[ 張忠海 ]——(2004-9-28) / 已閱39312次
以科學發展觀實現勞動教養法律制度的創新
江蘇省女子勞教所 張忠海
內容提要：本文作者從以人為本，實現全面、協調、可持續發展的科學發展觀的角度，對現行的勞動教養法律制度在保證公民權利、維護社會穩定、與現行法律法規的沖突和實踐執行中存在著嚴重的弊端等不足之處進行分析，提出以科學發展觀和 “大司法”觀念規劃未來勞動教養法律制度，以科學發展觀設計未來勞動教養法律制度，并設計出《社會文明進步法》方案作為未來勞動教養法律制度改革的一套模式，并提出以科學發展觀推廣《社會文明進步法》的實施的要求。本文作者的創新思路，可作為勞教立法的一個新思路供勞教立法工作者參考。
關鍵詞：科學發展觀 勞動教養 法律制度 創新
在新世紀新階段，黨中央以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，科學總結我國現代化建設的成功經驗和吸取其他國家發展進程的教訓，針對當前國際形勢發展的新趨勢以及現階段我國在發展中存在的突出問題，提出了以人為本、實現全面、協調、可持續發展的科學發展觀。這是新一屆中央領導集體對發展內涵的新理解，對社會主義現代化建設規律的新認識，對鄧小平理論和“三個代表”重要思想的新發展。筆者在認真學習科學發展觀中，深刻領會到科學發展觀對指導和推進我們勞動教養工作，實現勞動教養制度的改革創新有著重大的指導意義。在此談一點個人學習體會，僅供參考，如有不妥之處，請予批評指正。
一、 從科學發展觀看現行勞動教養法律制度
（一） 從以人為本的觀點看勞動教養法律制度保證公民權利
中共中央總書記、國家主席胡錦濤2004年3月10日在中央人口資源環境工作座談會上強調，堅持以人為本，就是要以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民。我國勞教工作創建40多年來，雖然在維護社會治安、預防和減少犯罪作出了一定貢獻。但在保證公民權利方面確實不夠。
1、 勞動教養對象的隨意性
某些公安機關的少數執法人員缺乏尊重公民基本人權的意識，隨意侵犯公民的人身自由。在執法中，將一些不能及時偵破的疑難、復雜案件和共同犯罪中主、從犯抓捕時間不一致的犯罪嫌疑人，先暫時報送勞動教養，由勞教所“代行關押”，以期解決羈押期與案件偵破時間的矛盾，從而造成“以教代刑”現象的發生，結果是把一些不夠勞動教養條件的人送進了勞教所。①
2、 決定勞動教養缺乏嚴肅的法律程序、法律監督
勞動教養制度名義上是由公安、民政、勞動等部門組成的勞動教養管理委員會行使勞動教養決定權，實際上由公安機關內的法制機構獨家行使處罰權，可以不經檢察院審查批準，法院開庭審理，缺乏公正合理的法定程序，缺乏互相監督、互相制約的機制。少數執法人員利用勞教這一手段隨意限制公民的人身自由，勞動教養決定作出后，被處罰人往往無處申訴和辯解，《行政訴訟法》施行后，被處罰人不服勞動教養決定，雖可以向法院起訴，但不停止執行，嚴重侵犯了公民人身權利。②
3、 執行手段與監獄罪犯十分相似
長期以來，勞教場所的管理體制、管理制度、管理方法一直沿襲獄政的管理模式，沒有從兩者的性質上加以區分，都是奉行“收得下，關得住，跑不了”的思想，重視嚴格管理，忽略區別對待。除了在同等條件下，獎懲有所區別外，其他方面的處遇均差別不大，對勞教人員在所區范圍內的人身自由權限制很大，重視管理的處罰性，忽略管理的教育性。有人就說勞教所是“二勞改”。
（二） 從協調發展的觀點看勞動教養法律制度與相關法律之間的沖突
現行勞動教養制度的主要依據是，國務院1957年8月3日制定的《國務院關于勞動教養問題的決定》（以下簡稱《決定》）及1979年11月29日制定的《國務院關于勞動教養的補充規定》（以下簡稱《規定》）1982年公安部《勞動教養試行辦法》（以下簡稱《辦法》）。《決定》、《規定》屬于國務院行政法規，《辦法》屬于行政規章,與現行法律法規存在著許多不協調的、相互矛盾的沖突。
1、與《憲法》的沖突
《憲法》第三十七條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”勞動教養制度規定的是屬于限制公民人身自由的行政處罰，這點與《憲法》精神有沖突。
2、與《行政處罰法》的沖突
1996年10月1日實施的《行政處罰法》第九、十條規定，限制人身自由的行政處罰只能由法律設定，行政法規只能設定除限制人身自由以外的行政處罰。勞動教養制度依據的《決定》、《規定》、《辦法》屬于行政法規及規章，不屬于法律，這樣勞動教養這種限制人身自由的行政處罰就與《行政處罰法》存在法律沖突。
3、與《立法法》的沖突
2000年7月1日施行的《立法法》第八條、條九條規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰的事項只能制定法律。尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。《決定》、《規定》作為行政法規，制定勞動教養這種限制人身自由的行政處罰和強制措施就與《立法法》第八、九條規定有沖突。
（三） 從全面、可持續發展的觀點看勞動教養法律制度維護社會穩定
我國勞教工作創建40多年來，在維護社會治安、預防和減少犯罪作出了一定貢獻，改造了一大批違法犯罪人員。在文化大革命階段，勞動教養制度幾乎被廢除，失去了維護社會穩定的功能。近幾年，勞教場所圍繞提高教育矯治這個中心，開展了許多卓有成效的工作，教育轉化了一大批法輪功、吸毒等類型勞教人員。但是在勞教人員解教后，社會幫教銜接工作脫節，社區環境惡劣，缺乏可持續教育改造的環境，教育改造效果降低。衡量教育改造質量的一個重要標志是勞教人員解教釋放后重新違法犯罪率的高低，根據1996年對山東、云南、廣東、浙江等省區7個勞教場所的調查，多進宮勞教人員占勞教人員總數的平均比例為34.89%③。據近期吸毒型勞教人員復吸及其它違法行為的調查，重新違法率高達85%以上。這一數字令人觸目驚心，同時也有向我們敲響了警鐘，衡量勞動教養的成績不僅僅是收容了多少違法人員，更應該是教育矯治了多少違法人員，使他們不再重新違法犯罪，要全面地看勞動教養對維護社會穩定，減少犯罪發生起到的作用。
二、以科學發展觀規劃未來勞動教養法律制度
從科學發展觀的角度，經濟、政治、文化建設的各個環節、各個方面要相互協調發展。勞動教養制度必須要進行重大的改革，重新制定一部系統的、 完善的、合理的新型法律制度以適應社會新的形勢。在去年的十屆人大一次會議上，四川代表團的段維義、湖北代表團的郭生練等127名全國人大代表提出了《關于完善我國勞動教養立法》和《關于制定相關法律，改革我國現行勞動教養制度》的議案。他們認為，我國勞動教養方面的法規混亂，勞動教養制度存在嚴重缺陷，主要涉及勞動教養的對象范圍、審批程序、期限和管理方式等問題。需要改革勞教制度，以適應社會主義民主法制發展的要求。勞動教養法律制度改革勢在必行，筆者認為勞動教養法律制度創新設計的思路應從以人為本、實現全面、協調、可持續發展的科學發展觀出發，以法制建設全面系統化的觀念，擴大勞動教養法律制度的涉及范圍，放寬視野，確定立法目標；把以人為本和以憲為綱作為立法的指導思想，證實立法依據，夯實立法基礎；以協調互補和系統層次論的觀念，爭取“三分天下”的格局，高屋建瓴，明確法律地位；以程序司法化、執行社會化的可持續發展的觀念，完善勞動教養法律制度，健全法律體系，促進社會文明進步。
（一）全面審視限制公民人身自由的措施，擴大立法范圍，確定立法目標
勞教立法問題是我國法制化進程中必遇的問題，勞教立法是我們黨依法治國，我們政府依法行政的必然要求，是社會文明進步的需要。去年12月9日，在十屆全國人大常委會第六次會議上，全國人大法律委員會在報告代表提出的議案審議結果時，專門談到了勞動教養立法問題。報告指出，我國的勞動教養制度是根據全國人大常委會1957年批準的關于勞動教養問題的決定建立的，1979年全國人大常委會又通過了關于勞動教養的補充規定。勞動教養制度實施以來，在維護社會秩序和預防減少犯罪方面發揮了重要作用。但隨著社會的發展變化，勞動教養制度確實存在一些需要解決的問題。今年全國人大法律委員會有關負責人透露，該委員會在調查研究的基礎上，提出了制定《違法行為矯治法》的建議，以規范行政強制教育措施，筆者認為勞教立法問題不能就單一的勞教問題進行立法，應擴大勞教立法問題的波及面，全面地看待勞教立法的范圍，應將涉及到限制公民人身自由的多種措施一并納入其中，如收容教養、少年教養、收容教育、強制戒毒、收容求助（收容遣送）、工讀教育、社會幫教等教育矯正措施；涉及到公民權利保護的孤兒院、養老院、精神病院等保護措施；對乞丐、殘疾人、無家可歸者的救濟性管理措施；還有保護公民健康的強制醫療措施，如“非典”、艾滋病等傳染病的治療等等，也就是將刑罰處分與行政處分以外的所有限制公民人身自由的管理措施統一歸類到司法處分中，以國家司法權的身份管理社會違法和不文明行為，即“大司法”觀念。消除在刑罰處分與行政處分之間的真空地帶，彌補在法律構架上存在的明顯漏洞。同時要有超前意識，不要等出了“孫志剛事件”才修改收容遣送措施，出了“非典”才發現社會疾病預防和控制措施太落后，使得政府對公民的社會化管理滯后于社會發展，政治與經濟發展不協調。回顧歷史，勞動教養以及其他幾種涉及到限制公民人身自由行政措施的打擊對象雖經幾次變動，但其根本目的沒有變，那就是保護人民大眾的利益，維護社會穩定，促進社會文明進步。因此我們要站在維護社會穩定和社會文明進步的基點上，擴大現有勞教立法問題的討論范圍，我們以前討論的勞教立法問題實質只是社會文明進步立法下的一個分課題。同時考慮將我們執政黨的意識上升為國家意志，即把有關加強社會主義精神文明建設的若干措施法律化，因此勞教立法問題的目標應是創立一部促進社會文明進步保護法性質的法律。根據我們當前情況建立未來勞動教養制度的目標應是對那些嚴重缺乏守法意識，道德水平低下，心理不健康，有破壞社會主義精神文明建設的違法行為，或無基本生活資料又無生活來源，有潛在犯罪可能性的中國公民， 實行教育性文明矯治和保護性文明救濟，將其改造成為能夠適應文明社會生活，思想上文明上進，心理上積極健康，行為上文明守法的合格公民。 同時對患有精神病，有潛在攻擊他人人身安全的，及患有“非典”、艾滋病等傳染性疾病有潛在傳播疾病，危害他人健康的人員實施保護性文明醫療。所以本人認為勞動教養立法后應作為一部獨立的部門法，可定名為《社會文明進步法》（暫定名稱）。在這部法律中還應包括原則性的《社會文明進步法》、訴訟性質的《社會文明訴訟法》和執行性質的《文明教育矯治法》、《文明保護救濟法》《文明保護醫療法》等法律。
（二）以人為本，以憲為綱，夯實立法基礎
根據我國現實狀況，要建立起一個完整的、 有效的預防犯罪的法律體系，我們必須要以人為本，以憲為綱, 憲法是我國的根本大法，是我們制定其它法律的依據， 在所有法律中居于最高地位，是我國國家機關、黨派、企事業單位、 其它組織和全體公民的行為準則。《社會文明進步法》就從社會文明教育和社會文明保護兩重角度看尋找未來勞教制度立法的依據。一是從《憲法》賦予公民享有教育和勞動的權利、公民享有健康權利和獲得必要生活來源權利的角度來看，對于那處于生活水平極其低下，甚至無法生活的公民來說，他們有權利獲得必要生活來源權利，政府應從社會整體文明進步的角度出發應向公民提供社會保護救濟，其實我們政府已經在做這件事了，只不過沒有將其法律化，如公安部門的工讀學校、收容救助（收容遣送站），民政部門的孤兒院、養老院，醫療部門的精神病院。二是從憲法賦予公民享有教育和勞動的義務、公民應遵守國家的法律法規的角度來看，對于那些雖有生活保障，但長期畸形消耗社會資源的，長期制造社會矛盾的，破壞社會文明進步的公民，政府從社會整體文明進步的角度出發對公民采取教育性文明矯治措施，如司法部門的勞教所，公安部門的強制戒毒所、看守所，民政部門辦理的自愿戒毒所。
根據《憲法》第三十七條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。” 因此，設計未來的勞動教養制度，即《社會文明進步法》創立的目的是要取消《刑法》與《行政處罰法》以外的所有限制公民人身自由的行政或非行政措施，包括所有實施限制公民人身自由的行政機關或黨政機關，如目前政府部門的精神文明辦公室、610辦公室、禁毒辦、掃黃打非辦公室等社會精神文明建設的非法律化的執法機構，使社會主義精神文明建設走上法治化的道路。所以《社會文明進步法》是以《憲法》為立法依據的法律層次的法律制度。
（三）協調互補，層次分明，爭取“三分天下”，明確法律地位
目前， 法學界對勞動教養的法律地位主要二種不同意見：第一種觀點堅持認為勞動教養是一種行政處罰； 第二種觀點認為勞動教養應納入刑事處罰。由上述觀點可知，未來的勞動教養制度《社會文明進步法》是消除政府對公民的社會化管理在刑罰處分與行政處分之間的真空地帶，在法律構架上與《刑法》、 《行政法》是協調互補，并列存在的，所以我們沒有必要再討論未來的勞動教養制度《社會文明進步法》是應納入行政處罰系統里，還是應歸刑罰處罰體系，而是應按行政處分、司法處分、刑罰處分三級層次形成三分天下的格局，未來的勞動教養制度《社會文明進步法》應屬司法處分，如果要讓未來的勞動教養制度《社會文明進步法》有一個合理的存在空間，勢必要適當調整《刑法》、 《行政法》等法律法規。 這樣才不至于出現“另可被判刑一年有期徒刑，也不愿判三年勞教” ④的情況。 那么我們應如何調整我國的法律制度呢？我們仍應以憲法為根本，以被處分人的社會危害性和潛在的社會危害性為依據， 對限制人身自由的處罰應做出嚴格的法律規定，以限制人身自由時間的長短分為：1.行政拘留(行政處分)， 最高不超過15天。2.文明矯治處罰 (司法處分)，封閉執行期限大于15天，低于2年(含2年)（據全國勞教場所統計勞教收容執行的實際平均期限為13個月）。3.判刑處罰(刑事處分)，執行徒刑期限仍以1年為底線的。相應地取消或修改《刑法》中的管制（上限為2年，下限僅3個月）、拘役（上限6個月，下限僅1個月）和部分低于2年的有期徒刑。 為了防止多次重復犯罪的發生應對多次違法人員進行罪錯累加處罰。
文明救濟措施和文明醫療措施都是以人為本的保護性措施，因而文明救濟措施保護期以15天起，直至有基本生活資料，或獲取生活來源，無潛在犯罪可能性為止；文明醫療措施保護期以30天起，直至身體健康，無潛在危害他人健康為止。文明救濟和文明醫療措施雖然對人身自由作出了限制，但這些限制人身自由的措施的目的是為了保護其最根本的人權，即生存權和生命權，同時也是保護他人的生命財產權和身體健康權，所以有必要將文明救濟和文明醫療措施納入“大司法”處分中，對其人身自由作出一定的限制。
（四）可持續發展法律體系，實現程序司法化，執行社會化
某些國際敵對勢力對我國人權問題，特別是我國勞動教養制度的指責，主要還集中在勞動教養審批程序上。現行的勞動教養決定權，由公安部門一家行使處罰權，無須經過檢察院審查批準，法院開庭審理，缺乏公正合理的法定程序，缺乏互相監督、互相制約的機制，與《憲法》第三十七條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”精神相違背，所以今后的《社會文明進步法》的程序必須司法化。在原則性的《社會文明進步法》中將適用范圍應按“法律面前人人平等”的原則，擴大至全體公民。對于批審程序應按“人民法院依法享有審判權，人民檢察院享有法律監督權”的原則將現公安機關一家說了算， 改為由公安機關立案、偵察，人民檢察院提起訴訟，人民法院審判的司法程序。根據罪刑法定和罪刑相適應的法律原則，必須對《社會文明進步法》判罰的條款、期限具體化。制定訴訟性質的《社會文明訴訟法》。
執行模式，以有利于被矯治和保護對象改造成為能夠適應文明社會生活，思想上文明上進，心理上積極健康，行為上文明守法的合格公民為宗旨。要制定執行性質的執行性的法律《文明教育矯治法》、《文明保護救濟法》、《文明保護醫療法》等法律。《文明保護救濟法》、《文明保護醫療法》主要是執行一些保護公民權利的救濟和醫療措施，充分體現社會主義人道精神。《社會文明教育法》主要執行是帶有強制性的教育和矯治等強制措施。
《社會文明進步法》的設立，從原則性的主體法《社會文明進步法》，到程序性的訴訟法《社會文明訴訟法》，再到執行性的實施法《文明教育矯治法》、《文明保護救濟法》、《文明保護醫療法》等法律組成一套完整的司法處分制度，有利于健全社會主義法律體系，是依法治國和依法行政的根本基石。
三、以科學發展觀設計未來勞動教養法律制度
未來勞動教養法律制度創新設計的思路確定之后，制定怎樣的設計方案呢？筆者認為勞動教養法律制度創新設計的方案也應從以人為本、實現全面、協調、可持續發展的科學發展觀出發，對原則性的主體法《社會文明進步法》、程序性的訴訟法《社會文明訴訟法》、執行性的實施法《文明教育矯治法》、《文明保護救濟法》、《文明保護醫療法》等法律作出一套全面、協調、相對穩定的方案，經得起實踐的檢驗，經得起理論的推敲，筆者設計的未來勞動教養制度《社會文明進步法》方案如下：
(一)《社會文明進步法》的原則性主體部分
作為《社會文明進步法》的原則性主體部分要明確：法律名稱、適用范圍、適用對象、適用期限、具體條款等基本內容。
1、法律名稱：我們制定這一部法律的目的是保護人民大眾的利益，維護社會穩定，促進社會文明進步，所以以《社會文明進步法》這一名稱較妥當。相應地程序性的訴訟法叫《社會文明訴訟法》，執行性的實施法叫《文明教育矯治法》、《文明保護救濟法》、《文明保護醫療法》。
2、適用范圍：在中國領土范圍內的所有中國公民。（不包括特別行政區和居住國外的中國公民，居住中國的外國公民）
3、適用對象：對那些缺乏守法意識，道德水平低下，心理不健康，有破壞社會主義精神文明建設違法行為的中國公民， 實行教育性文明矯治（簡稱文明矯治）。
對無基本生活資料又無生活來源，有潛在犯罪可能性的中國公民，實行保護性文明救濟（簡稱文明救濟）。
對患有精神病，有潛在攻擊他人人身安全的，及患有“非典”、艾滋病等傳染性疾病有潛在傳播疾病，危害他人健康的中國公民實施保護性文明醫療（簡稱文明醫療）。
4、適用期限：文明矯治措施，封閉執行期限以大于15天，低于2年(含2年)為宜，開放執行期限以2—3年為宜（針對戒毒人員的文明矯治設立開放執行）。
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