[ 陳義軍 ]——(2019-1-14) / 已閱13829次
地方人大如何做好新時期立法工作
恭城瑤族自治縣人大常委會 陳義軍
（2018年9月）
黨的十九大將堅持全面依法治國確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容，對深化依法治國實踐進行了全面部署，確立了社會主義法治的時代新定位和發展新境界，為新時代做好地方立法工作，推進全面依法治國,提供了科學理論和行動指南。
地方立法，是指省、自治區、直轄市、設區的市、自治州人民代表大會及其常務委員會，以及自治縣人民代表大會（以下簡稱地方人大），依據憲法、立法法等有關法律的規定，結合本行政區域的具體情況和實際需要，制定地方性法規（含自治條例和單行條例）活動的總稱。地方立法是憲法和法律賦予地方人大的一項重要職權，更是地方人大在新形勢下的一項重要工作職能。地方性法規是對其它法律法規暫時“顧不上、管不到、來不及規范”事項的有效補充和完善，具有更強的針對性和時效性。
做好新時期地方立法工作，不僅有利于各地運用法治思維和法治方式更好地解決本行政區域改革發展的重大問題，而且有利于充分發揮各地在全面深化改革和全面推進依法治國進程中的主動性和創造性；同時，還有利于實現地方立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據，有效適應改革與發展的現實需要。
一、地方立法的歷史沿革與發展背景
地方立法是相對于中央立法而言的立法，是構成國家整個立法體系的一個重要部分，對于完善以憲法為核心的新時代中國特色社會主義法律體系具有極其重要的作用。建國以來，我國地方立法的歷史沿革主要經歷四個階段：
第一階段，從1949年新中國成立到1954年《憲法》頒布。1950年1月6日，中央人民政府政務院制定的《省、市、縣人民政府組織通則》規定：“省、市、縣人民政府有權擬定與省政、市政、縣政有關的暫行法令、條例或單行法規，報上級人民政府批準或備案。”這標志著我國首次以行政授權的方式使地方政府獲得了立法權。
第二階段，從1954年《憲法》頒布至1979年《地方組織法》頒布。1954年《憲法》確立了由中央統一行使國家立法權的制度，取消了一般地方享有的法令、條例擬定權，僅規定民族自治地方有權制定自治條例、單行條例，全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關，全國人大常委會負責解釋法律、制定法令。這一階段，中央對地方立法權限進行了回收與縮減。
第三階段，從1979年《地方組織法》實施到2000年《立法法》修改。1979年《地方組織法》規定省級人大及其常委會行使地方性法規制定權，這與第一階段的行政授權的方式不同，這次修改是我國第一次以法律的形式賦予地方立法權。1982年五屆全國人大第五次會議通過的《憲法》，確認了1979年《地方組織法》規定的地方立法制度。這次會議還對《地方組織法》進行了修改，規定了省會市和經國務院批準的較大的市的人大常委會有權擬訂地方性法規草案提請省級人大常委會審議制定。1986年，《地方組織法》再次修改，進一步規定省會市和較大的市的人大及其常委會有權制定地方性法規報省級人大常委會批準后施行。2000年，《立法法》修改又增加規定，經濟特區所在地的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規。在這20多年間，各享有立法權的城市在地方立法方面作了大量探索，有力地促進了地方經濟建設、對外開放、體制改革，使城市規劃建設和社會管理等各項事務逐步走上法治的軌道。
第四階段，就是2015年3月《立法法》修改。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。”2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是《立法法》自2000年頒布施行以來的首次修改。修改后的《立法法》明確提出，將制定地方性法規的權力下放到“設區的市”，將全國原來49個“較大的市”的立法權增加到282個“設區的市”。這標志著“較大的市”地方立法特權已經成為過去，我國地方立法進程進入了一個全新的時代。
二、地方立法面臨的現實問題
多年來，我國地方立法反映了地方經濟社會發展的實際需要，有力地推動了地方經濟社會發展，促進了城鄉社會的繁榮和穩定，但是，就桂林乃至廣西而言，當前地方立法工作還面臨諸多困難和問題，還難以適應新形勢的發展要求。主要表現在以下方面：
（一）地方立法權滯后，束縛了地方經濟社會發展
經濟社會的不斷發展使得地方對于地方性事務的自我治理產生了極大的內生性需求，尤其是在全面推進依法治國的當下，運用法治思維和法治方式，通過法律制度深化改革、推動發展、化解矛盾將成為地方治理的新常態。在這種情勢下，地方對于法律規范的需求大幅度增加。但由于立法權滯后，導致許多城市在治理上遇到瓶頸。不少地方在國家或省級立法無法適應本地實際的情形下，轉而訴諸制定大量“紅頭文件”，進行事實上的變相立法。這種做法，雖然滿足了一時急需，但卻使“紅頭文件”的權限不斷擴張，侵入了立法領域；同時，文件的主觀性、隨意性、變動性極大，可能因主要領導的更替和意志變遷而引發朝令夕改的政策搖擺，容易破壞法制統一和法律權威，影響社會主義法治建設進程，不利于在全面深化改革和全面推進依法治國、依法治市進程中，發揮主動性和創造性，束縛了地方經濟社會發展。
根據修訂后的《中華人民共和國立法法》的規定，賦予所有設區市地方立法權，就廣西而言，截止2015年7月，行使地方立法權的有南寧市、柳州、桂林、梧州、北海、欽州、玉林市等，其他7個設區市也相繼于2016年1月行使地方立法權。
（二）地方性法規忽略差異性，操作性不強
廣西共有12個少數民族自治縣，從表面上看，雖然各個自治縣都有自治條例，但是經過研究發現，除了《恭城瑤族自治縣自治條例》把“自治縣享受法定權益”單列一章外，其他11個自治縣自治條例從文本結構、體例、內容等各方面都保持了高度的統一性，這雖然保證了自治縣自治條例文本結構的科學規范性，但是，各自治縣的現實情況存在很大的差別，自治縣自治條例的過于統一規范，往往忽略了各自治縣的差異性，在實施的過程中難免存在“水土不服”的現象。此外，在現行地方性法規文本中，尤其是在自治縣自治條例文本表述中，普遍存在用詞過于原則，操作性不強的問題。比如，自治區人大常委會2015年以來批準的龍勝、三江、大化、金秀、融水、隆林、都安、恭城等8個少數民族自治縣修改后的自治條例條文中，“適當照顧”、“享受照顧”、“適當提高”、“給予提高”、“逐步提高”……等等用詞過于原則，缺乏剛性要求，操作起來難以把握尺度，換而言之，就是自治縣自治條例有的條文“好聽、好看，但不一定好用”，實施效果必然大打折扣。為了解決這一問題，各級人大都在努力嘗試，尋找解決途徑。例如，在今年7月份自治區十三屆人大常委會第四次會議通過的《恭城瑤族自治縣傳統村落保護條例》，也經歷了曲折的過程。一部法律法規的實施，其最終要求便于實際操作，具有震懾力，反之不然。我們在自治區人大常委會相關專工委對設定行政處罰問題有分歧之后，在自治區人大常委會領導的關心和幫助下，帶領我縣赴全國人大匯報我們的想法和意見，得到全國人大的高度重視、肯定和支持，在自治區人大常委會審議表決批準時，獲得全票通過，這為我縣在今后保護傳統村落中提供了強有力的法治保障。
（三）地方性法規普遍存在“內容單一，明顯滯后”的現象
截至2018年7月，我區現行有效的地方性法規共304件，其中：自治區本級地方性法規174件，法規性決議、決定15件；設區市地方性法規88件，自治縣自治條例12件、單行條例13件。而截止2014年底，桂林市行政區域內只有恭城、龍勝兩個自治縣分別有1部自治條例和1部森林資源管理條例，地方立法工作明顯滯后，由此造成地方性法規數量偏少、涵蓋面不廣、內容單一。直到2016年3月31日由廣西壯族自治區人大常委會通過的《桂林市地方性法規制定條例》后，桂林市才相繼制定了《桂林市市容市貌與環境衛生管理條例》《桂林市石刻保護條例》。在全區12個自治縣的13部單行條例中，涉及森林資源7件、村落文化2件、道路交通1件、農業產業2件、庫區移民1件、旅游發展1件，這些條例的實施，對促進各自治縣的發展起到了至關重要的作用。但是，多年以來全國人大常委會對大部分上位法作了修改，我區27件自治條例和單行條例，除新制定的3部單行條例外，我區自治縣所有單行條例11件和部分自治條例4件，均未能及時對接上位法作相應修改完善，對現行地方性法規的修改明顯滯后，與新形勢的發展要求相去甚遠。
（四）地方性法規在立項和審議上還有不小局限
就我區而言，設區市擁有立法權之后，現實情況千差萬別，加之各級人大例會一般每年只召開一次，且會議的時間緊、任務重，地方性法規案的立項、審議在一定程度上受到時間限制。據調查，廣西壯族自治區成立以來，自治區人民代表大會通過的單行條例只有3部，其他地方性法規都是由自治區人大常委會制定或批準的。自治區人大常委會在審議法規案時，由于內容多，時間緊，為了保證會議議程順利完成，只能壓縮時間，勢必影響對地方性法規案的審議質量。比如，自治區人大常委會2015年在審議《恭城瑤族自治縣自治條例》修訂案時，為保證會議議題的順利完成，對其修改說明的報告作了時間限制，報告文稿從11頁壓縮到5頁；2018年在審議《恭城瑤族自治縣傳統村落保護條例》時，對該條例的立法說明作書面審議，審議的質量在一定程度上打了折扣。
（五）立法機構和專業人才匱乏，影響了地方立法的質量和水平
立法工作是一項專業性、綜合性、政策性、法律性、實踐性和文字性較強的技能工作，立法人才既是專家又是雜家，做好地方立法工作尤其需要復合型人才。據調查，全區12個民族自治縣，在2016年撤銷了常委會的法工委，成立法制委，就自治縣立法來說法制委既是法案起草者又是審議者，而且法制委聚會的只有主任委員一名，其他委員分別在其他行業，難以給予立法工作的時間保障，從而影響立法質量。同時，在全區市、自治縣兩級人大機關干部中，特別是自治縣，具有法律專業學歷的不多，從事法律工作出身的也比較少，具有法官、檢察官、警察、律師等工作經歷的更少，立法專業人才匱乏問題日益突出。針對這一現實問題，有地方人大采取從人大代表中選擇一些具有法律職業資格的人員，以兼職身份充實到相關專委或工委中，但這些兼職委員對地方立法工作缺乏深入了解，未能從根本上解決問題，這樣勢必影響地方立法的質量和水平。如何培養、留住和吸引立法專業人才已成為地方人大面臨的一個大難題。
三、加強地方立法工作的對策建議
（一）加強黨對立法工作的領導，牢牢把握地方立法的正確方向
地方人大行使地方立法權是其重要職能，更是全面推進依法治國的重要內容，因此，務必加強黨對立法工作的領導，牢牢把握地方立法的正確方向。首先，地方黨委要充分發揮立法的引領和推動作用，把立法工作擺上全局工作的重要位置，定期專題研究，完善決策程序，加強立法協調，尤其在研究總體改革方案和具體改革措施時，同步考慮改革涉及的立法問題。其次，要加強地方黨委對立法規劃和立法項目的領導，督促、支持和保證相關部門依法履行職責，建立完善決策咨詢機制和信息支持系統，著力解決社會經濟社會發展、人民群眾廣泛關注的重大問題。此外，要建立地方立法向同級黨委報告制度，立法規劃的編制和立法項目的制定要報黨委討論決定，通過法定程序使黨的主張成為國家意志，同時還要形成工作制度，使黨對立法工作的領導更加科學化、民主化。
（二）以設區市行使地方立法權為契機，科學謀劃地方立法工作
為貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和修改后《中華人民共和國立法法》，2015年6月26日，自治區黨委轉發了自治區人大常委會黨組《關于推進設區的市立法工作的指導意見》，要求全區在2016年全國“兩會”之前，確定14個設區市行使地方立法權。根據《指導意見》，7月2日自治區正式啟動13個設區市行使地方立法權的評估工作（南寧市原來已有立法權），將形成評估報告提交自治區人大常委會主任會議審定，并將提請自治區人大常委會會議審議表決是否確定有關設區市行使地方立法權。同年７月２４日，廣西壯族自治區十二屆人大常委會第十七次會議表決通過了《廣西壯族自治區人民代表大會常務委員會關于柳州、桂林、梧州、北海、欽州、玉林市開始行使地方立法權的決定》，上述６個設區的市自２０１５年８月１日起開始行使地方立法權，至2016年1月1日起防城港、貴港、百色、賀州、河池、來賓、崇左市等市享有地方立法權，這標志著廣西地方立法工作將進入新階段。
2017年4月，習近平總書記視察廣西時，明確提出“五個扎實”工作要求，為我區在新的歷史起點上更好推進經濟社會持續健康發展提供了根本遵循和行動指南，同時也對地方立法工作提出了新的更高要求。當前，我區立法工作面臨立法任務重、立法要求高、立法難度大、立法節奏快等許多新挑戰和新要求。貫徹好習近平總書記系列重要講話精神特別是視察廣西時的重要講話精神，就是要適應新形勢、新任務和新要求，在立法工作中準確反映和體現所調整社會關系的客觀規律，同時遵循法律體系的內在規律。特別是在民族地區推進科學立法，必須以科學的理論為指導，堅持以問題為導向，加強調研研究，廣泛聽取各方意見，科學合理設計好各項制度，實現權力與責任、權利與義務的統一，確保每一項立法都符合經濟社會發展的實際和要求，真正經得起實踐和歷史的檢驗。
（三）強化縣級以上地方人大主導作用，依法推進地方立法工作
立法是一項綜合性很強的工作，歷經立項、起草、審議、修改等各個環節，需要各相關方面共同配合，也不可避免地受到各方利益的影響。為此，要在黨的領導下充分發揮人大及其常委會在立法中的主導作用，推動人大代表參與立法工作，加強人大對立法工作的組織協調，健 全 立 法起 草、論 證、協 調、審 議機制，依法推進地方立法工作。為此，要把握好幾個重點：一是堅持依法推進地方立法。各級人大推進地方立法，必須以憲法為基礎依據，遵循相關法律的規定，符合自治區人大地方法的要求，真正做到地方立法的精神、原則、權限、內容、程序和規范于法有據，且立法的合法性需經自治區人大審查。二是追求社會利益最大化目標。改變過去那種立法規劃簡單“大拼盤”、“大雜燴”的局面，更多地聽取基層單位和廣大群眾的意見、建議，不為部門意見所左右，做到突出重點，區分輕重緩急，科學合理地配置立法資源，實現社會整體利益最大化的立法目標。三是堅定維護地方立法公正性。牢牢把握地方立法規劃變更的主動權，在遵循法律體系自身規律的前提下，根據客觀形勢變化科學作出立法決策，防止政府部門在變更項目這個立法工作的二輪博弈中進行利益滲透，堅決杜絕部門利益對立法的損害，維護地方立法的公正性。四是統籌協調地方立法關系。積極主動介入那些涉及幾個執法部門、難以由其中某一部門起草，綜合性強、社會覆蓋面廣、事關全局和老百姓切身利益的重要法規，選擇一些相關的立法項目開展自主立法，從全局考量和理順各方面的權利義務關系，有效整合不同利益訴求，促成各方面達成共識。
（四）深化立法工作改革創新，全面加強和改進地方立法工作
深入貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，以設區市行使地方立法權改革為契機，全面加強和改進地方立法工作。一是堅持公開民主立法。立法規劃和立法計劃、法規草案及說明、法規文本等立法信息均通過人大網站、常委會公報或者地方主要媒體予以公開，同時通過召開各種形式的座談會、論證會等，廣泛聽取各方意見。對各方面意見不但“聽”，更注重“納”。在確定立法計劃、立法項目時，要廣泛征求社會各界的意見和建議，真正做到公開征集立法計劃項目。在地方法規起草過程中，要沉下去傾聽基層群眾的意見，使他們的利益訴求得到充分表達。法規草案審定后，要對法規草案進行公示，認真研究采納群眾的合理化建議。對涉及廣大群眾切身利益、深受市民關注的立法，特別是一些爭議較大的法規案，可以嘗試召開立法聽證會，深入聽取各方面的意見，拓寬群眾直接參與立法活動渠道，更廣泛地集中民智、反映民意。同時，可邀請立法顧問和立法專家參與各項法規案的調研論證活動，對地方法規的制定提出意見和建議，提高地方立法的質量和水平。在法規審議階段，廣泛征求代表意見，邀請相關人大代表列席法制委員會和常委會會議，共同審議法規草案。在法規實施階段，積極組織人大代表參加執法檢查，邀請人大代表參與立法后續評估工作，推動地方性法規的全面貫徹實施。二是建立完善立法工作制度。建立健全立法機關主導、相關各方有序參與的立法工作機制，建立立法起草、論證、協調、審議機制，為立法工作提供制度保證。要明確人大常委會會議安排審議法規案的時間，原則上應該有充足的時間，時間太短很難討論出個結果。要將法規草案內容提前發給與會人員，方便大家提前介入，或調研、或函詢，或征求群眾意見，以保證審議質量。要建立完善統一審議制度，明確統一審議的方式、內容，由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿，并建立表決制度。三是提高立法可操作性科學立法。地方性法規是國家法律、法規的延伸、細化和補充，其主要任務是依據本地實際情況，立足解決本地實際問題，對上位法原則性規定予以細化，對上位法沒有充分考慮到的問題予以補充，確保法律、法規在本行政區域得到遵守和執行。因此，在立法體例上要本著“需要幾條就制定幾條”的原則，完善立法技術，統一法規的體例、結構、用語，使規定更加準確、精煉、規范。同時，要科學嚴密設計法規規范，對制度規定、行為性規定和處罰幅度等進行細化，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，少一些原則性、宏觀性、綱要性的條款，多一些細化、量化的規定，增強法規的可執行性和可操作性。四是探索完善創制性立法。有地方特色是地方立法的重要標志，只有突出地方特色，地方性法規才有生命力，才能實現地方立法的初衷。因此，地方立法必須從人民根本利益出發，敢于破除體制障礙，勇于觸及社會管理和群眾關心的熱點問題，努力為深化改革留出空間，這需要加強和改進立法調研工作，不斷完善立法專題調研制度，深入到情況復雜、矛盾突出的地方，多層次、多方位、多渠道地了解真情、實情，讓地方性法規條文牢牢扎根于現實生活，不斷探索完善創制性立法，在創制性立法上有所突破。例如：我縣在制定《恭城瑤族自治縣傳統村落保護條例》關于法律責任條款設置中，對一些經常遇到的違反傳統村落保護條例規定的行為，依照相關的法律法規和規章設置行政處罰，執法主體、處罰力度均依照相關規定。在對設有法律明文對其行為有相關處罰時，我們根據相關的法律規定降低處罰力度作出處罰規定。比如，對不屬于文物保護單位和歷史建筑的傳統建筑刻劃、涂污、損壞或者拆除、遷移的，我們根據文保法、歷史文化名城名鎮名村保護條例的相關規定，結合我縣的實際及傳統建筑的檔次不同而作出與損害文保單位、歷史建筑處罰國度低的處罰設計作出降低檔次的處罰，這對違反條例的行為處罰既沒有超越相關的法律法規，又符合我縣實際。目的在于本條例在實施過程中，老百姓看得懂并知其違法后果使其自覺守法；對于行政機關來說便于執法，更有利于加強傳統村落保護。
（五）加強立法人才隊伍建設，為做好地方立法工作提供堅實保障
人才是決定工作和事業成敗的關鍵因素，立法人才和立法隊伍是地方立法工作中最稀缺、最寶貴的資源，在很大程度上決定著地方立法工作的質量和水平。換而言之，人才隊伍建設是做好地方人大立法工作的重要基礎和保障，沒有一支素質高、業務強的立法專業隊伍，就不可能搞好地方立法工作。因此，必須想方設法、多管齊下，全面加強立法機關人才隊伍建設：一是建立健全機制，繼續加強立法隊伍培訓工作。設區的市在擁有立法權之后，沒有常委會法工委的市立即成立了法工委，負債法規的起草工作，大大推進了我區地方立法工作，截止2018年7月止，廣西設區的市共制定地方性法規40件（即南寧4件、桂林3件、柳州4件、梧州4、玉林3、北海4、欽州3件、防城港2件、貴港2件、白色4件、賀州1件、河池2件、來賓2件、崇左2件），我區地方立法工作在短短的三年內取得可喜的成績。但是三年中，12個自治縣由于立法機構的短板，只有恭城、三江、富川分別制定一部單行條例，民族立法工作推進較慢，恢復自治縣人大常委會法工委，完善立法工作機制是新時期立法工作的迫切需要。要在提高人大代表和常委會組成人員參與立法能力的基礎上，進一步加大對立法機關干部隊伍的培訓力度，通過培訓進修、掛職鍛煉、理論研討、出國考察等多種途徑，大力提高立法機關工作人員的業務能力，著力打造一支高素質、專業化立法隊伍。二是注重引進和培養立法專業人才。要拓寬立法人才渠道，積極吸納優秀法律人才，不斷充實立法隊伍，努力培養一支掌握先進立法理念和法律知識、具有良好職業道德、熟悉人大工作、能勝任立法工作的專業隊伍，不斷推進地方立法工作。三是積極借助社會法律智力支持。要在現有機構框架下，增設事業性質的立法研究機構，如立法研究中心或立法研究所，為地方立法提供技術咨詢和技術支撐。
①參考廣西民族研究 2015 年第1 期 ( 總第121 期)《自治區自治立法現狀評析》【作者】闕成平
參考廣西大學學位論文《廣西自治縣單行條例研究》【作者】李麗
②來源于《中華人民共和國共和國法律法規 行政法規 地方性法規 自治條例 單行條例和司法解釋數據庫》及2013、2014年《廣西壯族自治區地方性法規匯編》
③來源于2013、2014年《廣西壯族自治區地方性法規匯編》
④參考《淺談如何推進設區市的地方立法權》本文摘自中國論文網，原文地址：http://www.xzbu.com/2/view-6785021.htm
⑤引自南都學壇第35 卷第1 期( 人文社會科學學報) 《貫徹四中全會精神 提高地方立法質量——增強“六性”是主動回應地方立法體制改革的理性選擇》【作者】莫于川、曹飛
