[ 胡配軍 ]——(2004-10-18) / 已閱17554次
依法治監運行模式研究
江蘇省司法警官高等職業學校 胡配軍
千年伊始，萬象更新。隨著中國社會民主與法治建設的日益進步，正式發端于二十世紀末期、以法治為主線的中國監獄工作進入了一個依法治監、全面實現監獄工作法制化的新時代。依法治監，風光無限；依法治監，又任重而道遠。近年來，盡管人們對依法治監從理論到實踐已經進行了廣泛而深入的探討，但是作為一項系統工程，依法治監仍有許多方面值得我們去分析研究。因此，從實際出發，本文擬以依法治監戰略舉措運作過程中的依法治監運行模式作為研究的對象，具體闡述我們的認識與思考。
一、 依法治監的界定
何謂依法治監？自一九九四年十二月三十日《人民日報》、《法制日報》正式提出這一概念以來，人們一直在對此進行探討。縱觀已有的研究，雖然不少人對這一概念提出了有一定見地的認識，但認識中也客觀存在著一些偏差，如有些人認為依法治監的主體就是監獄機關；有些人認為依法治監就是依法治理犯人；有些人認為依法治監的實質就是依法切實維護罪犯的合法權益，諸如此類的認識還有不少。顯然，在依法治監運行過程中，如果這些理論上的偏差得不到糾正，則必然會在實踐中誤導依法治監的具體運作。我們認為，依法治監作為依法治國的一個極其重要的組成部分，其治監權力源于人民，是人民將權力委托于監獄機關交由人民警察依法行使，也就是說，依法治監的權力主體是廣大人民群眾，監獄人民警察是代表廣大人民群眾行使依法治監的權力。同時，人民并不僅僅是將治監權力委托給監獄機關，各級政府、社會相關組織也在各自的職責范圍內被賦予依法治監的權力。從依法治監的權力客體來看，依法治監不僅要依法懲罰與改造罪犯，也要依法管理監獄、依法組織生產、依法行政。從依法治監活動的范圍來看，依法治監不僅要促使監獄依法履行其應盡的各項義務，也要切實保障監獄依法享有的各種權利，因而，依法治監既要處理好監獄內部的各種關系，也要正確處理監獄與其外部的若干關系。從依法治監的運作目標來看，依法治監就是要依法保證監獄的各項工作制度化、規范化、法制化，從而最大限度地發揮監獄工作的職能，實現監獄工作的宗旨。在作出上述分析的基礎上，我們認為依法治監的科學概念可以界定為：以監獄人民警察為代表的廣大人民群眾在黨和政府的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑，采用各種形式，行使監獄權力、履行監獄義務，發揮監獄職能、實現監獄宗旨，保證監獄的各項工作都依法進行，逐步實現監獄工作的制度化、規范化、法律化。
二、 依法治監的原則
依法治監是法在監獄運行的目標要求，即實現監獄法治。根據我國監獄實際，在監獄走向法治的過程中，我們不能企求一帆風順，它必然會遭遇傳統人治的強大阻力，也必然會碰到許多意想不到的問題，這些困難有時甚至會阻礙監獄法治的進程。顯然，監獄法治的實現將是一個漫長的過程，它需要我們長期堅持監獄法治的方針------鄧小平同志提出的16字方針：“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”；也需要我們始終堅持依法治監的各項原則。我們認為這里所講的各項原則主要包括以下幾個方面：
1、堅持監獄工作方針的原則。國務院國發[1995]年四號文件中明確提出了新的監獄工作方針，即“懲罰與改造相結合，以改造人為宗旨”。這一方針簡明概括了我國監獄工作的發展方向，正確體現了我國社會主義刑罰的進步性，反映了我國改造罪犯的社會主義特色，對新時期我國監獄工作具有重要的指導意義。“以改造人為宗旨”成了監獄一切工作的出發點。依法治監作為對現階段監獄工作的目標要求，其本身也是監獄工作的組成部分，其運行過程中法制建設的各環節，無論是監獄立法、監獄執法、監獄司法、監獄守法、監獄法律監督都必須堅持監獄工作方針、堅持監獄工作宗旨，為貫徹監獄工作方針、實現監獄工作宗旨服務。
2、分階段實施的原則。依法治監是我國法制建設的重要組成部分，是一項復雜、宏大的系統工程，建設這一工程，不能急于求成，應當分階段、有步驟地逐步實施。我們認為：依法治監的運行階段可以根據法律體系的完善狀態分為三個階段：第一，以監獄法為標志的依法治監的初級階段。其時間開始于中華人民共和國監獄法頒布之日。在這一階段，我國的監獄法典已經產生，監獄工作有了可依之法，《監獄法》與其他配套法律如憲法、刑法、刑訴法、行政法等都對監獄工作具有調適作用。但是，這一階段，由于監獄法典和其他法律之間倘有相沖突之處，《監獄法》本身也有若干不完善的地方，依法治監獄雖然有法可依，但有時也會出現有法難依的情形。第二，以監獄法實施細則為標志的中級階段。其時間開始于監獄法實施細則的出臺。在這一階段，監獄法的缺陷得到糾正，監獄法中許多抽象的條文通過實施細則而得到了明確，監獄法與其他法律之間的矛盾被基本解決。這一階段，以監獄法為核心，包括憲法、刑法、刑訴法、行政法、行政處罰法等法律在內，形成了依法治監的法律體系。但是，這一體系只是初具規模，體系內部的各要素仍缺乏有機的結合。第三，以刑事執行法為標志的高級階段。其時間開始于我國刑事執行法的頒布與施行。在這一階段，依法治監所需之法不僅有了完整配套并密切配合的體系，而且刑罰執行歸于一體，刑罰執行權統一由監獄行使。監獄的各項工作既有法可依，又有法能依、有法必依。
3、法律至上的原則。依法治監，從治監的理念來講，必須強調法律至上。監獄的一切工作都必須依法而行，對于監獄而言，法無明文規定則不可為。監獄的規章、制度、紀律如果和法律相抵觸，就應當立即修正規章、制度和紀律。在權力和法律的關系上，要堅持法律產生權力，權力源于法律的理論，監獄權力應當服從于監獄法律，不能讓權力凌架于法律之上，把法律變成權力“人治”的工具。對于干警而言，法無明文規定則無權；對于罪犯而言，法無明文禁止則有權。
4、法律面前人人平等的原則。法律面前人人平等是近現代西方法治模式中的主要原則之一，也是社會主義法治的一項重要原則。實行依法治監，我們認為在監獄法律面前，干警和罪犯應當人人平等，即他們都應當依照法律的規定，依法行使權利和履行法定義務。任何一方都不得超越法律的規定要求另一方履行非法定義務；也不得超越法律規定行使權利。雙方都以對方應當承擔的義務作為自已的權利所指向的客體；雙方的權利和義務應當保持對應性，各自的權利與義務應當具有一致性。
5、依法獨立執行刑罰的原則。監獄的刑罰權根源于人民主權，由人民借助法律賦予監獄。《監獄法》規定，監獄是專門的刑罰執行機關。我們認為，即使在當前刑罰資源較為分散的情況下，監獄的刑罰執行權也應該是相對獨立的。監獄在執行刑罰時，其權力不受任何非法干預，無論是政府機關、社會組織、公民個人都不能憑借自已手中的權力、自身的地位、社會影響或其他因素干擾監獄的正常執法活動。
三、 依法治監的標志
依法治監是鄧小平依法治國理論在監獄的具體實踐，是黨的十五大確立的依法治國戰略在監獄系統的必然要求。誠然，由于各地經濟、文化、法律思想觀念的差別，依法治監在各地會出現各種具體的實現形式，但是，作為集中反映新時代監獄精神的依法治監，在包容各地監獄特殊性的同時，又必然體現出監獄法治共同的內在要求，有著共同的特征，這些共同的特征就是依法治監的重要標志。標志主要有以下幾個方面：
1、 具有比較完備、比較完善的監獄法律體系。依法治監，從一定意義上講，就是法律在監獄的統治。有法可依是監獄法治的前提，實現依法治監，首先要求建立比較完備、比較完善的監獄法律體系。這里講的“完備的監獄法律體系”，包括兩層意義：一是立法程序的完備，立法機關應當嚴格依照立法程序制定監獄法律；二是法律體系的完備，以監獄法為中心，形成一個包括刑法、刑事訴訟法、警察法、行政法等一些列法律法在內的，內容和諧、統一的嚴密體系，涵蓋監獄的刑罰與改造、勞動生產、行刑協作等各個主要領域。這里講的“完善的監獄法律體系”，主要是指制定的監獄法律應當是“良好的法律”，是可依能依之法，而不是“惡法”。它們真正代表了監獄各類主體的意志和利益，反映監獄發展的客觀規律和監獄精神，促進著監獄事業的發展。
2、 具有較高的監獄法律意識。監獄法律意識是人們關于監獄法律 和監獄法律現象的思想觀點、知識和心理的總稱。包括人們對監獄法律本質的認識；對監獄法律的要求和態度；對監獄法律的評價和解釋；對監獄法律的價值認同等等。有些學者從監獄法律文化的角度來考察監獄法律意識，這是很符合文化學理論的。因為無論是從監獄法律文化的建設，還是從監獄法律意識的直接要求來看，它都要求努力營造一種監獄法律文化氛圍：始終堅持法律權威，牢固樹立法律至尊、法律至威、法律至信的觀念；一切依法而行，權力下位于法律；權力具有本位特性，權力不能拋卻義務。沒有監獄法律文化氛圍的構筑，就無從論說監獄法律意識的形成。在此需要特別強調的是監獄法律意識的養成，必須包括罪犯的法律意識在內，只有罪犯具備了法律意識，并能以此依法律已、服刑改造、維護權益，才能談得上監獄法律意識的全面形成，才能談得上是形成了依法治監的心理基礎。
3、 具有嚴格的行政執法制度。行政執法是監獄權力鏈條中最為特別的一環。監獄作為執法主體，其執行權是主動性權力，是一種比較活躍的權力，是一種自由裁量權力。復雜的監獄事務為監獄的行政執法提供了廣闊的自由裁處領域和空間，這種自由又容易導致監獄行政執法的自由無度。監獄的行政執法權力既要有自由又要有控制。《監獄法》第五條規定：“監獄的人民警察依法管理監獄、執行刑罰、對罪犯進行教育改造等活動，受法律保護。”第十三條規定：“監獄的人民警察應當嚴格遵守憲法和法律，忠于職守，秉公執法，嚴守紀律，清正廉潔。”這些規定，一方面，確認了監獄行政執法權力，賦予監獄執行權的自由，另一方面，又明確約束了監獄行政執法的自由度——不得超越法律、不能違背公正。當然監獄的行政執法制度僅有這么兩項是遠遠不夠的，監獄行政執法優益權的客觀存在，要求我們必須從制度上嚴格規范行政執法，通過制定一系列法律制度，確保執法的程序公正、內容公正、結果公正。
4、 具有完善的監督體系。違法必究是法治的應有之義，是依法治監的重要防線，要守住這道防線，就要有一套健全、有效的法律監督制度，這也是目前依法治監系統工程在建設過程中最薄弱的環節。依法治監所需要的監督體系包括內外兩種監督網絡：一是在監獄內部，由監獄紀檢部門、監察部門、審計部門、獄內押犯進行內部制約與監督，并建立自上而下和自下而上的雙向監督權制，特別是強化自下而上的監督；在監獄外部，由社會監督主體包括立法機關、行政機關、檢察機關、各級黨組織、新聞媒體、罪犯家屬及其他人民群眾對監獄的執法活動進行全方位、多層次、多形式的監督。
5、 具有一支高素質的監獄執法隊伍。監獄法治強調“法律至上”，法律應當具有比領導者更大的權威，但這并不是說可以忽視人在治監中的作用。恰好相反，實現依法治監的一個必不可少的重要條件，就是必須有一支數量足、質量高的監獄執法隊伍，否則，所謂依法治監，只能是空中樓閣。監獄執法隊伍的高素質，包括三層含義：一是監獄人民警察要有較高的政治品格和道德素養。監獄人民警察要熱愛祖國、熱愛人民、忠于法律、忠于事實、大公無私、廉潔自律。二是監獄人民警察要有較高的業務素質和業務能力。監獄人民警察必須掌握與監獄工作業務相關的法律知識，并能自如地正確應用法律解決懲罰與改造罪犯過程中碰到的問題。三是要有崇高的職業道德和敬業精神。監獄人民警察要充分認識自已所肩負的專政使命，勤政廉政、愛崗敬業、執法如山、忠于職守。
四、 依法治監必須要正確處理好的幾個問題
當前，在依法治監的理論研究與運作實踐中，盡管不乏有一定深度的基礎理論，有一定指導意義的實務操作。但是，仍有不少理論與實踐問題有待于我們分析與研究，需要我們正確處理。
1、 監獄法治與監獄人治。監獄法治與監獄人治是兩種截然不同的治監手段，監獄法治強調法對監獄工作的有權支配和處理；監獄人治則強調人的因素的作用，特別是人的權威、意志、心理傾向和非民主性對監獄工作的有權支配與處理。在人類監獄發展的歷史上，各國監獄都曾經歷過漫長的監獄人治時期，而后隨著資本主義法治思想的傳播，歐美許多國家的監獄都先后走上了法治監獄的道路。我國監獄正是在歐風美雨的渲染下，逐步開始了監獄立法，并在二十世紀未期最終確立了依法治監的治監方略。無論是在歐美，還是在中國，通過對監獄歷史演變的比較與分析，我們都不難發現監獄法治比監獄人治所具有的優越性。在治監方略上，監獄法治取代監獄人治是一個自然歷史過程，它不以任何人的意志為轉移。然而，監獄發展的歷史與現實也一再啟示我們，無論監獄法律發展完善到何種程度，監獄都只能使監獄人治喪失其曾經占據的主導地位，卻無法消滅監獄人治的現象，作為一種治監手段，監獄人治將是長久的。法的相對性、條件性告訴我們：法不是萬能的。這個道理對監獄工作同樣適用。在監獄工作中，雖然現在大力倡導依法治監，但是能夠被依之法總是有限的。當碰到具體問題卻無法可依時，監獄人治的作用必然突顯。尤其是在當前，由于監獄法律的不完善、不配套，以及相互間的矛盾，監獄工作有時會出現無法可依、有法難依的狀況，此時，人們往往更習慣于選擇人治而不是法治，最明顯地表現在總是以領導的意志而后要求作為個人行為選擇的出發點和依據。監獄法律滯后性表明，監獄工作中任何新問題、新情況的出現，首先都需要先通過人治的手段進行處理，總結經驗、吸取教訓，如果這種新問題、新情況屬于一種普遍存在的問題，我們則可以將其用立法的方式昭示于全國。可見監獄立法也離不開監獄人治手段的先行作用。總之，為政在人在現時代并沒有完全失去它的存在理由。我們認為，監獄法治與監獄人治作為一對矛盾，它們是對立的統一，兩者既相互斗爭又相互同一，我們在肯定監獄法治的主導地位的同時，決不能無視和否認監獄人治的客觀存在及現實作用，因為監獄法治畢競只是一種理想、目標。在此，有必要指出，我們主張重視監獄人治，決無意于倡導回到監獄人治時代，也不是要主張監獄法治與監獄人治并重，只是希望在努力實現依法治監的宏大目標時，要正確對待這種歷史久遠但并未被塵封的監獄人治。
2、 監獄法治與監獄德治。一般認為，在治理國家的方略上，依法治國與以德治國從來就是并行不悖的；那么，在治理監獄的舉措上，依法治監與以德治監應當是相輔相成、辯證統一的。監獄法律由國家制定或認可，側重于對監獄法律關系主體的外部行為和后果的要求，它通過國家強制力保證實施；監獄道德是由監獄及社會輿論確立的，它存在于監獄道德主體的思想觀念、內心信念和監獄與社會輿論中，著重要求的是監獄道德主體內心世界的善良與高尚，它由監獄道德主體的內心信念、監獄與社會輿論來保證其存在和發生作用。顯然，監獄法治與監獄德治互相區別，它們從產生、內容、到作用形式等方面都有所不同。但是兩者又密切聯系，相互滲透。監獄法治貫穿著監獄德治的精神，監獄法律只有具備了善德質素才能成為良善之法；監獄法律本身就是監獄道德的核心組成部分，凡是監獄法律所規定的，必然是監獄道德所要求的。改造或矯治罪犯、人道主義、尊重罪犯權益，不僅是人類監獄道德發展的必然結果，也是當今世界各國監獄法律的必備內容。行為人的行為如果違反了這些道德規范，監獄法律就可以對這些行為予以強制制裁。監獄德治對監獄法治具有滲透作用，凡是監獄法律起作用的地方，監獄道德都滲透著它的影響。人們對法律的遵守離不開一定的道德素質，監獄法律關系主體道德水平的提高有助于他們自覺遵守監獄法律、進一步發揮監獄法律的作用。因此，在依法治監的新時代，我們認為既要搞好監獄法治建設，也不能忽視監獄德治的建設，應當兩手抓、而且兩手都要硬。
3、 監獄法律制度的系統化。監獄法律制度的系統化是指采用一定的方式，對已經制定頒布的規范性監獄法律文件進行歸類、整理或加工，使其集中起來作有系統的排列，以便于使用的活動。新中國成立以來，我國先后頒布的有關監獄工作的法律法規共有30多項，這些法律法規構成了我國監獄工作依法治監的法律基礎，是我國新時期依法治監的基本法律體系。當然，對于這種基礎與體系，我們不能盲目樂觀，由于各個法律文件頒布的先后時間不同、法律法規的調整對象不盡相同、法律法規的類別各異，因而，在適用監獄法律法規時，人們時常會感到這些法律法規之間的不協調。所以，我們認為，當前，應當著手進行監獄法律法規的系統化工作，要由監獄法律法規的制定機關或有權的國家機關對現有的監獄法律法規進行清理、審查，該廢止的立即廢止；該修改的修改，要通過對監獄法律法規的清理活動，形成監獄法律制度的和諧、統一，促進監獄法律制度的有機結合。
4、 依法治監與“從嚴”。依法治監強調以法為本，法是行為的尺度、幅度，監獄的一切工作應當嚴格依照監獄法律的規定，也可以說，只要行為是在法律所規定的有權范圍之內，則行為就應當被認為是合法。從嚴是對正常工作的嚴格要求，這種要求往往不是對具體工作如何執行法律制度的嚴格要求，而是在超越法律制度規定的基礎上，另行提出若干具體要求，因而行為雖然符合了法律的一般規定，但不一定就能達到從嚴的要求。顯然，從嚴要求比依法治監之法有等而高之的結果。從嚴，從一個善良的動機出發，極有可能導致的是對法律的冒犯。在此，我們認為，在監獄工作日益走向法治化的今天，我們應當嚴肅執法、依法治監，而不應該動不動就要從嚴。無論是對監獄人民警察執法工作的要求從嚴，還是對監獄押犯服刑與改造活動的從嚴要求，如果超越了法律的規定，則都應當予以否定。
5、 獄務公開與行風監督。依法治監要求監獄獄務公開，通過獄務公開，可以使監獄的執法活動廣泛接受社會的各種監督，促進監獄機關公正執法、文明執法，保證監獄機關在減刑、假釋、暫予監外執行等執法活動中依法辦事，避免司法腐敗。當前，不少省份的監獄機關推行了獄務公開，并且采取各種措施，多途徑、多形式接受社會監督。特別是許多監獄機關都聘請了行風監督員，加強對監獄人民警察執法活動的行風監督 。但實際上，行風監督員由于多數屬于監獄工作的門外漢，他們除了每年由監獄機關專門組織一兩次集中參觀，稍許增加一些對監獄工作的感性認識外，對于監獄工作的是與非很難說出個子丑演卯。我們認為，如果僅僅是為了一種形式而去籌劃對獄務公開的監督，那是根本不可能達到監督目的的。目前的獄務公開與行風監督，由于對行風監督缺乏操作上的合理性、科學性，因而監督徒具新穎的形式，很難受到監督的實效。為了把對獄務公開的行風監督落到實處，我們建議對行風監督形式進行改革，在物色行風監督人員時，應當由監獄上級機關按照條件，統一聘請；在監督人員的構成上，應當由具有法律知識、熟悉監獄工作業務的同志擔任行風監督員；對他們開展監督工作要從制度上予以保證，要創造有利條件，方便他們開展行風監督。只有這樣，才有可能把行風監督真正落到實處。
電話：0511—2905035
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