務犯罪情況的調查報告
輝縣市人民檢察院 郝建強
行政執法機關是代表國家執行行政管理職能的執法機關，是受國家委托行使國家所賦予的行政管理權力的部門，是國家依法行政的重要組成部分。在經濟社會中，它是保障國家經濟秩序正常運行，國家經濟建設良性循環的重要力量，在執法過程中，既是國家法律、法規的捍衛者和執行者，同時又是黨和國家與人民群眾密切相連的橋梁。近年來，一些行政執法部門、行政執法人員利用職權，憑借行業壟斷地位等有利條件濫用職權、收受賄賂，不僅嚴重破壞了社會主義市場經濟秩序，而且對違法經營行為起到了推波助瀾的作用。據調查，2001年--2003年，輝縣市共查處行政執法人員涉嫌職務犯罪案件13起，涉案人員19人。造成嚴重的社會影響，嚴重損害了政府形象，影響了政府威信，挫傷了人民群眾進行經濟建設的積極性，造成了社會不穩定因素。因此，研究行政執法人員職務犯罪的規律特點，制定有針對性的預防對策，成為擺在預防部門面前的一個重要課題。
一、行政執法部門、人員職務犯罪特點：
1、行政執法人員職務犯罪主要集中在權力相對集中，監督機制尚未健全，審批項目涉及社會熱點的一些部門
從我市情況來看，近年來，我市行政執法人員職務犯罪主要集中在土地批租和林業監管兩個部門。我市地處半山區，地理特點導致我市石材多、砂資源多、林區面積大。這些部門的監管人員手里掌握著資源審批權、資源管理權和一定的處罰權，因此成為投機分子拉攏腐蝕的重點對象，而這些人也極易利用手中的權力進行利益交換，以權謀私，以權謀錢。1999年我市林業局某林場場長侯某、副場長魏某違規私批濫伐林木，導致關山林區600余畝林木被毀一案就是典型例子。作為林業部門基層管理人員，他們忘記了自己的監管職責，違規越權審批，放縱濫砍濫伐，最終導致自己走上犯罪道路。
2、犯罪主體年齡多為中年以上，學歷偏低
行政執法的特殊性質決定了行政執法人員應當具有一定的文化素質，具有豐富的工作經驗和社會閱歷。但綜合最近三年來我市行政執法人員涉嫌職務犯罪的情況來看，基層行政執法人員素質偏低，年齡偏大。通過分析發現，我市2001年至2003年期間涉嫌職務犯罪的這些人當中，高中以下文化的幾乎占了一半。這些人也正處于生活、心理負擔相對較重的中年年齡段。他們往往都是靠自己多年的辛苦努力才走上行政執法領導崗位的，心理上存在著"撈一把"的想法。從自身來看 ，這些人法制觀念淡薄，極易在各種利益引誘之下迷失自我，從而走上犯罪道路。
3、犯罪嫌疑人都是業務骨干，處在重要的工作崗位
在我們所查處的行政執法人員職務犯罪案件中，犯罪嫌疑人都是部門中層以上領導或部門骨干人員。他們都擔任一定職務，或主管某項重要工作，既有部門負責人，也有一般工作人員，這些人手中都掌握一定的行政職權，而這些權力一旦失去機制制約，就很可能成為犯罪的源泉。
4、趨于團伙化
在行政執法領域，單純由單個人實施的職務犯罪比例不大，從調查中我們發現，這類案件往往是由兩個或兩個以上行政執法人員共同實施。因為在行政執法領域，某項執法行為的實施往往并不是由哪一個人說了算，通常有一定的審批制度或領導把關制度。因此，行政執法人員職務犯罪往往表現為基層執法人員與中層領導人員合伙作案，欺上瞞下。他們在某一事項的決策過程中互相聯系，互相關照，互相利用，結伙作案。
5、犯罪行為公開化
與其他類型犯罪相比，行政執法人員職務犯罪具有公開性的特點，行政執法人員往往是共同組織和實施犯罪，他們之間沒有太多的秘密。例如，2003年我院查處的某鎮土地所所長段某和副鎮長白某受賄案件中，段某和白某收受轄區某村村委會賄賂20000元后違規批準其非法用地，而后二人將20000元錢予以私分。在行政執法機關內部，執法人員之間對于濫用職權的事實達成一種默契。
二、行政執法人員職務犯罪的主要原因：
（一）主觀原因
1、 行政執法人員素質偏低
行政執法人員個人素質差是導致職務犯罪的最根本原因。表現為行政執法人員法律意識淡薄，執法犯法。如今我國對法官、檢察官這兩類司法工作人員的選拔實行統一考試制度，以提高司法人員的素質。但對行政執法部門從業人員的選用卻缺乏相應的制度和法律，也沒有完善的公務員法律對他們的執法行為進行約束，導致行政執法人員魚目混珠，素質偏低。
2、存在趨利心理
行政執法人員職務犯罪的動機主要是因為物質需要和與此相聯系的精神需要引起的。面對名目繁多的物質享受，日漸增多的娛樂性消費形式，人們的消費結構由過去單一化轉變為多樣化。而當個人的支付能力不能滿足這種強烈膨脹的私欲的時候，涉案人員往往在貪圖物質享受，追求奢侈生活方式的動機刺激下，利用手中的執法權力攫取非法利益，這是導致案件發生的普遍心理。
3、不注重世界觀的改造。
在調查中發現，行政執法人員中職務犯罪人文化素質偏低，但他們工作時間較長，因此在業務方面又都具有較高專業水平，在各自的崗位上都能獨當一面，可以稱得上是業務上的好手。但他們都有一個共性的問題，那就是不注重學習，特別是不注重政治學習，不注重自己世界觀的改造，面對復雜的外部環境和個人工作、生活上的一些挫折，迷失了正確的政治方向，在關鍵時刻把握不住自己，最終走上了犯罪的道路。有的嫌疑人長期處于中層自認為應該得到提拔重用而未被提拔重用，因而心理失衡，以身試法；有的犯罪嫌疑人是帶著一種"你撈我也撈、不撈白不撈"和"有權不用過期作廢"的市儈心理索賄受賄，從而放縱違法犯罪，該移交司法機關做犯罪處理的僅做罰款處理了事。我市林業局林業派出所原所長任某、指導員任某就是收受賄賂，視濫伐林木的違法事實不顧，不積極予以制止，也不移交公安機關立案處理，致使輝縣市某鎮發生盜伐林木1395626立方的特大毀林案件。
4、不注重道德修養
在調查中發現，涉案人員的道德修養低下，他們不注重道德觀的培養。從他們貪污受賄的所作所為來看，什么職業道德、公仆意識、黨性意識、服務意識等等，在他們的思想觀念里都已蕩然無存。他們原本也是一些業務骨干，他們走上犯罪道路的過程是一個漸進的過程。從這些嫌疑人的交代來看，每個人對自己的第一次貪污受賄的經過都記憶猶新，交代的最清楚，最詳盡。而多次犯罪之后，他們已不再記得那么清楚。這說明，他們走上犯罪道路的那一刻也是有過思想斗爭的，他們的道德天平并非一開始就傾向犯罪的一邊。正是由于他們平時不注重道德修養，放松對自己的要求，才一步一步陷進犯罪的泥潭。
5、法制觀念淡薄，存在僥幸心理
在調查中我們發現，涉嫌職務犯罪的這些犯罪嫌疑人都不是法盲，都知道什么是犯罪，也知道犯罪的后果，但他們之所以明知故犯，一個很重要的原因就是心存僥幸。一些受賄案件和瀆職案件的犯罪嫌疑人往往認為向自己行賄的都是自己的老朋友、老部下，或者是有求于自己的人，而且他們也通過自己的行為謀取了利益，認為他們絕不會出賣自己。還有一種心理，認為行賄和受賄雙方是一個利益共同體，你給我錢，我給你辦事，互利互惠，為了雙方的眼前利益和長遠利益，行賄方不會出賣我。他們沒有深思，行、受賄雙方的心理基礎是不一樣的，雙方之間的關系完全受利益支配，毫無情義可言。一位行賄人坦稱：那些接受他賄賂的人讓他從心底里看不起，而那些不接受他賄賂的人，雖然不一定使他得到他想得到的利益，但他卻從心底里敬佩他們。
(二)客觀原因
1、利益驅動，見利忘義
一些部門受利益驅動，在行使行政管理職能時違反法律、超越職權，將本不該自己部門管轄的案件自行處理，一些案件本來已違反刑事法律構成犯罪的也只是做罰款簡單處理，使犯罪分子長期逍遙法外甚至重新犯罪，給社會安定造成嚴重隱患。1994年7月，我市某派出所所長劉某在處理其他案件時發現本轄區任某等人有販毒事實，在部門利益驅動下，僅對犯罪嫌疑人作行政罰款處理而未將其作為刑事案件向有關司法部門移交；一些部門在得到一定好處后對應當屬于自己管轄的違法案件聽之任之，放縱違法行為一再發生，直至造成嚴重后果。1999年5月，市林業派出所所長任某、市林業派出所指導員任某在接到我市某鎮發生渭河防護林濫伐3350余株的違法事實后，得到好處后未積極履行監管職責，追究周某等涉案人員的責任，致使周某等人于同年12月再次在同一地段盜伐林木1933株，造成嚴重后果。所有這些，無不是受部門利益或個人私利所驅動造成的。
2、內外監督制約機制不健全、不落實
對付職務犯罪的有效措施是健全內外監督制約機制，只有健全監督機制，才能對行政執法人員的執法行為進行有效的監督和制約，使有犯罪傾向的人懾于制度和法律的嚴厲而不敢涉足違法犯罪。目前，行政執法領域權力過于集中，缺乏有效的制約機制。對于某一行政執法機關而言，其部門的最高行政長官就是一言九鼎，說一不二，成為違法犯罪的根源；對于行政執法部門而言，有些權力集中的部門由于管理和監督機制不健全，執掌著面向全區的某一項職權，他們執掌的這些相對集中的權力因缺乏有效的監督制約，在行使過程中很容易走樣，不僅誘發了諸多的社會矛盾，而且容易造成在權錢交易過程中，由于有關工作人員不履行或怠于履行職責，導致國有資產的大量流失。
3、與經濟利益掛鉤的執法管理模式，易成為滋生違法犯罪的溫床。
行政執法人員是代表國家行使行政管理權的國家機關工作人員。在現實生活中總有一些地方政府因為人員超編等原因而使一部分行使國家工作人員職能的人員成為"自收自支"人員，這些人員的工資及其他開支均來源于這些部門的收費項目。于是，行政執法單位成了"自負盈虧"的另類"企業"。這些部門為了給部門創收，彌補經費不足不惜以利為本，依錢行政，使監督缺省，一些行政執法人員在完成了經濟指標之后，其余本應成為國有資產的款物就通過各種渠道流失，他們私設"小金庫"，私分罰沒款，貪污行賄。
三、預防行政執法人員職務犯罪的對策：
1、 加強職業道德教育，提高執法隊伍素質。
行政執法人員的職業道德和法制觀念是依法行政的基礎。行政執法隊伍龐雜，執法任務繁重，法律政策性強，行政執法機關要樹立公正廉潔的形象，使其執法行為高效廉潔，必須提高執法人員的素質。只有從思想教育入手，我們在辦案的同時堅持抓犯罪預防工作，通過上法制課、看展覽，進行警示教育等活動，增強行政執法人員的責任感，提升正氣。 同時通過組織行政執法人員進行政治學習和業務學習，以提高他們的業務素質，按照"依法行政，加強監管，提供服務"的要求去做，促使行政執法機制正常運轉，形成良性的行政執法人文環境。
2、 公開執法流程，增加執法透明度。
執法行為中的暗箱操作，是導致執法違規性和隨意性的重要原因。要杜絕暗箱操作，就必須對行政執法的每一部門、每一崗位、每一環節，及內部各部門、各崗位、各環節之間的責任和銜接、協調，都具體清晰的加以規范，并將全部執法流程公示于社會，從而提高執法透明度，使行政執法人員在行使權力過程中，始終處于上級、各部門、社會和群眾的監督之下。行政執法部門的政務公開是一項艱巨的事項，許多行政執法部門自恃自己執行的是國家的行政法規，他們視之為“尚方寶劍”，認為無社會監督的必要性。事實上，要促進依法行政，必須進一步加強政務公開，增強行政執法的透明度。要從源頭上遏止職務犯罪現象，必須進一步推進政務公開，增加行政執法的透明度。
3、完善監督制約機制
建立健全一整套規范的群眾監督、內部監督、審計監督和檢察監督機制是預防行政執法人員職務犯罪的關鍵。一是加強管理監督，主要是上下級監督和不同職能部門之間的監督，并實行監督連帶責任制，對因監督缺失造成職務犯罪發生的，要追究直接責任人員的連帶責任；二是加強審計監督，建立經常性的、規范性的對罰沒款進行審計監督的制度，及時揭露已發生的罰沒款違法違紀問題；三是完善舉報監督機制，向社會公布舉報電話，實行舉報獎勵制度，鼓勵群眾對違法處罰行為的舉報。
4、樹立預防意識，建立預防體系。
在加大打擊行政執法人員職務犯罪的同時，行政執法機關必須充分認識預防工作的重要性，樹立預防意識，建立預防網絡，只有這樣才能實現"打防結合、標本兼治"的工作目標，達到有效減少和預防行政執法部門職務犯罪發生的效果。行政執法機關必須將預防工作列為日常工作考核目標，作為一項重要工作來抓。通過法制教育、個案預防、堵漏建制等各項預防措施，不斷完善管理監督機制，有效降低發案率。
