[ 卞軍民 ]——(2004-8-24) / 已閱33386次
《行政許可法》促進(jìn)了政府行政理念的更新
第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議8月27日通過(guò)了《行政許可法》，這標(biāo)志著我國(guó)各級(jí)政府執(zhí)政為民，再造有限、透明、服務(wù)政府和強(qiáng)化行政審批監(jiān)督的理念在法律上得到了具體的體現(xiàn)。
一、《行政許可法》體現(xiàn)了政府執(zhí)政為民的思想
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)了主體的回歸，公民和其他市場(chǎng)主體第一次能夠獨(dú)立地決定自己的命運(yùn)。但是，由于政府的執(zhí)政理念沒(méi)有轉(zhuǎn)變，在開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，公民和其他市場(chǎng)主體還要經(jīng)常性地受到政府的干預(yù)。種類繁多的行政許可捆住了市場(chǎng)主體的手腳，降低了市場(chǎng)運(yùn)行的效率。公民雖然擁有市場(chǎng)主體的身份，卻并沒(méi)有真正享受到市場(chǎng)主體應(yīng)有的權(quán)利。一些基本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須經(jīng)過(guò)幾個(gè)甚至幾十個(gè)政府部門的批準(zhǔn)，在一個(gè)又一個(gè)行政審批的環(huán)節(jié)中，市場(chǎng)主體的權(quán)利被消解掉了。
《行政許可法》確立了有限政府的觀念。它第一次將那些市場(chǎng)主體做得了而且做得好的事項(xiàng)完全交給了市場(chǎng)主體，大大縮小了政府審批的范圍，從根本上實(shí)現(xiàn)了還權(quán)于民。因此，《行政許可法》的頒布，是公民和其他市場(chǎng)主體權(quán)利的一次大解放。《行政許可法》從限制政府的許可權(quán)力，保護(hù)公民和法人的基本權(quán)利兩方面體現(xiàn)了執(zhí)政為民的思想。
《行政許可法》明確規(guī)定了行政許可的平等原則，最大限度地實(shí)現(xiàn)了行政審批標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)統(tǒng)一，為建立公平合理的競(jìng)爭(zhēng)秩序提供了法律上的保證。與此同時(shí)，為了防止行政審批中出現(xiàn)與民爭(zhēng)利現(xiàn)象，《行政許可法》還規(guī)定了審批服務(wù)的具體規(guī)則，對(duì)那些朝令夕改的審批行為，法律還特別規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制，這一點(diǎn)對(duì)遏制市場(chǎng)經(jīng)秩序管理混亂現(xiàn)象，保護(hù)公民和其他市場(chǎng)主體的合法權(quán)益具有非常特殊的意義。因此，《行政許可法》的頒布，為貫徹執(zhí)政為民的思想提供了可靠的制度保證。
《行政許可法》在嚴(yán)格程序中也彰顯了執(zhí)法為民的思想。在總共8章83條的法律中，有29條是關(guān)于行政許可實(shí)施程序的規(guī)定，占條文總數(shù)的三分之一強(qiáng)，其涉及申請(qǐng)、受理、審查、決定、期限、聽(tīng)證、變更、延續(xù)、特別程序等行政許可實(shí)施的方方面面。嚴(yán)密、細(xì)致的程序規(guī)定，極大地方便了群眾，體現(xiàn)了執(zhí)法為民、依法行政的精神。有關(guān)程序的每一個(gè)條款中，無(wú)不體現(xiàn)了便民原則：省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可將幾個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)相對(duì)集中；一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應(yīng)當(dāng)“一個(gè)窗口”對(duì)外；依法需要幾個(gè)部門幾道許可的，可以由一個(gè)部門牽頭征求其他部門意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理，或者實(shí)行聯(lián)合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書示范文本在辦公場(chǎng)所公示，以防止“暗箱操作”；行政許可申請(qǐng)可以通過(guò)信函、傳真、電子郵件等書面方式提出，也可委托代理人提出，不必都親自到行政機(jī)關(guān)辦理；行政許可決定盡量做到當(dāng)場(chǎng)受理、當(dāng)場(chǎng)決定，不能當(dāng)場(chǎng)決定的，要出具受理憑證，并最遲在30日內(nèi)作出決定。行政許可法在程序方面的規(guī)定不僅嚴(yán)格，而且細(xì)致，極具可操作性。如規(guī)定行政機(jī)關(guān)的受理決定要加蓋公章并注明日期，以便有據(jù)可查；申請(qǐng)材料不齊全的應(yīng)當(dāng)一次性告知，以免當(dāng)事人多跑路；不予受理的行政許可要書面答復(fù)等等。
二、《行政許可法》再造有限、透明、服務(wù)政府
從行政審批制度改革的啟動(dòng)，到《行政許可法》的出臺(tái)，我國(guó)政府的管理理念、工作思路、施政方式發(fā)生了深刻變化。隨著《行政許可法》的出臺(tái)，“跑”審批將一去不復(fù)返，曾經(jīng)高高在上的政府將在一個(gè)相對(duì)平等的平臺(tái)上與公民對(duì)話。從“行政審批”到“行政許可”，一詞之差，卻反映了政府在管理理念上的變化和突破，意味著政府正從管制型政府向有限政府、透明政府和服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。
有限政府。《行政許可法》將行政許可的設(shè)定權(quán)嚴(yán)格限制在法律、法規(guī)和地方政府規(guī)章以上，剝奪了部門規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán)，有力地遏制行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)。這一規(guī)定意味著，今后只有法律、法規(guī)有權(quán)設(shè)定行政許可，其他任何形式的紅頭文件都不得染指許可，否則均屬無(wú)效。
為了從根本上減少和控制行政許可的種類和數(shù)量，《行政許可法》還通過(guò)劃定許可范圍，列出許可項(xiàng)目等方式規(guī)范立法機(jī)關(guān)的設(shè)定行為，強(qiáng)調(diào)凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)，均不得設(shè)定許可。即使已經(jīng)設(shè)立定的行政許可，也不宜長(zhǎng)期存在，行政許可的設(shè)定和實(shí)施機(jī)關(guān)必須適時(shí)進(jìn)行許可評(píng)估，及時(shí)修改和廢止已經(jīng)設(shè)定的行政許可。當(dāng)然，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。否則應(yīng)停止實(shí)施。這些規(guī)定對(duì)于保障各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施必要的行政管理，遏制各級(jí)行政機(jī)關(guān)濫設(shè)行政許可具有重要意義。
透明政府。隨著政務(wù)公開(kāi)的蔚然成風(fēng)，建立透明政府的觀念已深入人心，但在沒(méi)有制度和保障的前提下，公開(kāi)顯得相對(duì)乏力。《行政許可法》明確要求，設(shè)定和實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)原則。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限等必須公開(kāi)，未經(jīng)公布的，不得作為行政許可的依據(jù)，而且申請(qǐng)人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)的資料。起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明設(shè)定該行政許可的必要性、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書示范文本等在辦公場(chǎng)所公示。行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，要將有關(guān)決定和申請(qǐng)人的資料予以公開(kāi)，允許公眾查閱。由此可以看出，公開(kāi)透明的行政許可不僅是人們的普遍訴求，也是治愈行政腐敗頑疾的“特效藥”。有了法律保障和透明行政許可將給所有申請(qǐng)人提供一個(gè)更加公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，對(duì)那些長(zhǎng)期籠罩在神秘政府陰影下行政使特權(quán)的許可機(jī)關(guān)和公務(wù)員來(lái)說(shuō)，新的許可制度無(wú)疑是一束耀眼的強(qiáng)光，讓所有腐敗沒(méi)有藏身之處。
服務(wù)政府。瀏覽《行政許可法》條文，處處體現(xiàn)了以人為本的精神和公平、公正的原則：申請(qǐng)材料不齊全的，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)或者在5日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容；有數(shù)量限制的行政許可，符合條件、標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)根據(jù)受理先后順序作出決定；受理行政許可應(yīng)在20日內(nèi)作出行政許可決定；行政許可不得收取任何費(fèi)用……這些人性化的規(guī)定，都將有利于政府依法行政，樹(shù)立良好形象，更好地服務(wù)百姓。針對(duì)目前辦理行政許可環(huán)節(jié)過(guò)多、手續(xù)繁瑣、時(shí)限過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題，《行政許可法》規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)，一個(gè)行政機(jī)關(guān)可以行使其他行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)；一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的，實(shí)行“一個(gè)窗口”對(duì)外；依法需要幾個(gè)部門辦理幾道行政許可的，可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告其他有關(guān)部門分別提出意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理，或者實(shí)行聯(lián)合辦理、集中辦理；申請(qǐng)行政許可可以通過(guò)信函、電報(bào)等方式提出，申請(qǐng)人不必事事都到行政機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所提出申請(qǐng)；行政機(jī)關(guān)要在網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)，方便老百姓申請(qǐng)行政許可，并應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率；申請(qǐng)人提供的申請(qǐng)材料齊全，不需要對(duì)行政許可申請(qǐng)作實(shí)質(zhì)性審查、核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出決定；除當(dāng)場(chǎng)作出決定和法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)自受理之日起20日內(nèi)作出決定；對(duì)涉及申請(qǐng)人與第三人重大利益的行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人聽(tīng)證的權(quán)利。這些制度將大大簡(jiǎn)化行政許可程序，減少許可環(huán)節(jié)，方便老百姓申請(qǐng)和獲得行政許可。其精神實(shí)質(zhì)就是將行政許可由政府的權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榱x務(wù)，從過(guò)去老百姓求政府辦事轉(zhuǎn)變?yōu)檎仨殲槔习傩辗⻊?wù)。
三、《行政許可法》重審批更要重監(jiān)管
實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，往往只有權(quán)力、沒(méi)有責(zé)任。為了解決重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的問(wèn)題，《行政許可法》通過(guò)把對(duì)行政許可事項(xiàng)的監(jiān)督檢查作為行政許可權(quán)的必要延伸，設(shè)專章規(guī)定了對(duì)從事需要行政許可的活動(dòng)的嚴(yán)格監(jiān)督檢查，把事前行政審批與事后嚴(yán)格監(jiān)管有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，有利于行政機(jī)關(guān)及其工作人員改變管理方式。
《行政許可法》對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任作了多項(xiàng)具體的規(guī)定。如上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)與被許可人、其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的計(jì)算機(jī)檔案系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況。行政機(jī)關(guān)可以對(duì)被許可人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所依法進(jìn)行實(shí)地檢查。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施進(jìn)行定期檢驗(yàn)等等。
《行政許可法》還明確規(guī)定，把行政許可權(quán)行政許可的實(shí)施權(quán)，延伸到對(duì)被許可人活動(dòng)的監(jiān)督的環(huán)節(jié)，即“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)督”。同時(shí)，對(duì)監(jiān)督行為本身也做了非常明確的規(guī)范。
第一，實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)被許可人必須進(jìn)行監(jiān)督，但是這種監(jiān)督原則上以書面監(jiān)督為主，即我們的監(jiān)督檢查一方面要督促它，另一方面又不能擾民。
第二，對(duì)一些需要實(shí)地檢查的，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)的過(guò)程中要盡量減少與老百姓發(fā)生沖突。
第三，允許老百姓舉報(bào)和被許可人舉報(bào)，這是非常重要的一個(gè)方面。允許公民、法人和其他組織對(duì)被許可人的活動(dòng)投訴舉報(bào)，這是充分利用當(dāng)事人之間的利害關(guān)系來(lái)強(qiáng)化行政許可監(jiān)督的重要方式，無(wú)論是那種方式，行政機(jī)關(guān)都不得干擾影響被許可人，都不允許吃、拿、卡、要。
《行政許可法》對(duì)行政機(jī)關(guān)該許可的不許可、不該許可的亂許可等行為，規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。同時(shí)，規(guī)定了實(shí)施行政許可原則上不準(zhǔn)收費(fèi)，實(shí)施行政許可不得索取或者收受他人財(cái)物，從而確保了權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤，從制度上防止利用行政許可“尋租”。
總之，《行政許可法》的頒布施行，對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政管理方式，推進(jìn)依法行政進(jìn)程，都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。保證行政許可法全面、正確地實(shí)施，是各級(jí)政府和政府各部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是建設(shè)法制政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，都應(yīng)該從貫徹“三個(gè)代表”重要思想、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民、全面推進(jìn)依法行政的高度，充分認(rèn)識(shí)實(shí)施《行政許可法》的重要意義，認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確理解、嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》，提高依法行政水平。（卞軍民）
