[ 殷武 ]——(2004-10-18) / 已閱24315次
建國后我國房地產(chǎn)法的發(fā)展簡況
殷 武
（西北政法學院 陜西西安 710063）
【摘要】建國后我國房地產(chǎn)法的立法經(jīng)歷了建國初期層次低、程序混亂、缺乏民主性、科學性的房地產(chǎn)立法，其后因文革極左思潮的沖擊，房地產(chǎn)立法陷于停頓狀態(tài)，隨著十一屆三中全會召開、改革開放順利進行使我國房地產(chǎn)立法才邁上了一個新臺階的過程。
【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn) 立法 歷史沿革
房地產(chǎn)法是調(diào)整房地產(chǎn)所有權(quán)人之間、房地產(chǎn)所有權(quán)人與非所有權(quán)人（包括房地產(chǎn)使用人、修建人、管理人等）之間在房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營、房地產(chǎn)交易（包括房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、房地產(chǎn)抵押和房地產(chǎn)租賃）、房地產(chǎn)權(quán)屬、房地產(chǎn)管理等過程中發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。房地產(chǎn)法有廣義與狹義之分。廣義的房地產(chǎn)法是指對房地產(chǎn)關(guān)系進行調(diào)整的所有的法律、法規(guī)、條例等的總稱。它包括憲法、民法、經(jīng)濟法中有關(guān)調(diào)整房地產(chǎn)的條款以及土地管理法、城市規(guī)劃法、城市房地產(chǎn)管理法等普通法的規(guī)定以及房地產(chǎn)行政法規(guī)、部門規(guī)章等。狹義的房地產(chǎn)法是指國家立法機關(guān)即全國人民代表大會制定的對城市房地產(chǎn)關(guān)系作統(tǒng)一調(diào)整的基本法律即《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》。
本文擬從廣義的角度對建國后我國房地產(chǎn)法的立法狀況進行列舉。按照歷史發(fā)展的順序，大體可以分為以下三個階段：
一、 第一階段：1949年－1978年的房地產(chǎn)法的立法狀況
1、1949年10月1日新中國成立后至1956年國民經(jīng)濟恢復(fù)時期
建國初根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，國家對屬于地主、官僚資本家、反革命、戰(zhàn)犯、漢奸及國民黨政府的房地產(chǎn)分別采取了接管、沒收、征收、征用的政策，中央人民政府1949年頒布了《公房公產(chǎn)統(tǒng)一管理的決定》；1950年的《中華人民共和國土地改革法》、《土地改革中對華僑土地財產(chǎn)的處理辦法》、《城市郊區(qū)土地改革條例》、《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指導(dǎo)》、《內(nèi)務(wù)部土地政策司對目前城市房產(chǎn)問題的意見》；1951年政務(wù)院公布的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》、《關(guān)于沒收戰(zhàn)犯、漢奸、官僚資本家及反革命分子財產(chǎn)的指示》；1953年政務(wù)院公布的《國家建設(shè)征用土地辦法》和1955年《農(nóng)業(yè)合作化示范章程》等。
2、上世紀五十年代后半期到文化大革命前
1956年《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進行社會主義改造的意見》，通過付給房主租金對私房改造，通過對私營企業(yè)所占用的土地由國家贖買收歸國有的形式，使城市土地成為以公有制為主體，從而從根本上確立了城市房地產(chǎn)的社會主義公有制。1961年對私房改造的政策性文件《關(guān)于加速城市私人出租房屋社會主義改造工作的聯(lián)合通知》、1963年《關(guān)于對華僑出租房屋進行社會主義改造問題的報告》；1964年《關(guān)于私有出租房屋社會主義改造問題的報告》、《關(guān)于對港澳同胞出租房屋進行社會主義改造問題的報告》及1965年《關(guān)于私房改造中處理典當房屋問題的意見》等。這些意見、報告、通知等無疑對私房的社會主義改造起了政策性的指導(dǎo)作用。
3、1966年——1976年 十年文化大革命時期
文革期間，由于極左思潮的影響，整個國家的法制建設(shè)遭到極大破壞，城市房地產(chǎn)管理也處于極度混亂之中，許多城市私房被非法接管、沒收、公房被強占、破壞。在相當長的一段時間理，房地產(chǎn)立法陷于停頓狀態(tài)，不僅沒有建立新的房地產(chǎn)管理制度，原有的管理制度也遭到很大的破壞，嚴重阻礙了我國房地產(chǎn)市場的形成與發(fā)展。文化大革命中由于極“左”思想的影響及政策的混亂，造成了許多房產(chǎn)糾紛， 特別是非法擠占沒收私人房產(chǎn)情況嚴重。
這一階段的房地產(chǎn)法的立法特點主要有：
1、這時期房地產(chǎn)立法主要是以部門規(guī)章、黨的政策的形式出現(xiàn)。
2、確立了城市土地為國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有的原則，徹底消滅了土地
私有制。土地供給由行政劃撥；土地的經(jīng)濟價值不被承認。城市住房實行非商品化。
3、立法數(shù)量過少；立法程序混亂，缺乏民主性；立法層次較低，缺乏科學性，規(guī)范性。
二、第二階段：1979——1994年的立法
這一階段又可分為復(fù)興時期（1979年——1988年）與大發(fā)展時期（1988年——1994年）。
1、復(fù)興時期（1979年——1988年）。黨的十一屆三中全會以后，經(jīng)歷了幾十載沉寂的房地產(chǎn)業(yè)開始了復(fù)蘇，房地產(chǎn)“熱”起來了。為使房地產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)、流通和消費等各個環(huán)節(jié)有法可依，國家加強了對房地產(chǎn)領(lǐng)域的法制建設(shè)，主要表現(xiàn)在： 1982年國務(wù)院頒布《國家建設(shè)征用土地條例》、《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》；1983年城市私有房屋管理條例》、《建筑稅征收暫行辦法》、《城鎮(zhèn)個人建造住宅管理辦法》；1984年《城市規(guī)劃條例》、《關(guān)于外國人私有房屋管理的若干規(guī)定》；1985年《村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定》；1986年《中華人民共和國土地管理法》、《房產(chǎn)稅暫行條例》、《城市維護建設(shè)稅暫行條例》；1987年《關(guān)于加強城市建設(shè)綜合開發(fā)公司資質(zhì)管理工作的通知》。
為了解決“文革”期間擠占、沒收私人房屋問題，落實房產(chǎn)的政策主要有：1980年中辦發(fā)（1980）75號文件《中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)北京市委關(guān)于處理機關(guān)部隊擠占私房，進一步落實私房政策的通知》；1982年《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈進一步抓好落實私房政策工作的意見〉的通知》； 1984年《關(guān)于加快落實華僑私房政策的意見》； 1985年《關(guān)于城市私有出租房屋社會主義改造遺留問題的處理意見》， 1986年《關(guān)于進一步落 實〈中央落實政策小組擴大會議紀要〉的補充意見》；1987年《關(guān)于落實華僑私房政策的 補充意見》，１987年《關(guān)于進一步處理好城鎮(zhèn)私房遺留問題的通知》。正式處理國家代管房產(chǎn)是1983年開始的，1983年《關(guān)于對國民黨軍政人員出走棄留的代管房產(chǎn)處理意見的通知》，1984年《關(guān)于加快落實華僑私房政策的意見》；1987年《關(guān)于落實華僑私房政策的補充意見》；1991年《關(guān)于處理去臺人員房產(chǎn)問題的通知》。
2、大發(fā)展時期（1988——1994年）
1988年全國人大通過憲法修正案，土地的使用權(quán)可以以照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓，土地有償、有期限使用制度得以建立，同年全國人大通過修改《中華人民共和國土地管理法》；1989年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《城市危險房屋管理規(guī)定》、《城市毗鄰房屋管理規(guī)定》；1990年《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用出和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》、《城市房屋拆遷單位管理規(guī)定》；1991年《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和暫讓暫行條例》、《城市房屋修繕管理規(guī)定》；1992年《商品住宅價格管暫行辦法》、《關(guān)于處理原去臺人員房產(chǎn)問題的實施細則》、《公有住宅售后維修養(yǎng)護管理暫行辦法》、《工程建設(shè)國家標準管理辦法》；1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》、《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》；1994年７月《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》。這一時期的房地產(chǎn)立法在數(shù)量和質(zhì)量上是前一時期無法比擬的。
這一階段房地產(chǎn)法立法的特點
1、隨著經(jīng)濟體制的改革，房地產(chǎn)的發(fā)展受到主管機關(guān)的高度重視，制定了大量的房地產(chǎn)法規(guī)、條例、政策，尤其是1986年《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、對與土地所有權(quán)、使用權(quán)、建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地等房地產(chǎn)關(guān)系做出了重要規(guī)定。
2、房地產(chǎn)立法地位提高了。過去我們對于房地產(chǎn)管理習慣于用政策和行政命令的手段，現(xiàn)在這一手段已被法律、法規(guī)所取代。已頒布的法律、法規(guī)在調(diào)整人們房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)經(jīng)營等市場活動中所產(chǎn)生的各種法律關(guān)系方面已起了重要的調(diào)節(jié)作用。
3、房地產(chǎn)法調(diào)整的對象和范圍不斷擴大。房地產(chǎn)法調(diào)整對象從開始時的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、私房買賣、租賃擴展到現(xiàn)在，不僅包括原有的調(diào)整范圍，而且還包括了房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)、房地產(chǎn)交易、抵押以及房地產(chǎn)使用、消費等新的領(lǐng)域。
4、房地產(chǎn)立法數(shù)量劇增，司法解釋大量存在，司法部出臺了100多個有關(guān)房地產(chǎn)方面的司法解釋，部門規(guī)章健全。
三、第三階段：自1994年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的頒布至今房地產(chǎn)法的立法
1、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的起草與頒布
1988年，建設(shè)部在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，開始了著手《中華人民共和國城市房地產(chǎn)法》（簡稱《房地產(chǎn)法》）的起草工作，1992年起草領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和起草小組成立。1993年２月在北京召開了《房地產(chǎn)法》專家論證會；４月在全國建設(shè)工作會議上，起草小組還聽取了與會代表的意見；５月召開有全國人大、國務(wù)院法制局代表參加的第二次專家論證會，并征求國務(wù)院有關(guān)部、委的意見；７月建設(shè)部分別向國務(wù)院法制局、全國人大財經(jīng)委匯報了制定《房地產(chǎn)法》的進展情況，并根據(jù)匯報后提出的要求對《房地產(chǎn)法》又進行了修改；８月經(jīng)建設(shè)部常務(wù)會議審議形成《房地產(chǎn)法》送審稿。1994年７月５日經(jīng)第八屆全國人大會常委會第八次會議審議通過，并定名為《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，自1995年１月１日起實施。
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》結(jié)構(gòu)嚴謹，體系完備，由七章七十二條組成，包括總則、房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易、房地產(chǎn)權(quán)屬登記管理、法律責任等。該法的頒布實施，填補了我國房地產(chǎn)法制建設(shè)的空白，標志著我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展已邁入了法制管理的新時期。
2、1994年后，我國房地產(chǎn)方面的法律法規(guī)日臻完善，建立健全了各種房地產(chǎn)方面的規(guī)章制度。
主要法律法規(guī)有：1994年《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》、《住宅工程初裝飾竣工驗收辦法》、《在中國境內(nèi)承包工程的外國企業(yè)資質(zhì)管理暫行辦法實施細則》、《在中國境內(nèi)承包工程的外國企業(yè)資質(zhì)管理暫行辦法》、《工程建設(shè)項目報建管理辦法》；1995年通過的《城市房地產(chǎn)開發(fā)管理暫行辦法》、《城市房屋租賃管理辦法》、《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》、《建筑裝飾裝修管理規(guī)定》、《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》、建設(shè)部、公安部第49令《城市居民住宅安全防范設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》、經(jīng)國家計委、建設(shè)部批準頒布《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)收費暫行辦法》、《中華人民共和國注冊建筑師條例實施細則》、《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》、《房地產(chǎn)廣告發(fā)布暫行規(guī)定》；1996年《建筑幕墻工程施工企業(yè)資質(zhì)等級標準》、《城市房地產(chǎn)中介服務(wù)管理規(guī)定》；1997年建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《提高住宅設(shè)計質(zhì)量和加強住宅設(shè)計管理的若干意見》的通知、《家庭居室裝飾裝修管理試行辦法》、《中華人民共和國建筑法》；1998年《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例、《中華人民共和國土地管理法實施條例》；2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》、《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《房產(chǎn)測繪管理辦法》、《住房置業(yè)擔保管理試行辦法》；2001年《城市房屋拆遷管理條例》、《商品房銷售管理辦法》、《建設(shè)部關(guān)于修改〈城市商品房預(yù)售管理辦法〉的決定》；2002年國務(wù)院公布《關(guān)于修改〈住房公積金管理條例〉的決定》、《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》、《商品住宅裝修一次到位實施細則》。其后我國又頒布了大量的行政法規(guī)、規(guī)章，鑒于篇幅有限，不一一列舉。
這一階段我國房地產(chǎn)法的立法特點：
1、當前大量的房地產(chǎn)法律關(guān)系是通過國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，國土資源部、建設(shè)部等部委制定的部門規(guī)章，以條例、辦法、規(guī)定、細則等形式出現(xiàn)，立法層次較低。享有立法權(quán)的地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)較多。
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