[ 徐莉 ]——(2004-7-23) / 已閱19735次
試論我國不動產(chǎn)登記制度的建立和完善
自1998年第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，正式確立了國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度以來，我國的不動產(chǎn)事業(yè)有了飛速發(fā)展。不容忽視的是，在市場交易中存在一些混亂現(xiàn)象，與物權(quán)法立法的滯后，特別是不動產(chǎn)登記制度的不完善有很大關(guān)系。如何完善不動產(chǎn)物權(quán)登記制度，成為我國制定物權(quán)法要解決的重點和核心問題。
所謂不動產(chǎn)物權(quán)的登記是指經(jīng)權(quán)利人申請國家專門機關(guān)將不動產(chǎn)物權(quán)變動事項記載于有關(guān)不動產(chǎn)物權(quán)登記簿的事實。簡稱不動產(chǎn)登記。以此為基礎(chǔ)建立起來的不動產(chǎn)物權(quán)登記的根據(jù)、登記的程序、登記機關(guān)及效力等各項制度，為不動產(chǎn)物權(quán)登記制度。
一、我國不動產(chǎn)登記制度的現(xiàn)狀。
1949年到1956年我國也曾建立有不動產(chǎn)登記制度，之后一直中斷到上世紀90年代才恢復(fù)。當時登記只是作為不動產(chǎn)行政管理部門的一種行政管理手段，法律明確規(guī)定不動產(chǎn)登記不是不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示手段，這種登記與民法上的不動產(chǎn)物權(quán)的變動沒有法律上的聯(lián)系。我國目前有關(guān)不動產(chǎn)登記的立法在一定程度上已經(jīng)避免了上述偏見。但有關(guān)不動產(chǎn)登記的法律規(guī)定很零散，登記程序不完備，多個登記機關(guān)、多頭登記，登記機關(guān)具有行政管理性，這些問題有待在物權(quán)法中予以糾正和明確。
如“擔保法”第四十二條、第四十三條規(guī)定，涉及到的登記機關(guān)有：有土地管理部門、林木主管部門，工商行政管理部門、縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門及公證部門。還有其他法律法規(guī)對登記機關(guān)進行了規(guī)定。這些法律法規(guī)對登記只作出了行政效力的規(guī)定，只能滿足計劃經(jīng)濟體制下對不動產(chǎn)行政管理的需要。現(xiàn)有的制度不能保護權(quán)利人對未來物權(quán)的請求權(quán)，或者說，權(quán)利人主張未來物權(quán)請求權(quán)缺乏法律基礎(chǔ)。作為政府部門的登記機關(guān)，對不動產(chǎn)登記只能以行政法為依據(jù)行使管理職能，不能按物權(quán)公示原則的要求來服務(wù)市場，保證交易秩序和安全。
二、為什么要建立不動產(chǎn)登記制度
建立不動產(chǎn)登記制度，有利于當事人及社會一般的第三人明確地知悉不動產(chǎn)的現(xiàn)實狀況，有利于維護不動產(chǎn)交易安全，達到“靜態(tài)秩序，動態(tài)安全”的法律目的。
因為物權(quán)具有絕對性和對世性，故物權(quán)的任何變動均應(yīng)進行公示。交付是動產(chǎn)物權(quán)的公示手段，而登記是不動產(chǎn)物權(quán)的公示手段，登記作為不動產(chǎn)物權(quán)（除抵押權(quán)以外）變動過程的生效要件，盡管從表面上看是約束當事人之間的法律關(guān)系，即只有經(jīng)過登記才能發(fā)生不動產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)移的效力。其實從最終意義上說，登記作為公示手段主要是為了維護交易安全、保護善意第三人的利益。不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)物權(quán)本質(zhì)和現(xiàn)實生活的客觀要求。因為，不動產(chǎn)的本來性質(zhì)就是對不動產(chǎn)的支配權(quán)（物權(quán)），而這種支配權(quán)必須也應(yīng)當依一種公開的方式表現(xiàn)出來，使得人們從這種表現(xiàn)方式得知某不動產(chǎn)上物權(quán)的存在。不動產(chǎn)登記對第三人來說，基本的意義是權(quán)利變動讓人知悉的效力，即登記的告知作用。
登記的權(quán)利正確性推定效力，是指對任何第三人來說，不管真實情況怎樣，以不動產(chǎn)登記簿所記載的當事人的權(quán)利內(nèi)容為正確。“不動產(chǎn)登記簿記載之物權(quán)應(yīng)該與實際的不動產(chǎn)物權(quán)一致，動產(chǎn)的占有與實際之物權(quán)一致，這是正常的法律秩序的基本要求。”現(xiàn)實中，由于當事人的過錯或者登記機關(guān)的過錯，致使登記簿上記載的權(quán)利與當事人的實際權(quán)利不一致。無論是誰的過錯，登記對社會一般的第三人來說都應(yīng)該是正確的，這是因為，登記是國家專門機關(guān)所為，當然也最具有社會公信力。
善意保護效力，是指一旦當事人變更不動產(chǎn)物權(quán)時依據(jù)法律的規(guī)定進行了登記，則即使依登記方法表現(xiàn)出來的不動產(chǎn)物權(quán)事實上并不存在或有瑕疵，但對于信賴該不動產(chǎn)物權(quán)的存在并已從事了物權(quán)交易的人，法律仍然承認其具有與該物權(quán)為真實時相同的法律效果。假如登記無此效力，那么善意第三人則在每次交易時都要調(diào)查標的物的權(quán)利狀態(tài)，否則就要為此而承擔風險。顯然，這對善意第三人是不公平的。登記的公信力以登記的告知和權(quán)利的推定力為邏輯起點，以登記功能之實現(xiàn)--“善意取得”為其最終歸宿。它以犧牲原權(quán)利人的利益為代價，以換取交易安全價值的實現(xiàn)。
三、如何完善我國的不動產(chǎn)物權(quán)登記制度
（一）制定以物權(quán)公示原則為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記法，保證不動產(chǎn)交易的安全和客觀公正
目前我國沒有統(tǒng)一的不動產(chǎn)物權(quán)登記法，實踐中有一些涉及不動產(chǎn)登記的部門按照不同的管理體制，對土地、房屋、林木等各項不動產(chǎn)，分別制定了只具部門規(guī)章意義的登記規(guī)則。這些規(guī)則不但零散，而且法律層級低效力不足。這些只能滿足對土地、房屋進行行政管理的需要，而不能滿足不動產(chǎn)進入市場交易的需要，不能滿足依公示原則和交易的客觀公正原則對不動產(chǎn)交易進行保護的需要。如“擔保法”、“土地管理法”、“城市房地產(chǎn)管理法”雖然都是由全國人民代表大會常務(wù)委員會審議并通過的，但有許多涉及不動產(chǎn)登記的事項規(guī)定不一致，甚至相互矛盾，以致人們無所適從。故此，一些司法解釋作了一些變通規(guī)定，但只是權(quán)宜之計，不能從根本上解決不動產(chǎn)物權(quán)登記的法律適用問題。因此，當前應(yīng)按照建立在公示原則上的物權(quán)法對現(xiàn)行法律中涉及不動產(chǎn)物權(quán)登記的規(guī)定予以統(tǒng)一，由國家立法部門（全國人民代表大會）制定一部統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記法。
（二）完善不動產(chǎn)登記的程序，保障權(quán)利人的權(quán)利
從不動產(chǎn)登記的工作程序上來看，不動產(chǎn)登記可分為初始登記、變更登記、更正登記、涂銷登記。
所謂初始登記，也稱之為總登記。它是指不動產(chǎn)的所有權(quán)人依法在規(guī)定的時間內(nèi)對其權(quán)利進行的第一次登記。初始登記的原因一般既可能是因為新的不動產(chǎn)登記法付諸實施之時需要對全部的不動產(chǎn)所有權(quán)進行登記，也有可能是對新產(chǎn)生的不動產(chǎn)如新建設(shè)成的建筑物的所有權(quán)或新出現(xiàn)的土地使用權(quán)的登記。因為是第一次登記，其權(quán)利對以后的不動產(chǎn)物權(quán)變動具有原始根據(jù)的意義，所以未來的不動產(chǎn)登記法應(yīng)對該登記規(guī)定特別的申請程序和申請條件。
所謂變更登記，包括不動產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)讓登記和在不涉及其他人的情況下權(quán)利主體對自己的權(quán)利內(nèi)容的變更，如國有土地使用權(quán)的權(quán)利人變更土地使用目的、或者擴大與縮小原來的權(quán)利范圍的登記等。這在我國目前的不動產(chǎn)登記規(guī)則已經(jīng)建立的制度。
所謂更正登記，即不動產(chǎn)物權(quán)人或者登記機關(guān)發(fā)現(xiàn)登記的錯誤而進行的予以更正的登記。當?shù)怯洐C關(guān)或權(quán)利人和利害關(guān)系人發(fā)現(xiàn)錯誤登記時，可以由登記機關(guān)以公示催告的方式更正，也可以由權(quán)利人或者利害關(guān)系人申請。更正登記是為了消除登記權(quán)利與真正權(quán)利不一致的狀態(tài)，故凡建立不動產(chǎn)登記制度的國家，其法律中必然建立有更正登記制度。所謂涂銷登記指的是對滅失的不動產(chǎn)物權(quán)所進行的登記。包括權(quán)利人拋棄其不動產(chǎn)物權(quán)的登記，和不動產(chǎn)的自然滅失等。
作為更正登記的前置程序異議登記的預(yù)告登記制度，許多國家和地區(qū)的民法中對此制度均有規(guī)定，而我國對該制度尚沒有相關(guān)規(guī)定。所謂異議登記，就是將事實上的權(quán)利人以及利害關(guān)系人對現(xiàn)時登記的權(quán)利的異議的登記，該登記的直接法律效力是使得申請人具有中止現(xiàn)時登記的權(quán)利人按照登記權(quán)利的內(nèi)容行使權(quán)利的抗辯權(quán)利。預(yù)告登記是在當事人所期待的不動產(chǎn)物權(quán)變動所需要的條件缺乏或者尚未成就時，也就是說權(quán)利人只對未來取得物權(quán)享有請求權(quán)時，法律為保護這一請求權(quán)而為其進行的登記。在附條件或者附期限的不動產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)讓中，在債的合同締結(jié)后，因當事人約定的條件未成就，權(quán)利取得人不可能在不動產(chǎn)登記簿中登記為該物權(quán)的權(quán)利人；此時雖然原權(quán)利持有人已經(jīng)承擔了債法上的出讓物權(quán)的義務(wù)，但該物權(quán)和取得人除其債法上請求權(quán)外，并無排斥第三人的權(quán)利。這種情況對取得人不利顯而易見的。為保全此債法上的請求權(quán)，未來的不動產(chǎn)登記法應(yīng)規(guī)定可以將該請求權(quán)及其順位在不動產(chǎn)登記簿上進行預(yù)告登記。在預(yù)告登記之后，如所涉及的不動產(chǎn)發(fā)生被強制執(zhí)行或者被納入破產(chǎn)財產(chǎn)后，或者被設(shè)置抵押（這種情況是經(jīng)常的）后，則這些妨害了被保全的請求權(quán)的行為不能生效。預(yù)告登記生效后，債權(quán)人能夠進行不動產(chǎn)登記的，或者該債權(quán)消滅的，應(yīng)在一定的期限申請登記。否則，對該登記可以由利害關(guān)系人申請涂銷，或者由登記機關(guān)依職權(quán)予以涂銷。
（三）建立以土地登記為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)登記，統(tǒng)一登記機關(guān)。
在當前市場經(jīng)濟條件下，針對我國的多個登記機關(guān)、多頭登記的現(xiàn)狀，有必要統(tǒng)一不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)。對于由哪個部門作為不動產(chǎn)物權(quán)的登記機關(guān)，當前理論界和實務(wù)界存在幾種不同意見。有學(xué)者認為由縣級人民法院作為登記機關(guān)；有學(xué)者認為應(yīng)該在政府中設(shè)立專門負責不動產(chǎn)物權(quán)登記的行政機關(guān)；還有學(xué)者認為應(yīng)該設(shè)立一個中立的事業(yè)性組織負責登記。
而事實上不動產(chǎn)物權(quán)的核心是土地物權(quán)，非直接針對土地的不動產(chǎn)物權(quán)也必然是以土地物權(quán)（主要指土地使用權(quán)）為基礎(chǔ)。我國當前土地管理部門從上到下分別是國土資源部、國土資源廳以及縣市的國土資源局。此外，大部分縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有土管所。該系統(tǒng)的登記可以輻射到中國城鄉(xiāng)全部土地，在范圍上可以滿足物權(quán)公示的要求。我國目前國土資源部門實行的登記，主要目的在于行政監(jiān)督和管理，而不是服務(wù)于市場交易的秩序和安全。我國正在進行的政府機構(gòu)改革正在使一個管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，即使由其他形式上獨立的機關(guān)來履行登記也難以達到目的。因此要達到避免公權(quán)力侵犯私權(quán)利的目的，在物權(quán)法上是難以實現(xiàn)的。在現(xiàn)有行政體制下，既要維護交易秩序，又要防止公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯，關(guān)鍵不在于使不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)脫離行政機關(guān)，而在于轉(zhuǎn)變行政機關(guān)的職能。由此可以得出這樣的結(jié)論，國土資源部門作為統(tǒng)一登記機關(guān)有兩點好處：一是充分利用了國家的現(xiàn)有資源，在原有的土地登記制度上作改進，擴展為不動產(chǎn)物權(quán)登記制度；二是避免行政機關(guān)基于行政管理的需要不正當?shù)母深A(yù)登記機關(guān)，使得登記機關(guān)的設(shè)置目的不能實現(xiàn)。
我國當前正在進行的司法改革，其核心是司法獨立，其主要內(nèi)容之一就是法院要獨立于行政機關(guān)。如果由法院作為登記機關(guān)，會使得法院與行政機關(guān)產(chǎn)生種種關(guān)系，由此必然會阻礙司法改革的進程。因此，在我國法院不適合作為不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)。
我國事業(yè)單位的現(xiàn)行體制本身存在問題，“政事不分，一部分事業(yè)單位承擔著政府行政的職能”，再加上行政機關(guān)本著管理的需要，難以保證事業(yè)單位的真正獨立。設(shè)立獨立的事業(yè)單位作為登記機關(guān)，也行不通。
由國土資源部門作為不動產(chǎn)物權(quán)的登記機關(guān)，充分利用了我國現(xiàn)有的行政資源，并通過擴大登記范圍，統(tǒng)一了不動產(chǎn)物權(quán)的登記機關(guān)。
四、結(jié)語。
不動產(chǎn)登記機關(guān)應(yīng)該統(tǒng)一，應(yīng)由國土資源部門作為登記機關(guān)。且這僅適用統(tǒng)一的登記法律，實行統(tǒng)一的登記程序，賦予登記統(tǒng)一的法律效力。保障不動產(chǎn)物權(quán)權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)利，推動不動產(chǎn)物權(quán)事業(yè)的健康發(fā)展。
立案庭：徐莉
二OO四年七月二十三日
