[ 周順保 ]——(2004-9-10) / 已閱18257次
我國刑事訴訟檢察監督在實施過程中存在的問題及對策
江西省吉水縣人民法院 周順保
多年來，我國檢察機關在刑事訴訟監督方面做了大量的工作，成果有目共睹；尤其在修改后的刑事訴訟法對檢察監督職能有所加強后，監督實效有了較大提高，突出表現在立案監督從無到有。但是，由于司法體制不順暢，立法及司法解釋不完善以及檢察機關自身在監督工作中的具體操作程序上不健全等原因，導致我國的刑事訴訟檢察監督在實施過程中問題重重，其作用的發揮不盡人意。表現在：
（一）監督范圍有漏洞。如：檢察立案監督僅限于對公安機關應當立案而不與予立案的案件，對公安機關立案后予以撤銷的案件及立案活動過程的監督未作規定，也未將法院管轄的自訴案件納入其中；檢察偵查監督方面，公安機關除逮捕犯罪嫌疑人須經檢察機關批準外，其它強制性偵查手段，如勘驗、檢查、扣押、鑒定、取保候審、監視居住及拘留等，均自行決定及執行，缺乏監督；檢察審判監督方面，二審法院書面審理的案件由于不開庭，目前仍是檢察審判監督的“真空”地帶；此外，刑事訴訟法未將在我國生效的國際法中的刑事司法標準的執行情況列入檢察監督的內容，導致國際法高于國內法的效力難以體現。
（二）監督介入的時間不明確。這主要存在于事后檢察監督中。如：法律規定公安機關變更逮捕措施順“通知”原批準的檢察機關，卻未規定“通知”的期限，導致公安機關拖延“通知”情況嚴重，相應致使檢察機關介入監督難以及時。法律未規定法院將判決書、裁定書送達檢察機關接受監督的期限及對按審判監督程序提出抗訴案件的審理期限，不利于檢察機關的監督。類似的情況在刑罰交付執行的監督中表現更明顯，原因在于立法及司法解釋對刑罰交付執行的期限規定含糊甚至有遺漏、脫節現象。表現在：最高法司法解釋僅規定法院將判處死刑緩期兩年執行、無期徒刑、有期徒刑、拘役的罪犯，在判決、裁定生效后，“及時”送達公安機關交付監獄執行，對宣告緩刑、監外執行、剝奪政治權利等刑罰的交付執行期限只字未提。另外，此處的“及時”似過于抽象；而公安部《關于公安機關辦理刑事案件程序規定》僅規定公安機關在接到人民法院判處死刑緩期兩年執行、無期徒刑、有期限徒刑的判決書、裁定書、執行通知書后，應當在一個月以內將罪犯送交監獄執行，卻對拘役、宣告緩刑、監外執行、剝奪政治權利等刑罰的交付執行期限未作規定。
（三）監督途徑偏簡單。如：檢察偵查監督的途徑主要是書面審查公安機關移送的案卷材料，而偵查活動違法的情況卻很難想象能被公安機關偵查人員自行記載在案卷中；檢察機關雖可參與公安機關的復驗、復查，但卻局限于檢察機關要求復驗、復查的案件。
（四）監督手段不力。刑事訴訟法將檢察監督手段主要規定在“一般建議”與“通知糾正”的水平上；在檢察機關建議或書面違法糾正通知被置之不理時，檢察機關該采取的進一步監督手段卻法無明文規定。
（五）監督工作的內部操作程序不健全。如：檢察立案監督由檢察機關內部的控申和批捕部門共同負責，這種職能上的交叉往往導致工作扯皮；檢察機關“提前介入”的偵查形式因缺乏具體的配套程序規定，導致一些“提前介入”的檢察人員忽視或怠于行使自身的監督職責，反而變成了偵查人員；盡管人民法院組織法第11條第三款規定了檢察院檢察長有權列席本級法院召開的審判委員會，并可在會議上發表意見，但這項法定檢察審判監督權在很多地區形同虛設；檢察機關雖建立了備案審查制度，卻缺乏系統性且受重視不夠，突出表現在對刑罰執行機關報送的文書審查不嚴，執行監督不力，直至發生一些在社會上執行刑罰的罪犯脫管失控、甚至重新犯罪才被發覺的現象。此外，檢察機關自身監督意識不強、監督不到位以及地方行政干預等因素也在一定程度上影響了刑事訴訟檢察監督的有效實施。
二、完善我國刑事訴訟檢察監督的對策
（一）改革現有司法體制
1、實行“以條為主”的領導體制，建立完備的人、財、物保障機制。目前，檢察機關實行的是雙重領導：業務上由上級檢察院領導，人員配備、經費由地方管，這使檢察機關實質上受制于地方行政權力。為保證檢察機關獨立行使法律監督權，不受地方行政干預，必須實行上級檢察院領導為主、地方權力機關監督為輔的“以條為主”的領導體制。為此須采取兩點措施：一是在經費問題上，由中央財政統籌解決；二是在檢察員任免制度上，改變地方檢察院檢察員一律報本級人大任免的做法，即僅僅保留檢察長報人大任免制度，其他檢察員實行全國統一考試和錄用制度并由上級檢察院任免，且地方檢察院檢察長報人大任免程序改由“上級檢察院于取得同級黨委同意后提出，由下級人大選舉，再報上級檢察院提請本級人大常委會批準”。
將檢察機關的自偵部門分離出去，僅保留檢察機關有限的立案、偵查權。具體做法是：將檢察機關的反貪、法紀兩自偵部門與行政紀檢、監察部門合并，組建國家廉政機關，作為查處國家工作人員職務違法、犯罪的專門機關。檢察機關對其行使監督權。保留檢察機關有限的立案、偵查權，主要適用于以下兩種情形：（1）偵查機關超過一定期限置之不理檢察機關要求其立案的監督意見時，作為立案監督的最后手段，檢察機關可以直接立案偵查；（2）對偵查機關、審判機關、刑罰執行機關進行檢察監督的過程中，發現其執法人員有刑訊逼供、徇私枉法、徇私舞弊等犯罪行為，作為司法監督的手段，可以要求廉政機關立案偵查，廉政機關應當立案偵查；如犯罪嫌疑人為廉政機關工作人員，則檢察機關也可以直接立案偵查。這樣做的好處是：既解決了檢察機關自偵案件缺乏監督的弊端，又加強了檢察機關的監督職能。
3、將檢察機關公訴職能分離給偵查機關行使，偵查機關可改稱偵控機關；保留檢察機關審查起訴職能，并在檢察機關內部增設審判監督部門。此構想的理由是：（1）審查起訴與提起公訴是有聯系但卻可分的兩個程序；（2）分離出檢察機關的公訴職能，可以解決檢察機關庭審中既當公訴人又當監督者（類似于既當運動員又當裁判員）的沖突身份，又可使檢察機關集中精力且不偏不倚的履行監督；（3）保留檢察機關審查起訴職能，是因為審查起訴程序是介于偵查與審判之間并與偵查和審判并列的獨立的訴訟階段，是偵查監督和偵查補正的法律程序，是防止不當起訴和審判的過濾程序，故而是檢察監督必不可少的途徑與手段；（4）同屬偵控機關的偵查部門與公訴部門較易協調關系，可以避免目前檢察機關與公安機關就補充偵查等問題發生的摩擦；且有利于偵查部門從公訴的角度偵查，從而提高偵查與公訴的質量；（5）對檢察機關司法機關性質的異議也迎刃而解，因為目前持“檢察機關非司法機關”的觀戰的關鍵論據有兩點：一是檢察機關的提起公訴權為請求權，非終結性的司法裁判權；二是檢察機關的出庭公訴職權為主動追訴權，不具司法權的中立性。此構想的具體做法是：偵控機關的偵查部門在案件偵查終結后，擬做起訴準備的，將案件移送檢察機關審查起訴部門審查。檢察機關的審查類似西方國家的“預審”的功能，即只審查兩項內容：一是立案偵查活動的合法性，二是有無不當起訴。對于有違法情形的，檢察機關及時糾正；對于有不當起訴的（即刑事訴訟法第15條、第140第第4款、第142條第2款規定的情形），檢察機關作出不起訴決定。如無此兩種情形，檢察機關應及時將案件移送偵控機關的公訴部門，由其作公訴的準備及出庭工作。偵控機關的偵查部門如不服檢察機關的不起訴決定，可以申請復議、復核。此外，檢察機關出庭擔任審判監督活動的檢察人員，不再由審查起訴部門的人員擔任，而由審判監督部門的人員擔任，以免“先入為主”，影響監督的公正性。
（二）完善立法及司法解釋
1、補充刑事訴訟法及司法解釋中關于刑事訴訟檢察監督方面的缺漏條款。如：擴大立案監督范圍，將立案活動、立案后撤銷的案件、以及法院的自訴案件納入其中；明確檢察機關“提前介入”的范圍、方式、程序、原則等；借鑒其他國家對強制性處分采取令狀主義的經驗，結合我國實際，規定偵查機關在采取搜查、扣押等涉及公民基本人權的偵查行為時，除緊急情況外，應事先取得檢察機關簽發的許可證，明確檢察機關對二審書面審理案件的監督方式及程序等問題；明確被監督機關將訴訟文書送達檢察機關接受監督的期限、法院審理檢察機關按審判監督程序抗訴案件的期限，以及刑罰交付執行的期限；具體規定對罪犯假釋、監外執行、宣告緩刑執行等在社會上執行刑罰活動的監督方式與程序等問題；明確檢察機關有權對在刑事訴訟中涉及到的國際刑事司法標準的執行情況實施監督；等待。
2、從立法上明確刑事訴訟檢察監督的法律后果，包括：（1）檢察機關在發出具有法律效力的監督文書后，被監督機關和人員必須執行，并應在規定期限內將執行情況書面報告檢察機關；如有異議，應在法定期限內提起復議、復核程序。（2）檢察機關在糾正違法過程中，認為對被監督機關或人員應給予行政處分或處罰的，有權建議有關機關給予處分或處罰，有關機關應當及時作出決定并將處理決定報送檢察機關。（3）從立法上賦予檢察機關作為監督手段的有限立案偵查權，也是確保監督效果的措施之一。
3、為制定統一的《檢察監督法》作充分的立法準備工作。制定統一的包括刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟檢察監督的《檢察監督法》極具必要性，但此項立法的艱巨性也不可忽視。除必須進行大量的調查研究等工作外，還必須從立法上做好分步及試點的準備工作。具體可分三步走：（1）完善現有的有關檢察監督的法律。如《人民檢察院組織法》。“該法僅有28條，前10條為總則，中間9條是程序規定（均已失效），后9條為機構設置和人員任免（一些條文也已失效）”，故急需修改。（2）制定切實可行的有著檢察監督的實施細則。如制定《檢察官法實施細則》，《檢察立案監督工作細則》、《檢察偵查監督工作細則》、《檢察審判監督工作細則》、《檢察執行監督工作細則》、《檢察機關建議監督處分與處罰細則》等。（3）在總結前述法律或細則在實踐中具體實施情況及征求學者的廣泛意見的基礎上，由全國人大制定統一的《檢察監督法》，明確檢察機關法律監督機關的性質，檢察監督的原則、意義，檢察監督的內容、程序及保障性規定等等。
（三）健全檢察監督工作的具體操作程序
1、建立量化考核與目標管理制度
將每個訴訟環節的監督任務細化、量化成各個分項，明確每個檢察人員的基本監督任務標準；超過標準的加分，低于標準的減分；對每一檢察人員年終進行目標考核，考核結果公布并與獎金、評優、晉升掛鉤。從而督促檢察人員充分利用法律監督職權，積極主動地履行監督職責。
2、建立同步監督與跟蹤監督制度
除涉及國家秘訣的案件外，檢察機關可派駐檢察人員對訴訟各環節進行現場同步監督。此外，檢察機關對所采取的監督活動的執行情況，須分派專門的檢察人員實行跟蹤監督。這樣做可以克服監督不力及監督不到位的弊端。
3、建立簿卡登記與歸口管理制度
檢察機關各部門對來自各種途徑的、非本部門業務范圍內的監督活動的信息，應及時制作信息登記卡，移送控申部門審查；控申部門經初審認為需要監督的，交分管業務部門處理。此外，檢察機關各部門對所實施監督活動的情況須詳細記載并制作書面材料一式二份，一份留本部門，一份移送本機關檔案管理部門存檔；檔案管理部門在每案終結后，以案件為單位，將所有監督材料整理、裝訂成簿。從而在檢察機關內部形成協調、連貫的監督體系。
4、完善備案審查與請示匯報制度
檢察機關對被監督機關報送審查或備案的訴訟文書，應由專人在規定期限內審查并寫出書面處理意見；如需監督，應及時報科（處）長審核或提請檢察長、檢察委員會討論決定。在監督工作中，對有疑問或重大問題等，及時向上級檢察院請示匯報，以取得上級檢察院對監督工作的指導和支持；須變更上級檢察院批準的強制措施的，應報上級檢察院批準；本院作出的不批捕、不起訴、抗訴等決定須及時將書面材料報上級院備案，上級院有權提出指導和糾正意見，下級院必須遵照執行。
此外為防止刑事訴訟檢察監督權的濫用和怠用，必須同時設立相應的控權與限權的制約保障機制。如包括：（1）強化上級院對下級院的監督。從檢察一體化原則出發，賦予上級檢察院對下級檢察員監督指揮權、任免懲戒權等，以加強上級院的縱向監督力度。（2）強化社會監督。檢察機關須在一定范圍內公開監督活動以公開促公正。其中，檢察人員尤其須認真聽取當事人的監督意見，耐心向當事人說明監督情況和不監督理由；否則，當事人有權申請上級檢察機關對該檢察人員進行指揮監督。（3）強化人大監督。從立法上完善人大個案監督的范圍、方式與程序，完善的宗旨是，既要保證檢察監督權的獨立行使，又要防止其濫用或怠用。（4）建立全國統一的檢察機關訴訟監督的錯案追究制度。建議最高檢察院制定司法解釋，明確錯案的標準、錯案的責任主體及須承擔的責任等問題。（5）對檢察人員實施訴訟監督活動中的違法、犯罪行為，國家廉政機關有權依法定程序查辦等等。
