[ fazhi1234 ]——(2020-4-12) / 已閱12259次
既然職務同時意味著個體的福利，就不能單純從責任的角度理解職務。不能認為讓誰干領導，就是讓誰多付出，讓誰多擔當。這樣理解并不全面，會產生有害的實際問題。實際上，很多人都想擔當，都想負責。問題是我們能滿足更多的人甚至最適合擔當的人的職務需求嗎？如果不能滿足，并且“需求”遠大于供給，職務安排應當趨向合理和公平，而不是只局限責任和擔當一個視角才更為合理。這正是由職務的私人屬性所決定。能擔當能負責的人很多，但是職務沒有這么多。職務的福利屬性必然產生職務安排公平性的現實問題。因此，承認職務的福利屬性，就會輕松的承認職務安排的公平性。這需要一定程度刷新我們對職務的既有認識。
我們考慮職務的公平性時，也就是在把握職務的福利屬性和公共屬性之間的矛盾。其基本原則應當是：較高層次的職務安排應當注重政治安全，即職務的責任屬性；較低層次的職務安排應當注重公平正義，即職務的福利屬性。因為，比如某鄉鎮的副科級領導職務的干部，讓這個鎮政府機關在編人員中的甲干乙干或者任何工作人員干，不管怎么安排，很難威脅政權的鞏固。但是，卻容易產生公平問題。這個公平問題解決不好，反而容易產生工作消極，政令不暢，辦事扯皮，體制腐敗，政權不穩定等深層次的政治問題。在基層解決職務的公平性比解決職務的責任性更為重要。公平性得以解決，必能全面調動公職人員的積極性，從而讓體制更有向心力，也就更為堅固，更具生機和活力。
如果在較低層次的職務安排上，也一味強調職務的責任屬性，不承認職務的福利屬性，則可能讓職務安排走樣。表面上是為黨選拔任免優秀的干部，實質上卻總在爭權奪利，買官賣官，大行不正之風，借職務安排之名，行拉幫結派之實。甚至體制上的圈子現象，上下級賄賂現象，根源都是職務安排的福利屬性惹的禍。因為，職務決定個體的基本福利，基本成就，基本進步。謀圈子現象，往往是謀取職務共同進步的鋪墊，上下有賄賂往往是個人進步的現實需要，這些不正常現象大行其道，與我們的職務福利屬性以及我們對這一屬性重視和承認不足，職務安排的體制機制不健全不科學有很大關系。設想我們解決了職務安排的公平性，估計腐敗要去掉半壁江山。因為，一旦一個人的職務有了公平合理的來源渠道，這實質就是根本廢除歪門邪道。我們的體制腐敗，不用大數據統計，至少一半是因為謀取職務而腐敗。如果能解決職務安排的公平性問題，必是風清氣正的體制環境的根基，自然是減少腐敗的根本手段。
腐敗簡單歸類，除了面向體制外的權力腐敗，就是面向體制內的職務腐敗。很多貪官是邊腐邊升，升的是什么，自然是職務。怎么得到職務，自然是腐。如果職務取得有了正常途徑，相關的腐也就沒有藏身之地。一個腐敗官員不是因為對體制外的人交換權力而腐敗，就是對體制內的人交換職務而腐敗。在體制內因職務安排產生的腐敗問題應當視為是一類根本的問題。后者的根本改造，對于遏制體制內的這種腐敗，塑造風清氣正的體制環境自然大有作為。
一旦我們切入職務的福利屬性，進入職務安排的公平視角，我們則可能較為成功的構造現代意義上的職務屬性。這種正反結合，會更成功的造就職務的公共屬性。無私利可爭，自然就只剩下公共利益可謀。這必能促進國家和社會的根本進步。
其實職務和職級并行的制度安排， 就在于調動較低職務層次公務人員的積極性。但是，顯然沒有職務屬性上的根本突破。如果能夠在職務安排上實現根本突破，必能根本解決廣大公務員特別是較低層次公務員工作積極性的問題，帶動一系列體制頑疾的根本解決。
綜上，根除職務終身制，就是職務在現代意義上的徹底重構。應當把握職務的公共產品屬性和私人福利屬性。用具體的任期制強化其公共屬性；基于職務的私人屬性，重視職務安排的公平性。現代職務以公共屬性為基本特征，但是其私人屬性也必須得到足夠承認。根除職務終身制，讓職務和人身徹底分離——職務就是職務，人身還是沒有身份的人。這一目標的實現，將在根本上革除我們干部隊伍的諸多積習固疾，推動干部管理體制和整個干部隊伍的重塑。
三、 現實進路及相關分析。
根除職務終身制，必然提出任期制的普適化。顯然這是一項系統和錯綜復雜的工程。至少要解決干部的任用和期滿的去向兩個基本問題。否則，職務流動不起來，任期就會無期，這一制度的根本價值就體現不出來。
所有領導職務全部任期制，同時打破職務層次的終身制，這種革命性的變化我們恐怕很難一步到位。因此，筆者建議，以較低職務層次的領導職務為突破口，逐步實現職務現代意義上的重構和實踐。具體建議有三點：
第一、縣級以下國家機關中，鄉科級副職以下領導職務，全部由符合一定條件的在編人員輪流擔任。
《公務員法》第十六條第二款規定了公務員的領導職務層次劃分。鄉科級副職屬于較低層次的領導職務。縣級以下國家機關中，鄉科級副職領導職務雖然數量很多，但是就某個領導職務的授予進行考察，根本無涉政治安全。因此，適合以注重公平性為基本內涵的職務分配規則進行改革。
所謂一定條件，主要是資歷。比如，任科員滿6年的公務員，根據入職時間先后，輪流擔任所在單位所有副科級以下領導職務。這樣，職務取得就有了“客觀標準”，減少了主觀任性，省卻了既往這些職務的人選本人和相關任命機關的諸多心思。從而有利于基層公務員將全部心機用在取得工作實績上。
第二、輪流擔任的領導職務，每屆任期三年。期滿不得連任。
職務任期，一般來說，太長會影響干部的工作積極性和創造力，阻礙干部隊伍新老交替的合理流動，客觀上還會造成小團體和關系網的形成；太短則不利于干部才能的充分發揮，不利于工作的連續性和平穩發展，主觀上還會導致急功近利的思想出現，以致出現違背客觀規律的短期行為。
較低層次的領導職務，主要承載執行意義上的管理職能。我們不太需要這個層次的領導職務實施“長遠規劃”。他們的“管理創新”，大多能夠在短期內見成效。鑒于職位的特點，任期不宜過長。考慮到主要解決職務安排公平性的改革取向，每屆任期以三年為限較為適宜。
第三、廢除鄉科級副職與職級的對應關系，不改變輪流擔任職務者的相應級別。
自古以來，升官發財就廣為流傳。官和財向來難以分身，有了職務就有了待遇，有了身份，是亙古不變的真理。我們要重構現代意義上的職務，自然需要突破傳統意義上的實踐。通過較低層次領導職務取得不改變職級的做法，強化職務的現代意義，突出其管理內涵，強調職務的公共屬性和責任屬性，逐漸的就會自覺形成關于職務的“新的認識和實踐”，將進一步消滅領導干部頭腦中的“封建殘余”。另外，輪流擔任領導職務期滿后，不可能同等層次按排職務，只能回歸輪流前的職務狀態。因此，不必要因職務的取得調整級別。但是與職務相關的工作待遇和政治待遇自然需要調整。
相對于職務與職級并行的現有規定，自然是壓縮了基層公務員的晉升渠道。相應職級的改變將主要依據工作年限，看起來有些單一，實際上，更為公平。基層公務員上升通道狹窄是公認事實，基層職務的競爭壓力也就更為激烈。這種情況下，往往“老實人”吃虧。用不正常手段謀劃職務走捷徑，要比通過真正的實干靠近職務更容易成功。另一方面，基層職務的責任性較差，所謂賢與不肖又沒有明確的識別標準。一定條件下，應當任用甲而任用乙，往往沒有明顯問題；再加上，掌握基層職務的實權領導，相對來講，政治素質以及識人用人的基本思維都不可避免的存在諸多局限。我們干部任免相關機制制度，雖然有很多進步，整體上也還不夠完善。這些因素的綜合，正所謂“說你行你就行”，仍然會讓人“不服不行”。因此，職務“輪流制”看起來機械簡單，實際趨向是更為公平合理。這一層次領導職務對應級別的基本取消和輪流制的實踐，能夠根本消除低層次領導職務取得的明爭暗斗，根本改變基層對領導職務的基本認識和實踐。
以上建議雖然只涉及鄉科級副職，其實際狀態可能意味著縣級以下國家機關所有內設機構正職及以下領導職務，將全部實行輪流制。有數據顯示，“中國在職公務員隊伍中，逾60%在縣鄉兩級基層” 可見，縣鄉兩級公務員數量之龐大。筆者認為，縣級以下國家機關內設機構正職及以下領導職務輪流制，已經非常有實踐意義。具體分析如下：
第一、有利于減少腐敗。
“不跑不送，原地不動；只跑不送，平級調動；又跑又送，上級重用”作為干部任用領域的不良現象，在不少地方都有市場。這里的送自然是腐敗問題。近年來，隨著反腐力度加大，這些不良問題得以遏制。但是，更為隱蔽更不易察覺的腐敗卻難以杜絕。我們要實現黨的十八屆四中全會提出的“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”，特別是實現從不敢腐到不能腐和不想腐的過渡，自然需要制度和機制的根本創新。較低層次領導職務的輪流制，實現了職務取得的較強預期和干部任用的“客觀標準”，自然不需要用另外的手段去謀劃。這樣，就在根本上杜絕了相關領域的腐敗，實現了由“不敢腐”向“不能腐”的轉變。因此，有利于減少腐敗的發生。
第二、有利于人的全面發展。
以基層法院某業務庭正職為例，職務只受退休限制時，該職務或類似職務機會只能由一人占有并可以長達二十余年。如果職務輪流并且每屆三年，不可連任，則相同期間職務機會可能與六七人相關。較低層次領導職務的輪流制，實現了更多職務的“機會平等”，或者說創造了更多的“職務機會”，可以讓更多的公務員走向領導崗位，得以提升和鍛煉，從而促進人的全面發展。
第三、有利于社會全面進步。
比如，“放管服”是轉變政府職能、提高工作效能的重大改革。 相對于政府的全面進步，體制內公務員特別是基層公務員職務晉升問題的解決就顯得相對落后。有觀點認為，基層公務員本身相對晉升機會就比較少，對絕大多數基層公務員來說，一個公平、公正、公開的干部晉升制度是事業上最基本的需求，而調查表明當前公務員群體對于晉升制度還有不滿，必須要對現有的干部晉升制度進行調整和完善。
這就是一種“不平衡”。這種不平衡還會深層次的影響整個政府體制對外進步管理目標的達成。十九大指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。促進人的全面發展，促進干部選拔任用機制體制的創新，促進職務在現代意義上的重構和實踐，就是在促進發展的平衡，促進整個社會的進步。
第四、有利于黨政領導干部選拔任用工作的改革和創新。
較低層次領導職務的輪流制首先是干部任用領域的制度創新。
20世紀80年代干部選拔任用的關鍵詞可概括為“退休”和遏制“不正之風”；90年代可概括為“廉潔從政”、“競爭上崗”、“公開選拔”； 輪流制如果成為現實，應當視為是繼“競爭上崗”和“公開選拔”之后黨政領導干部選拔任用方式的又一創新。
近年來， 許多地方圍繞建立科學有效的選人用人機制進行了有益探索，如投票推薦、民主測評、競爭性選拔等。不可否認， 這些探索創新豐富了干部選拔渠道和手段，讓一大批優秀干部脫穎而出，但也存在唯票唯考唯年齡取人等不良傾向，致使一些高分低能的“考試專業戶”、和稀泥的“老好人”、拉關系走門子的“官油子”得到誤用，讓一些踏實干事、埋頭苦干的老實人吃虧、一些敢抓敢管敢頂敢碰硬的“鐵面人”受到冷落，模糊了用人導向，敗壞了黨內風氣。
輪流制顯然是任用方式上的具體創新，并且保證了“老實人”不吃虧，“鐵面人”不被冷落，能夠輕而易舉的克服上述其它選拔任用方式存在的諸多不足，必然會催生干部任用管理體制的改革和創新。
1957年4月30日，毛澤東在最高國務會議第十二次擴大會議上提到：“瑞士有七人委員會，總統是輪流當的。我們幾年輪一次總可以，采取逐步脫身政策……要透點消息出去，否則老百姓不了解。” 筆者認為，毛澤東主席此處所提輪流制雖然沒有成行，但是表達了職務在滿足責任屬性時，可以輪流擔任以解決職務其它問題的基本思想。較低層次領導職務的輪流制，也是在滿足政治安全和職務責任屬性前提下，解決職務公平性問題的有力手段。
另外，較低層次領導職務的輪流制實現了領導職務和非領導職務的正常切換，它是沒有問題的正常的職務解除，進一步豐富了領導干部“能下”的管理實踐。“讓干部的上下升遷成為一種正常的職位變動，從而在干部隊伍和社會中逐步形成客觀平和的與論氛圍”， 自然有利于將心機用在謀劃工作實績上。這將推動干部考核工作的創新和發展。有觀點認為，目前，對于委任制選拔干部最為重要的是要堅持“實績晉升”原則。 較低領導層次職務的輪流制，會為參與者后續職務晉升提供有效的實績根據，從而有利于“實績晉升”原則的運用。
綜上，中共中央于2000年8月公布的關于2001- 2010年《深化干部人事制度改革綱要》明確指出:“要實行黨政領導職務任期制。”并強調指出，要“在嚴格執行《中國共產黨章程》和有關法律規定的基礎上，完善選任制干部的任期制。縣以上黨委、政府工作部門和其他工作部門的委任制領導干部，也要逐步實行任期制。”黨的十六大報告則明確提出，要“實行黨政領導干部職務任期制”。 可見，實施任期制已成為全黨的共識和干部制度改革的一個重要目標。
筆者認為，長遠看，所有領導職務的任期制以及打破職務層次終身制是一個新型政黨，或者說是職務在現代意義上重構和實踐的必然趨勢。但是，具體路徑上，只能一步一步向前邁進。較低層次領導職務的輪流制，適合成為改革的突破口和解決諸多相關問題著手點。
四、結語
職務終身制顯然是封建殘余。變向的職務終身制是我們需要解決的當代問題。其基本目標應當是任期制普適化和打破“職務層次”終身制。這一目標難以一步到位，從較低層次領導職務實踐輪流制或是可行的現實進路。這些整體上都是職務在現代意義上的重構和實踐。我們必須認識和反復探究職務是什么，特別是黨政機關領導職務， 到底是什么，以及在社會現實中應當是什么。這一主題當然不限于公務員群體，實質是社會全面進步和人的全面發展無論如何也繞不過去的基本問題。特別是職務與人身的分離，職務的公共屬性，以及在社會分工意義上的責任屬性，是社會全面進步應當解決的基本問題。當下，職務相關問題的解決相對滯后，成為社會發展進步的短板。更平衡更充分的發展，需要我們進一步掃除封建思想和封建殘余對我們領導干部思想和行為的現實影響，更為重視職務的現代意義及其實踐。
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