[ 洪碧華 ]——(2004-9-5) / 已閱46848次
淺談《行政許可法》的原則和制度
洪碧華
摘要：《行政許可法》是一部規(guī)范約束政府行為、救濟保護(hù)老百姓的行政監(jiān)督法律，其頒布實施是社會主義民主法治建設(shè)的一件大事，意義重大。文章主要探析行政許可法的七大原則和三大制度，以進(jìn)一步貫徹實施《行政許可法》，實現(xiàn)“兩保護(hù)一監(jiān)督”行政立法宗旨。
關(guān)鍵詞：行政許可法、原則、制度、監(jiān)督
《行政許可法》2003年8月27日頒布， 2004年7月1日開始實施。屬于規(guī)范約束政府行為、救濟和保護(hù)老百姓的法律，其制定是依法行政、理性行政、建設(shè)法治政府的必然要求；是深化行政審批制度改革的需要；是完善市場體制和適應(yīng)入世的需要；是轉(zhuǎn)變職能、深化改革的需要；有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗。其頒布實施是社會主義民主法治建設(shè)的一件大事，是繼《行政訴訟法》、《行政處罰法》和《國家賠償法》之后又一部行政監(jiān)督法，是政治文明建設(shè)的里程碑，是廉政制度建設(shè)的亮點，是走向法治政府的一場自我革命。
所謂行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或其它組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。它有控制風(fēng)險、配置資源、提供公信和協(xié)調(diào)平衡的功能。分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記五種類型。 本文主要探析行政許可法的原則和制度。
一、行政許可法的七大原則
總結(jié)實踐經(jīng)驗，借鑒國外成功經(jīng)驗，行政許可法遵循合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任原則的總體思路，把制度創(chuàng)新擺在重要位置，規(guī)定了合法原則，公開、公平、公正原則，便民原則，救濟原則，信賴保護(hù)原則，行政許可不可轉(zhuǎn)讓原則，監(jiān)督原則。
（一）、合法原則是指設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。它要求行政機關(guān)在履行職責(zé)、行使權(quán)力時，在實體和程序上都要合法。設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)符合立法法確定的立法體制和依法行政的要求；實施行政許可必須由法定機關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)依照法定程序進(jìn)行。
（二）、公開、公平、公正原則。公開是指國家行政機關(guān)某種活動或者行為過程和結(jié)果的公開，其本質(zhì)是對公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護(hù)；三公原則是對合法原則的補充，有關(guān)規(guī)定必須事先公開，對老百姓要一視同仁，不得歧視，要實施陽光工程防止腐敗的發(fā)生。從設(shè)定上看，整個過程都是開放的，通過座談?wù)撟C，舉行聽證會等，反復(fù)征求群眾意見，并把結(jié)果在報刊雜志或網(wǎng)站上公布周知。世貿(mào)規(guī)則規(guī)定：內(nèi)部文件不能作為行政許可決定的依據(jù)。從實施上看，①主體要公開，如具體由誰負(fù)責(zé)法規(guī)清理工作，清理的數(shù)量和結(jié)果都要公開。②要在辦公場所進(jìn)行公示，如設(shè)立電子墻或公告欄。③期限公開④結(jié)果公開。敢公開才會公正，才經(jīng)得起群眾的考驗。如申報課題，結(jié)果授予誰？征用土地結(jié)果審批給誰？這些都要讓群眾知情。對一些有數(shù)量限制的，應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)、拍賣，或者統(tǒng)一考試擇優(yōu)錄用，不適宜使用抓鬮或抽簽來決定。
（三）、便民原則。便民就是公民、法人和其它組織在行政許可過程中能夠廉價、便捷、迅速地申請并獲得行政許可。便民原則是我國法律制度的重要價值取向，也是行政機關(guān)履行職責(zé)、行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)恪守的基本準(zhǔn)則。盡量減少環(huán)節(jié)，降低成本，服務(wù)群眾，實行一個窗口對外，有關(guān)部門聯(lián)合辦公，實行相當(dāng)集中行政許可，統(tǒng)一辦證，只要符合條件當(dāng)場辦理，立等可取，手續(xù)不完整的要一次性告知。一些文字錯誤允許當(dāng)場改正，提倡“人性化”服務(wù)，以人為本，換位思考，寧可麻煩行政機關(guān)也不要麻煩老百姓，真正做到人民政府為人民。這樣可以減輕了申請人“跑圖章”的負(fù)累，使申請人與審批機關(guān)直接接觸的范圍減小，次數(shù)減少；臉難看、門難進(jìn)，不給好處不辦事的狀況會有所改觀，造成官員腐敗的客觀條件將隨之減少。
（四）、救濟原則。救濟是指公民、法人或其它組織認(rèn)為行政機關(guān)實施行政許可致使其合法權(quán)益受到損害時，請求國家予以補救的制度。相對人在行政法上有十種權(quán)利：申請權(quán)，參與權(quán)，知情權(quán)，聽證權(quán)，陳述權(quán)，申辯權(quán)，申訴權(quán)，訴訟權(quán)，索賠權(quán)和抵制權(quán)。法定的救濟途徑是復(fù)議、訴訟和賠償。而要行使救濟權(quán)就必須先擁有陳述權(quán)和申辯權(quán)，要讓人有講話的權(quán)利和機會，不要因為相對人申辯而加重處罰。
（五）、信賴保護(hù)原則。聯(lián)邦德國最先適用此原則，它是指管理相對人依法取得的行政許可受到法律的保護(hù)，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可，確實需要改變的，對于由此給相對人造成損失的應(yīng)當(dāng)給以補償。這是民法誠實信用原則的引申，意思是政府要言而有信，說到做到。對合法行為要補償，對違法行為要賠償，如為防治“禽流感”，政府在疫區(qū)3公里內(nèi)對家禽進(jìn)行捕殺、焚燒和深埋，給農(nóng)戶必要的補償；個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拖欠先行工程款導(dǎo)致連鎖反應(yīng)，要帶頭清理，取信于民。
（六）、行政許可不得轉(zhuǎn)讓原則。它是指除法律、法規(guī)規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的行政許可外，其它行政許可不得轉(zhuǎn)讓。行政許可種類繁多，達(dá)2600多種類型，涉及到專業(yè)知識、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問題，與主體人身關(guān)系密切，絕大多數(shù)不能繼承或買賣。
（七）、監(jiān)督原則。它是指行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強對行政機關(guān)實施的行政許可和從事行政許可活動的監(jiān)督。包括行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和行政機關(guān)對相對人監(jiān)督兩方面：上級行政機關(guān)通過行使層級監(jiān)督權(quán)對下級行政機關(guān)的行政許可進(jìn)行檢查監(jiān)督；實行“誰許可誰監(jiān)督”原則，如司法部門頒發(fā)《律師資格證書》和《律師執(zhí)業(yè)執(zhí)照》，就要加強對律師隊伍的管理，成立律師懲戒委員會，接受群眾投訴。
二、行政許可法的三大制度
（一）、行政許可的設(shè)定制度
行政許可的設(shè)定，是指有關(guān)國家機關(guān)依照法定權(quán)限、范圍創(chuàng)設(shè)行政許可的行為。它屬于立法行為的范疇。爭議最多的是，哪一級國家機關(guān)有權(quán)通過什么形式設(shè)定行政許可？哪些事項可以設(shè)定？哪些事項不能設(shè)定？經(jīng)過反復(fù)研究論證，針對實踐中職責(zé)不清、權(quán)限不明的問題，明確規(guī)定了行政許可的設(shè)定范圍和權(quán)限。
第一、行政許可的設(shè)定范圍
明確行政許可的設(shè)定范圍，是行政許可法需要解決的重要問題之一。所謂行政許可的設(shè)定范圍，就是根據(jù)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的價值取向，確定在什么事項可以設(shè)定，什么事項不能設(shè)定行政許可。解決這個問題，必須妥善處理政府管理與公民、法人或者其它組織自主決定的關(guān)系，政府管理與市場競爭機制的關(guān)系，政府管理與社會自律的關(guān)系，行政許可方式與其它行政管理方式的關(guān)系等。因此，行政許可法按照設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其它組織的積極性、主動性，維護(hù)公共利益和社會秩序，促進(jìn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求，對設(shè)定行政許可的范圍作了兩方面的規(guī)定。
1、明確規(guī)定行政許可的設(shè)立范圍。根據(jù)行政許可事項的性質(zhì)、功能和適用程序，把審批項目主要限定在五個方面：①直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項。②有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項。③提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具有特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。④直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢測、檢驗、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項。⑤企業(yè)或者其它組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項。這類許可事項的特征是：未經(jīng)登記就沒有從事某種活動的主體資格，一般沒有數(shù)量限制，不能轉(zhuǎn)讓。
2、可以不設(shè)定行政許可的事項范圍。在可以設(shè)定許可的事項中通過下列方式能夠予以解決的，可以不設(shè)定行政許可：
①公民法人或者其它組織能夠自主決定的。應(yīng)該留給他們自己去做主，政府或自律組織都不要去干預(yù)，比如，家庭聘請保姆、企業(yè)雇用秘書，這類事項政府沒有必要去管理。②市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的。在市場經(jīng)濟體制下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，凡是市場競爭機制能夠解決的問題，政府就不必要用行政許可的方式去管理。③行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自律管理的。自律管理一般成本比較低、效率比較高，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，現(xiàn)行的許多資格、資質(zhì)的許可、產(chǎn)品質(zhì)量的許可等，將退出行政許可的范圍，由行業(yè)組織或中介機構(gòu)的自律管理來替代。④行政機關(guān)采取事后監(jiān)督等其它行政管理方式能夠解決的。行政管理的方式多種多樣，許可制度作為一種事前監(jiān)督管理方式，其主觀性強，運作的成本高、風(fēng)險也大。因此需要政府管理的事項，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮采取事后監(jiān)督管理的方式。
第二、行政許可的設(shè)定權(quán)
行政許可的設(shè)定權(quán)，是指哪一級國家機關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可、以何種形式設(shè)定行政許可、設(shè)定行政許可有哪些限制以及設(shè)定行政許可需要遵循哪些規(guī)則。它屬于立法行為，包括四方面的內(nèi)容：①、行政許可的設(shè)定主體，就是有權(quán)設(shè)定行政許可的國家機關(guān)。共有四個主體：全國人大及其常委會；國務(wù)院；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會；省、自治區(qū)、直轄市人民政府。其它國家機關(guān)包括國務(wù)院各部委，都無權(quán)設(shè)定行政許可。②、行政許可的設(shè)定形式，就是什么樣的規(guī)范性文件才能設(shè)定行政許可。共有五種：法律；行政法規(guī)；國務(wù)院的決定；地方性法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章。其它規(guī)范性文件包括國務(wù)院各部委的規(guī)章，都無權(quán)設(shè)定行政許可。③行政許可的設(shè)定權(quán)限。行政許可法對設(shè)定行政許可的權(quán)限作了三方面的規(guī)定：
一是，凡是行政許可法規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項，法律都可以設(shè)定
二是，對可以設(shè)定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定。必要時，國務(wù)院可以通過發(fā)布決定的方式來設(shè)定行政許可，實施后，除臨時性行政許可事項外，應(yīng)當(dāng)及時提請全國人大及其常委會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。
三是，對于可以設(shè)定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的，因行政管理需要，確實需要立即實施行政許可的；省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人大及其常委會制定地方性法規(guī)。但法律對此又作了四點限制：地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家確定的有關(guān)公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可；其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)；不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。
④、設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。為了提高設(shè)定行政許可的合理性、可行性，行政許可法規(guī)定設(shè)定行政許可必須遵循下列規(guī)則：一是，設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序和期限。二是，起草規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定行政許可的必要性、對社會及經(jīng)濟產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。三是，行政許可的設(shè)定機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評價，對于隨著形勢的發(fā)展不再需要實施行政許可的，應(yīng)當(dāng)對設(shè)定行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。
（二）、行政許可的實施制度
行政許可的實施，是指國家行政機關(guān)和有關(guān)組織依法為公民、法人或者其他組織具體辦理行政許可的行為。這是重要的行政執(zhí)法行為。針對行政許可實踐中存在的行政許可實施主體比較混亂、缺乏程序約束以及實施行政亂收費等問題，行政許可法對實施行政許可的主體、程序以及費用等作了明確規(guī)定
第一、實施行政許可的主體。行政許可原則上只能由行政機關(guān)實施，但從我國目前的實際情況出發(fā)，又作了兩點補充性規(guī)定。一是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，如證券會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會在法定授權(quán)范圍內(nèi)可以自己的名義實施行政許可；二是行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施行政許可。
第二、實施行政許可的程序。
行政許可法用大量的篇幅對申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)、特別程序等作出明確規(guī)定。這是方便申請人，保證行政機關(guān)公平公正、及時辦理的關(guān)鍵所在。一是有關(guān)方便申請人的程序。規(guī)定申請人可以通過信函、電報、傳真、電子郵件等方式提出申請，不必事事都親自到行政機關(guān)辦理，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)把有關(guān)許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部資料等在辦公場所公示，便于申請人查詢；申請人對公示內(nèi)容有疑問的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)給以說明、解釋并提供準(zhǔn)確、可靠的信息。二是有關(guān)行政機關(guān)及時公正地辦理行政許可的程序。行政機關(guān)在審查相對人申請時，發(fā)現(xiàn)手續(xù)不完整的，應(yīng)當(dāng)一次性告知；發(fā)現(xiàn)許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人，并認(rèn)真聽取其意見；對涉及公共利益或他人重大利益的重大行政許可事項，應(yīng)當(dāng)舉行聽證，并根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定；行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起20天內(nèi)作出決定；結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，群眾有權(quán)查詢。
第三、實施行政許可的費用。為了制止行政許可亂收費現(xiàn)象，行政許可法規(guī)定，行政機關(guān)實施行政許可和對許可事項進(jìn)行監(jiān)督檢查不得收取任何費用，除非法律、法規(guī)另有規(guī)定。即使按照規(guī)定要收費，也要公布法定項目和收費標(biāo)準(zhǔn)，使收取的費用全部上繳國庫，并嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線原則。
（三）、行政許可的監(jiān)督和責(zé)任制度
針對實踐中存在的重許可、輕監(jiān)管、只許可不監(jiān)管，不該準(zhǔn)予許可的亂許可或者該許可的不許可等問題，行政許可法確立了監(jiān)督和責(zé)任制度。
第一、關(guān)于監(jiān)督檢查制度。上級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對下級行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正其違法行為。一是書面監(jiān)督檢查制度。原則上采取書面監(jiān)督方式，通過核查被許可人的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任，這樣可以防止執(zhí)法擾民，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)；二是實地監(jiān)督檢查制度。通過書面監(jiān)督難于達(dá)到檢查效果的，可以進(jìn)行實地檢測如對產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查檢測，對生產(chǎn)經(jīng)營場所依法進(jìn)行實地檢查。三是屬地管轄制度。原則上實行“誰審批、誰負(fù)責(zé)、誰監(jiān)管”，如果被許可人在轄區(qū)外從事違法活動，違法行為地的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法查處，并把其違法事實、處理結(jié)果抄告作出行政許可決定的行政機關(guān)。四是舉報制度。鼓勵個人或組織積極舉報違法行為，有權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出核實、處理。
第二、關(guān)于法律責(zé)任制度。
按照權(quán)責(zé)一致的原則，對行政機關(guān)違法設(shè)定、實施行政許可的行為規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，主要有三方面：一是違法設(shè)定行政許可的，有權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正，或者依法予以撤消；二是違法實施行政許可的，包括違反程序?qū)嵤┰S可、辦理行政許可、實施監(jiān)督檢查時索取、收受他人財物或者謀取其他利益；該許可不許可、不該許可亂許可或亂收費的，由上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責(zé)令改正，對直接責(zé)任人員給以行政處分，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，給他人造成損失的依法賠償。三是實施后不履行監(jiān)督職責(zé)的，由上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責(zé)令改正，對直接責(zé)任人員給以行政處分，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。
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