[ 藍敏強 ]——(2004-6-10) / 已閱26038次
我國法官制度的缺陷及改革設想
藍敏強
論文提要：
最高人民法院肖揚提出了“中立、平等、公正、高效、獨立、文明”的現代司法理念。圍繞建立符合現代司法理念的法官制度，法院系統進行了一系列改革。本文首先分析了目前法官制度改革取得的成就及存在的主要問題。文章認為改革現行法官制度存在三大制約因素：1）社會對建立符合現代司法理念的法官制度缺乏認同；2）經濟發展水平的制約；3）現行法官隊伍內部存在抵觸因素。文章提出了改革我國法官制度的幾點設想：1）理順黨對法院的領導關系；2）以法律形式明確法官獨立原則；3）改革法官任命制度；4）嚴格法官任職資格；5）取消法官等級；6）減少機構設置，使審判骨干回到審判崗位上來。（全文共7182字）
正文：
公正是人類社會永恒追求的價值目標，法治是人類社會公正的最佳方式，而法院獨立的地位，高度的司法權威，是法治必不可少的內容，司法公正是現代社會一種普遍的價值觀念。司法公正要從抽象的社會理念，變為客觀的社會現實，需要公正的司法制度，更需要高素質的法官隊伍。在推進依法治國，發展社會主義市場經濟的歷史進程中，人民法院要成為社會正義的權威，依法治國的支柱，必須改革現行法官制度，構建新型科學的法官制度。因此，建立一套科學的法官制度，對法官的權利、義務、地位和作用正確定位，對法官實施有效的管理，提高法官素質，是當前司法改革中一項重要任務。法官制度是審判制度的一個重要方面，其改革的步伐，成功與否，直接關系到審判制度的改革乃至司法制度改革的成敗。
一、法官制度改革的成績
目前，我國法官制度改革已呈現出積極、穩妥、扎實有效的發展勢頭，并取得了一些初步成績。主要表現在以下幾個方面：1、法官制度實現了法律化，為法官制度奠定了生存和發展的基礎。我國憲法規定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關”。“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關，社會團體和個人的干涉”[1]。1995年，法官法的頒布和實施，標志著我國對法官從傳統的行政管理模式向依法管理的科學方向發展。它為法官制度的改革和發展奠定了法律基礎，也為法官制度設定了基本框架。法官法第七條、第八條規定了法官的權利義務，系統明確了法官的職責、任務，確立了法官的法律地位。2、法官資格的考試制度，杜絕了選任法官工作的隨意性。法官法實施以后，法官任職資格統一考試已進入了正�；⒅贫然�，特別是實行統一的司法考試制度后，法官資格考試更趨嚴格，有利于國家培養高素質的法律理論合格的法官。這可以說是我國法官制度改革最為主要的成果。3、建立了法官培訓體系。為落實法官關于法官培訓的規定。最高法院建立了國家法官學院，各地高級法院設立了法官培訓中心。初步形成了各級培訓體系。4、各級人民法院進行了審判長和獨任審判員選任考試，選拔了一批業務素質較高的審判長和獨任審判員，為探索法官獨立行使審判權，還審判權于法官進行了嘗試。
二、現行法官制度存在的問題
盡管近年的改革取得了可喜的成績，但由于歷史的原因，現行的法官制度還存在許多問題。主要表現在以下幾個方面：
1、由于法官制度長期以來套用行政管理模式，使得法官整體素質不 高。我國現行的法官制度自新民主主義革命時期開始建立，建國后基本套用蘇聯模式，在十年內亂時期又遭到嚴重破壞。文革之后，法院得到恢復，恢復之初，人員奇缺，除了一部分老法官歸隊外，更多的是從各個機關、廠礦充實進來。恢復之初人們對法治的認識不足，充實到法官隊伍的人員沒有嚴格篩選，這就決定了現有法官的業務素質和政治素質基礎較差。在法官法實施前，法院在八十年代進行了大規模充實。由于沒有嚴格的選拔制度，許多專業能力及素質不高的人員進入法院，法官隊伍整體素質一直得不到提高。由于形勢的發展，為了適應審判工作的需要，最高法院在上世紀八十年代設立了法律業大，有的分校在后期還與大學聯辦了自考考試，為法院確實培養了一批人才，法官整體素質得到了提高。但由于師資、學習的時間等因素限制，業大、函授等畢業的學員其文憑與水平存在明顯的差異，這是不爭的事實。
2、法官選任資格要求不嚴。法官法頒布以后，對法官的任職條件進行了明確規定，在學歷要求上主要是：高等院校法律專業畢業或高等院校非法律專業畢業具有法律專業知識，工作滿兩年的；或者獲得法律專業學士學位，工作滿一年的；獲得法律專業碩士學位、法律專業博士學位，可以不受上述工作年限的限制。實施前的審判人員不具備條件的，應當接受培訓，在規定的期限內達到規定的條件[2]。也就是說， 這些規定對法院原有工作人員不具溯及力。只是對實施后任命的法官有效。即便如此，也仍然得不到嚴格的執行，由于人事權在地方，地方黨政部門從政治的角度出發，在安排軍隊轉業干部或政府換屆時，往往硬性將領導干部安排到法院，有的直接安排進領導班子或審委會。由于上述諸因素的存在，無法改變已有法官素質不高的狀況。法官法實施后按條件任命的法官其學歷要求只要法律大專以上（法官法未修改前），工作經歷及其他方面要求不高，要勝任專業性極強的審判工作，離專業化要求還有差距。
3、審判職能行政化，法官地位不獨立。由于法院未能改變行政化管理的模式，法官難以真正獨立行使審判權。眾所周知，在法院工作的人員，無論是政工、后勤、甚至法警都有審判員。審判職稱并不是根據審判職業之需，而是作為一種政治待遇分配給了法院各個崗位的人員。在法官法實施前，甚至法院工勤人員編制的司機也因其“資格老”被任命為審判員，形成了“法院人人皆法官”的現狀。其次，法官從事的并不都是審判職責以內的事務，例如還要參與地方綜治、掛點扶貧等。再次，法院的審判工作崗位與非審判工作崗位，按現行的體制可以隨意調整，今天是審判庭的法官，明天可能是后勤處干部，這與行政管理的一套方法無差別。這樣，法官感覺不到其職業的神圣與嚴肅，無法增強自豪感。
對法官管理的行政化還體現在對法官獨立辦案的干預上，法官之上有若干級別的領導干預或制約著，如審委會、院長、副院長、庭長、副庭長。有的法院還出臺內部規定，判決書一律要院長、庭長簽發，判處三年以上徒刑的案件要經過審委會討論等等。這些管理方法與行政管理如出一轍。正因如此，法官們必須順著領導的意圖或思路辦案，否則判決書簽不下來，左右了辦案法官，實際上剝奪了法官獨立的審判權。
4、法官的待遇和正常晉升得不到保障。日前，地方各級法院由地方領導，法院的經費由地方財政支出，受地方控制。在經濟欠發達地區，法院正常辦案經費，甚至工資難以得到保障。法官的職務遷升，特別是院領導職務的遷升去留，受當地黨政機關的掣肘，無法避免審判案件時來自外界的干擾，滋生地方保護主義。
三、改革現有法官制度，建立符合現代司法理念的，法官制度面臨的現實困難。
從近幾年法官制度改革情況看，建立符合現代社會的法官制度，還存在以下困難：
1、現實社會對建立符合現代司法理念的法官制度沒有認同感。依法治國的口號是近幾年才提出來的，人們的法律意識仍然十分淡薄。幾千年的封建意識和長期的人治環境阻撓著法制的建立，大眾的長官意識根深蒂固。有關行政部門對法官職業、法官制度的理解、認同的態度不一。我國實行法官由地方任命，法院的人、財、物均由地方管理，現實法官制度總是考慮與地方相關的人事制度平衡（例如在法官等級上就是與行政級別掛鉤），改革難以實現突破性進展。
2、社會經濟水平的發展，對建立現代法官制度的制約。建立現代法官制度需要一定的經濟條件作后盾。如選拔高素質的法官，除了給予較高的榮譽外，還應給予優厚的物質待遇，才能吸引人才、留住人才。享有物質財富的多少在一定程度上也影響社會對個體價值的評價。法官的待遇不高，也是近年來，律師隊伍中有大量的優秀法官流入，而法官隊伍中卻很難吸引優秀律師加入的原因所在。同時，要保障和不斷提高法官隊伍素質，需要不斷地進行培訓和再教育，均需經濟投入。各地方經濟水平差異大，發達地區只占少數的現狀，制約了現代法官制度改革的進程。
3、人民法院及法官隊伍的現狀，制約了現代法官制度的改革進程。目前，在法院內部，無論是在審判庭任職人員，還是后勤、政工、人事等部門的人員，都與審判專業人員一樣擁有法官等級和審判職稱，而且，這部分人員占法院人員的幾乎一半，成為不辦案的法官。如果按專業化、精英化的建設方向改革，這部分后勤人員的待遇必然與法官有差別。這部分人因為利益的損失，必然存在抵觸心理。另一方面，我國現有法官中，大部分未達到本科水平，嚴格按法官法進行選拔，現有法官許多會失去法官資格，這部分人也會對改革持低觸情緒。目前，法院人員進入是按照公務員選拔方式進行，法院高素質的人才儲備不足。每年的司法考試中，法院干警上線的絕對人數偏低就說明了這一事實，要補充法官存在困難。這些因素都是法官制度改革的阻力。
四、法官制度改革的目標
推進法官制度改革，必須明確改革應達到的目標。十五大指出：推進司法改革，要“從制度上保證司法機關依法獨立公正地先使審判權和檢察權”。十六大提出了司法改革的任務：“按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置，職權劃分和管理制度，進一步健全權責任明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權�！薄案母锼痉C關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離，加強對司法工作的監督，懲治司法領域中的腐敗，建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的司法隊伍�！盵3]《人民法院五年改革綱要》也提出：“通過改革逐步建立依法獨立、公正審判的機制”�？梢娝痉ǜ母锏膬r值取向是公正司法，法官制度改革的目標，當然是建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的司法隊伍。
五、對我國法官制度改革的設想。
改革法官制度，建立業務精通的法官隊伍，必然要求法官職業化、專家型精英化，這樣的改革應避免每一項改革針對特定的問題小打小鬧的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式的改革，對法官制度應有一個整體的構想和設計。我國法官制度體現在法院組織法和具體的法官法中。法官法的頒布初步確立了我國法官制度，將法官與行政人員相互別開來。然而，法官法并沒有完全擺脫行政模式提影響，因此，完善法官制度，必然涉及到修改相關的法律制度。
1、理順體制，重構黨對法院領導模式。
改革法官制度，必須理順體制，其中，關鍵要理順與黨委的關系。堅持黨的領導，是不可動搖的原則。我們進行各項制度的改革，必須堅持四項基本原則，這也是法官制度改革的方向問題。法院獨立、法官獨立并不是不要黨的領導，我們強調法官要政治堅定，就是要堅持四項基本原則。當然黨的領導不等于地方各級黨委直接干預同級人民法院的各項工作，直接控制同級法院的人財物。黨的領導主要是政治領導和組織領導。結合審判工作特點，改變目前地方黨委領導的模式，由黨中央在最高法院設立專門機構，在系統內進行垂直領導更為科學。這樣可以保證體現黨和人民利益的法律在全國有效統一的實施，維護中央權威和法律權威。實行垂直領導減少了地方黨政機關、領導個人對法院的直接干預，在配備法院領導，法官隊伍人員的進出等問題上，有利于法院嚴格按法官法規定進行，促進法官隊伍建設，建立一支高素質、廉潔公正的法官隊伍。同時還可以有效消除地方保護主義，樹立法律權威。
2、明確法官獨立原則
按照西方法學界的觀點，司法權不與立法權、行政權分開，則不會有自由和法治的存在。因此，法治的重要標志就是獨立的司法�？v觀法治國家，其重要的標志就是有獨立的司法，司法制度的獨立包括法院審判獨立和法官個人獨立兩個方面。因而我們在改革和完善法官制度時，法官獨立是一個無法回避，必須明確的問題。我國憲法第126條規定：“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉�！倍鄶等藢Ψㄔ邯毩⒈硎菊J可。但對此規定僅理解為法院審判獨立，否認法官獨立，是理解上的偏差。從審判工作的規律看，沒有法官個人的獨立，難以實現真正意義上的公正，也影響了審判效率。近幾年進行的審判改革，強調還權于合議庭、還權于獨任審判員，大大增加了法官責任感，提高了辦案效率，使人們對法官獨立也有了初步的認識，得到了普遍認可，但還未從法律上予以明確。因而在完善法律制度時，在法院組織法及法官法中應明確規定法官獨立原則，取消只判不審的審判委員會。這種規定也是同WTO有的關規定及聯合國批準的《關于司法獨立的基本原則》規定相符合的。[4]
3、改革法官任命制度
我國現行的法官任命制度，除院長由各級人民代表大會選舉之外，副院長、庭長、審判會委員、審判員（法官）均由各級人民代表大會常務委員會任命。世界各國的法官任命制度各不相同，但宗觀法制完善國家的法官任命規定，其規格都是較高的。改革我國法官任命制度不需照搬國外規定，但可資借鑒。為了突出法官在依法治國中的重要地位，增強法官的榮譽感、責任感，避免地方干擾，確保法官個人獨立和法院審判獨立，最高人民法院院長應由全國人大選舉，最高人民法院其他法官及高級人民法院法官由最高人民法院院長提名，全國人大常委會任命。各中級人民法院、基層人民法院法官由各高級人民法院院長提名，最高人民法院任命。法官任命制度，應在憲法及法院組織法中予以明確。
4、嚴格法官選任及任職條件
審判活動主要是通過法官的審判工作進行的，法官不僅在于公正裁判案件，還要營造公平的社會環境。因此，選任法官要高標準、嚴要求。西方法治國家及日本的法官任職資格都規定了很高標準，極嚴的程序。例如日本的法官，除要求法律專業大學畢業，并通過嚴格的司法考試，之后，再接受司法考試審查委員會的再次考試，才能成為司法研修生，在成為法官前需再學習和培訓兩年，然后再通過第三次考試，才能成為法官。德國法官除大學法律專業畢業，通過國家司法考試外，還要任見習法官兩年，之后通過第二次考試，才成為候補法官。我國現行法官法規定的主要是學歷條件，目前增加了通過司法考試作為法官任職的條件。但地方法院（尤其是中級法院及基層法院），受地方行政領導左右，在任命法官，特別是安排院領導中并未嚴格執行（例如地方領導換屆、軍隊轉業干部安排，往往直接任命為院領導、庭領導或審委會委員，以保持其行政領導職務待遇）。再之，沒有實際司法工作經驗的限制。由于任職資格規定不嚴，現行法官任命條件還遠遠不能滿足培養高素質法官的要求。因此，完善法官任職資格條件，除規定擔任法官必須經過司法考試外，還應規定必須有兩年司法工作經驗，并需通過法官資格考試等條件。這樣，有利于培養高素質法官。
面對我國法官隊伍的現狀，全部推倒重來似乎不現實。但我們不能以保護現有法官利益為由，而放棄改革。那種以保護一批有經驗法官為由，對已任命法官不加區分地認可的態度，實際上是保護落后、拒絕改革。我們認為在過渡時期，已任命的法官達到了國家教育主管部門承認的大學本科學歷的，可不再參加司法考試，直接參加法官資格考試，通過者可重新任命為法官，未通過的可任命為法官助理或候補法官，允許多次參加法官資格考試。已經通過考試選任為審判長或獨任審判員的，只要符合擔任法官的學歷條件，可直接任命為法官，不具備學歷條件的應轉到其他崗位。一部分工作時間長（25年以上）或年齡偏大（55歲以上）的人員可辦理提前退休。在進行內部遴選的同時，提高法官待遇，從外部選拔一批，以彌補員額缺位。外部選拔可以從具有律師資格或已通過司法考試的人員中選拔。并逐步完善上級法院法官從下級法院法官中選任的制度。
5、取消法官等級，法院只設首席法官。
我國現行的法官法將法官分成四等十二級，仿照了警銜、軍銜制度，具有濃厚的行政等級色彩。而且最高法院、高級法院的法官等級高，中級法院、基層法院的法官等級低。在評定法官等級之初按照行政級別套改法官等級，中級法院、基層法院許多法官如不擔任行政職務，干到退休也無法到高級法官的等級。給人的印象是高級法官的水平高，是專家型法官，而普通法官中無精英法官。以等級高低來表明素質的高低，而且讓人們感覺到低級的法官要受高級法官的領導或影響。從司法活動的規律看，法官只服從法律，因而法官應該是平等的，上下級法院之間審級的不同只是分工不同而己，不能認為是等級的差異，同級法院的法官更是平等的。無論哪級法院法官審判案件作出的判決，其法律效力是同等的，同樣彰顯法律權威。在完善法官制度時應注意到法官平等這一事實，不應設定等級差異，也不應有高級法官與一般法官之分。每一法院院可設一首席法官，說明他是本院首長，行政上領導全院工作。
6、進一步改革審判管理制度，減少審判庭設置，精減行政領導職數，使大批審判骨干回到審判崗位上來。
經過近年的改革，全國法院已形成了大民事審判格局，將原來設置的經濟庭、知識產權庭等統歸民事審判序列中來，分為四個民事審判庭，既民事審判一、二、三、四庭，精減了審判庭的設置，使民事審判格局更加規范。我們認為審判庭的設置，應按訴訟法規定的任務劃分。因此，審判庭只宜設刑事庭、民事庭和行政庭。這樣可以大大精減行政領導的職數，使更多的法官回歸到審判崗位上來。不可否認，目前在各級法院審判庭擔任中層領導的庭長、副庭長大多數業務素質較高，屬于法官中的骨干。由于擔任了中層領導，使得這部分法官很少審理案件，忙于應付行政事務，這無疑是一種審判資源的浪費。因此，在完善法官制度時，改革審判管理體制，進一步精減審判庭的設置，使這部分精英法官回到審判崗位上來，十分必要。
作者單位江西省吉水縣人民法院
郵編331600電話07963522967
注釋：
[1]見《中華人民共和國憲法》第一百二十六條。
[2]見《法官法》第九條。
[3]見《全面 建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》江澤民在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告。
[4]《關稅與貿易總協定》第10條第3款（6）項規定，法庭或司法程序獨立于負責行政實施的機構之外。
參考文章：《論我國法官職業化制度的建立》鄧修明著，見《法律適用》2003年第9期。
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