[ 左志平 ]——(2004-6-5) / 已閱22597次
試論我國民事司法救助制度之完善
民事司法救助制度，根據最高人民法院2000年7月《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》第二條解釋，是指人民法院在民事訴訟中，通過對當事人緩交、減交或免交訴訟費用的救濟措施，減輕或者免除經濟上確有困難的當事人的負擔，保證其能夠正常參加訴訟，依法維護其合法權益的法律制度①。民事司法救助制度的設立，有力的維護了弱勢群體的民事權利通過司法途徑獲得救濟，有利于糾紛平息。推進社會穩定和經濟發展。司法民事救助制度在我國已經實施多年，人民法院對經濟確有困難的當事人進行民事訴訟時，實行訴訟費緩交、減交、免交，確保他們的民事權利獲得法律救濟。由于民事救助制度多年來法律沒有規定，僅僅有最高人民法院司法解釋，且民事司法救助的規定不具體，不全面，在司法實踐中操作起來存在缺陷。筆者結合審判實踐和相關的理論，就我國司法救助的內涵、救助對象的條件、救助的范圍，淺見自己不成熟的制度設計構想。
一、民事司法救助的歷史流變
民事訴訟費救助是隨著歐美市場經濟福利國家的出現而產生的。早在1921年，德意志魏瑪共和國就開始了一項政府資助的訴訟費援助計劃，此后英國、荷蘭、新西蘭、挪威等國分別通過了訴訟費用援助法。在福利國家中，既然個人有獲得法院審判以及獲得律師幫助的社會福利權利，那么對于那些沒有資力支付訴訟費的人或群體，國家或社會就應給予其經濟上的幫助，使訴訟成為可能。由于消費者、環保主義者、窮人和受歧視者是傳統上鮮有可能通過訴訟來維持自身權利的群體，因此上世紀60年代以來的訴訟援助制度，主要針對這類人而設②。對于窮人的訴訟援助，始終是該制度的核心內容。經過多年的發展，歐美國家民事救助制度形成了完備的法律制度體系，對救助對象、范圍、主體等作出具體規定，有力地保護了當事人的訴訟權
①2000年第4卷《民事審判指導與參考》董文濮著<最高人民法院《關于對經濟確有困難的當事人予以幫助的規定》的理解與適用>第76頁.
② 章武生著《司法現代化與民事訴訟制度的構建》法律出版社第350頁
利。我國的臺灣地區和近鄰日本其訴訟制度和法律體系均為大陸法系，對民事救助規定已經比較規范，日本對訴訟費的救助主要是其他訴訟費，訴訟費中的訴訟成本，不屬于救助的范圍③。目前，世界各國均實行司法救助，但對救助的形式和條件不同存在差異。
我國司法救助制度在刑事審判方面研究較早，刑事司法救助已經形成體系化和規范化，這是我國歷來對刑事審判的重視程度，大大高于民事和行政。其原因是多方面的，既有歷史原因，也有體制原因，最根本的是體制的制約。刑事司法救助的體系化和規范化，為我國的民事司法救助的研究奠定了良好的基礎，打造了一個發展的價值平臺。目前，我國刑事訴訟法對盲、聾、啞或者限制行為能力的人，未滿18周歲的未成年人，可能被判死刑的人，沒有委托辯護人的，人民法院應當為其指定辯護人。最高人民法院關于執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋規定，對于符合當地政府規定的經濟困難標準的；本人確無經濟來源的，其家庭經濟狀況無法查明的；本人確無經濟來源，其家屬經多次勸說仍不愿為其承擔辯護律師費用
的；共同犯罪案件中，其他被告人已委托辯護人的；具有外國國籍的；案件有重大社會影響的；人民法院認為起訴意見和移送的案件證據材料可能影響正確定罪量刑的，人民法院為其指定辯護人。因為，刑事被告人在一般情況下要受到刑罰的處罰，人身自由處于限制狀態，如果自己不能保護自己的權利，很可能受到很大的傷害，后果不僅僅是人身自由的權利，還包括民事上人身、人格和財產權利等。刑事救助制度能夠最大限度的保證被告人的權益不被侵害，從而保護被告人合法的權利實現。
我國民事司法救助制度在新中國成立后，人民法院就開始對經濟困難的訴訟當事人進行司法救助，1986年《中華人民共和國民法通則》頒布后，人民法院制定《人民法院訴訟費收費辦法》，對確有困難當事人的當事人實行訴訟費緩交、減交、免交，以便于他們通過法律程序獲得司法救濟，保護自己的民事權利。幾十年來，人民法院進行司法救助使許多處于弱勢群體地位的當事人保護了自己的民事權
③王亞新著《社會變革中的民事訴訟》第276頁，中國法制出版社。
利，社會效果較好。僅2003年 全國法院全年實施司法救助的案件22.8萬件,決定減、緩、免交訴訟費10.57億元。特別是對進城務工人員的勞務糾紛案件提供司法救助，全年共辦結勞務合同糾紛、追索勞動報酬案件137656件，涉案標的金額37億元④。司法救助制度的設立確實讓困難當事人獲得了司法救濟，充分體現了人民法院司法為民的理念。與被譽為“東方經驗”的中國司法調解制度一樣，對解決民事糾紛，維護社會穩定，促進經濟發展起到推動作用。但我國司法救
助制度的研究起步較完，司法救助形成制度只是近幾年的事，其規定
不具體、不明確，具體操作中難以統一，體系不完備是顯而易見的。
二、我國司法救助制度的內部缺憾
根據最高人民法院《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》的司法解釋的規定，當前我國民事司法救助的范圍是訴訟費的減、緩、免，其對象是：當事人追索贍養、扶養、撫養、撫恤金的；追索養老金、社會保險金、勞動報酬生活困難的；為交通事故、醫療事故、工傷事故或其他人身傷害事故、追索醫療費和物質賠償生活困難的；當事人為生活困難的孤寡老人、孤兒或農村“五保戶”的；當事人為沒有固定生活來源的；當事人為國家規定的優撫對象，生活困難的；當事人正享受城市居民最低生活保障或者領取失業救濟金，無其他收入的；當事人因自然災害或者其他不可抗力造成生活困難，正在接受國家救濟或者家庭生產難以為繼的；當事人正在接受有關部門法律援助的；當事人為福利院、孤兒院、敬老院、優撫醫院、SOS兒童村等社會公共福利事業和民政部門主管的社會福利企業。救助的程序是當事人的申請和證據材料，救助的期限是案件審結時，減交的訴訟費比例是30%以上⑤ 。 我國司法救助制度的設立，確實解決了許多困難當事人民事權利的實現，但同時也存在許多問題，主要體現在以下幾個方面：1、救助范圍過窄。民事權利的保護與實現，不僅僅是當事人進入司法這到門檻上，實行訴訟費減、緩、免交，訴訟費只④、中國法院網2004年3月載《法院進行司法救助體現司法為民》⑤、陳德祥著《談弱勢群體司法救助的有關問題》2003年9月21日載中國法院網
是一個重要部分，當事人在訴訟中訴權行使時遇到法律阻卻事由，以及不能、無法通過自己的能力行使訴權保護合法權益時，是否能夠進行司法救助呢？司法實踐中已經有答案。對于無訴訟行為能力的，法院要求法律援助中心派律師為其代理出庭辯護。法官的釋明是否是救助呢？應當說也是救助。因為在當事人的主張不正確、有矛盾，或者不清楚、不充分，或者當事人誤以為自己提出的證據已經足夠時，法官依據職權向當事人提出關于事實及法律上的質問或指示，讓當事人把不正確和有矛盾的主張予以排除，把不清楚的主張予以澄清，把不充足的證據予以補充的權能。簡言之，法官釋明權就是使原不明了者變為明了，讓當事人將自己不完備的陳述、聲明、證據補充完備。2、司法救助的概念不準確、太狹義。司法救助不僅僅是訴訟費減、緩、免交，還應當包括在訴訟中的一些救助行為。而最高人民法院《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》第二條僅指的是訴訟費。且對于訴訟費免交的沒有具體規定。3、救助對象不明確。是弱勢群體中的低收入者、老弱病殘者，還是貧困線以下者、收入高但在訴訟前陷入困難者、訴訟中無能力保護自己合法權利者，規定不明確。4、救助標準模糊。僅規定是經濟確有困難者，生活處在貧困線上的是明顯有經濟困難，而經濟收入較好，但在訴訟前陷入困境的是否屬于經濟困難呢？等等。5、法人能否作為救助主體沒有規定。法人應當可以作為救助主主體。因為法人是訴訟主體。法人維護自己的民事權利時也會遇到自然人一樣的情況。在法人處于破產的臨界狀態時，必須通過訴訟來對清收外債權維持職工生活費用，但交納不起訴訟費，訴訟權無法實現⑥。
由于存在這些不足，在司法實踐中，法院內部進行司法救助也不一致。（一）發達與欠發達地區法院表現差異是：1、發達地區法院對救助對象和救助條件與欠發達地區司法救助觀念明顯存在差異。發達地區經濟發達，人民生活條件較好，經濟困難者少，同時發達地區法院的經費不愁，對困難者申請救助的審查要求要寬泛些，對平時經⑥、筆者認為法人是擬制自然人而設立的，法人與自然人有許多相同的民事權利，在訴訟上其訴訟權利應當與自然人是平等的，因而應給予法人在民事訴訟上與自然人相同的以司法救助助權利。
濟條件較好，但訴訟前陷入困境的當事人申請救助，法院批準。而欠發達和貧困地區，貧困人口多，法院辦案經費緊缺，對于司法救助的申請審查，要嚴格的多，對訴訟前陷入困難的當事人申請救助一般不會同意。2、救助的范圍不同。發達地區救助的范圍明顯大于不發達和欠發達地區，大于不發達和欠發達地區對于申請者的范圍僅限于“三養”案件、貧困者訴訟的和勞動爭議案件，而經濟發達地區司法救助涉及所有民事、商事案件。3、救助的標準條件不同。不發達和欠發達地區救助的基本的經濟標準，大多是低于當地最低生活標準的困難者，而發達地區救助經濟的基本標準比他們高的多。救助主體存在不同。不發達和欠發達地區對企業進行民事訴訟時不會同意救助申請，而發達地區對于企業符合救助條件時，準予救助。4、救助的在訴訟中的體現不同。發達地區在訴訟中法官行使釋明權，幫助當事人進行訴訟，有法律援助幫助訴訟；而不發達和欠發達地區法官行使釋明權的觀念不強，很少行使釋明權，沒有和難以獲得法律援助。（二）同一省份法院進行司法救助也存在差異。因為僅僅只有一個原則的規定，沒有具體的操作細則，法院內部對救助的認識、對救助的形式、主體等理解不一致，因而有一定的差異。（三）同一法院法官對救助的對象、主體、案件范圍、經濟能力的理解差異，導致當事人申請救助是否采納的結果不同。如勞動爭議案件，原告被被告解除勞動關系或被除名，不服仲裁裁決，向法院起訴，原告申請救助，對原告是否是經濟困難者的問題上會產生不同的認識，因為每個地方都有一個最底生活保障標準和人均收入統計，用誰來衡量困難者呢？不同的標準，其結果是不一樣的。
三、民事司法救助制度的設計之構想
民事司法救助制度，筆者認為不僅要體現司法為民的思想，而且要體現公民、法人、其他組織訴訟權受平等保護的司法理念。因此，民事司法救助制度要明確其制導思想，即以司法人文關懷與平等保障訴權的為目標。在救助的內涵上進行擴張，確定其準確的概念，在救助的對象、主體和條件上有明確、具體的內容，使其系統化。同時，要把救助制度列入到民事訴訟法中去，或對最高人民法院《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》的司法解釋予以修改，加以完善，以法律規范讓符合條件的當事人獲得救助，充分保障平等的基本訴訟權。筆者從以下幾個方面，構想和設計民事救助制度。
（一）、從民事救助制度的內容、范圍---界定概念之定義
民事是私法，以體現私法自治、處分自由等為原則，其救助制度要體現保護這些原則為根本。同時也要體現法院司法獨立和司法公正的原則。筆者認為救助制度要有一個準確的概念。民事司法救助其理論來源是公民平等的訴訟權。訴訟權是公民認為自己的合法權益受到侵犯時，享有的提起訴訟要求國家司法機關予以保護和救濟的權利，既民事司法保護請求權。訴訟權表現為以下類型：起訴權、應訴權、反訴權、上訴權、再審請求權⑦。訴訟權作為一項公民的基本權利，被近代許多國家規定于憲法中。最具代表性的是《美利堅和眾國憲法》修正案第5、6條規定的權利。救助不僅僅是訴訟費緩交、減交、免交的代名詞，其內涵很大，因此須重新給予定義。筆者理解民事司法救助的概念為：人民法院為了維護司法公正，確保法律面前人人平等的法律原則得以真正實現，以法律化、制度化的形式，對部分經濟困難、訴訟前陷入困境或者特殊案件的當事人提供法律幫助。
（二）從民事救助主體之范圍---明確主體之多元化
民事司法救助從現有的國內與國外學說看，其主體主要是自然人，但是這一主體存在不妥，因為權利受司法救濟的主體不僅僅是自然人，法人的權利受到侵害時，也能夠獲得法律的救濟，一般情況下，法人不存在救助的問題。營利性法人具有自己的財產，非營利性法人政府撥款，不需要救助。可是在特殊情況下法人也需要救助，這些情況表現為：企業虧損嚴重，繳納不起訴訟費，或企業遇到權利受到重大損害，暫時陷入經濟危機，或企業遇到自然災害等情況時，實現對企業司法救助能夠體現訴訟權的平等。因此，民事司法救助主體應當
⑦、苗木森、王文霞著《關于弱勢群體的司法救助》，載2003年7月22日中國法院網
擴大，把營利性的法人列入救助主體之中⑨。另外，對于其他組織，也應當與自然人、法人一樣，納入司法救助主體中。
（三）從民事救助之內容---擴大主體之內涵
我國現在的民事司法救助的內容是訴訟費的減、緩、免，國外進行的法律援助是訴訟費與繳納律師費的援助，但不是僅限于法院的救助。法院的司法救助也是訴訟費的減、緩、免，但其救助申請的審查是嚴格的。根據我國刑法救助制度的規定，結合民事司法屬性，救助內容應當擴大，在起訴時，對救助對象實行訴訟費減、緩、免，在舉證期間進行訴訟指導和釋明，對于訴訟能力較弱或沒有訴訟能力的法院應為其指定代理人，在開庭中，適用辯論主義庭審時，法官應當針對案件的焦點，適當介入糾問式方式，以保護權利。
（四）從民事救助案件范圍---限定類型之必要
我國民事救助案件范圍，根據最高人民法院《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》的第二條規定，民事救助的案件范圍是：追索贍養、扶養、撫養、撫恤金的；追索養老金、社會保險金、勞動報酬生活困難的；為交通事故、醫療事故、工傷事故或其他人身傷害事故、追索醫療費和物質賠償這部分案件，而對于其他民事案件卻沒有包容。不能體現救助制度設立的價值，也不能體現平等訴訟權，因而，其范圍必須擴大。目前，全國許多法院嘗試擴大救助范圍，如重慶市法院明確案件的救助范圍和救助對象⑧。讓被救助者明白自己按照一定程序，可以獲得救助。
（五）從救助經濟條件---具體標準之考量
經濟困難者這一概念模糊，那些人屬于經濟困難，在《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》中，列舉了一部分人，但是，很不確切，在現實中操作起來很困難。如下崗或失業者，他們在⑧、吳新偉 著《重慶法院：擴大司法救助范圍》 載2003-11-10中國法院網。⑨張寶華著《完善我國司法救助制度》載2004年4月3日《人民法院報》第三版
領取下崗工資和失業費時，又在外打工或又謀取一份臨時工作，表面上看其經濟困難，實際上并不困難。有的雖然有固定工作，但工資很低，家庭負擔很重，經濟非常困難，但不屬于救助對象，使自己的權利因交納不起訴訟費而難以獲得司法救濟。因此，應當在經濟條件上設定一個原則標準。
（六）從獲得救助途徑---厘清程序之設計
民事救助的主體、對象符合規定的條件，如何獲得救助，應當設計一個程序，該程序既要體現方便原則，又要體現嚴格審查形式，既要體現訴訟中訴權平等，又要考慮訴訟主體的平等，實現私法自治、自由的精神。筆者認為，應當參照《民事訴訟法》來設計其救助程序。
1、訴訟費減、緩、免救助程序。首先，由當事人的申請，當事人應提出書面或口頭申請，說明要求救助的原因和條件；其次，由當事人提交當地政府或民政部門關于其應當予以司法救助意見，該意見應當說明具體的情況；其三，法院立案庭對當事人提出的申請和所附的證明進行認真審查，作出是否同意救助的意見，其四，法院立案庭將是否救助意見提交院長決定，由院長作出予以救助的決定，或作出不予救助決定，其五，法院立案庭書面下發通知給當事人。對于沒有獲得救助的告之其不能救助的理由和原因，對于獲得救助的告之辦理立案手續。
2、指定代理人的救助程序。該程序的啟動應該由承辦案件的法官來進行。承辦案件的法官在案件審理中發現，有下列情況的當事人沒有代理人輔助訴訟，可能影響自己的合法權益無法獲得法院支持的，法官應為其指定代理人：①、醫療損害案件的患者起訴的案件。因為，這類損害案件專業性很強，患者對醫學知識了解很少，且病歷資料均在醫院保管，患者處于弱勢地位，僅僅靠自己的訴訟能力，根本不可能維護好自己的權利；②、勞動爭議案件的勞動者起訴用人單位解除勞動關系、除名、工傷待遇、辦理社會保險的案件。因勞動立法滯后，勞動部門多年來又沒有進行法規和規范性文件清理，勞動法規和規范性文件太亂、太多、相互間存在沖突，勞動者自己維護權利相對困難；③、房屋拆遷補償糾紛案件的被拆遷人起訴的案件。房屋拆遷行為是由行政法規調整，而達成補償協議后引發的糾紛大都是開發商利用自己的經濟優勢來損害被拆遷人利益，加之當地政府從經濟利益考慮，制定相對較低的補償標準，被拆遷人很難維權，有必要指定代理人。④、盲、聾、啞人訴訟的案件，因這類人有生理缺陷，同時處于社會的最低階層，訴訟能力很弱，應當為其指定代理人。⑤其他應當指定代理人的行為。主要考慮沒有列舉，但在實踐中確實沒有訴訟能力的當事人，需要指定代理人的行為。指定代理人應當按照下列程序：①法官告之當事人應當委托代理人參加訴訟，②當事人沒有經濟能力委托代理人的，這里的經濟能力與與救助經濟條件中是一致的，③法院指定代理人是法律援助中心中的律師。
3、釋明救助的程序。釋明是法官在審理案件時的一項重要義務，也是一項重要的民事救助形式。法官行使釋明義務，要貫穿到審理的全部程序中。釋明要規定以下程序。①立案時釋明，當事人在起訴時，立案法官要在審查訴狀后，進行如下釋明：即訴訟請求是否適當的釋明，權利義務的釋明，訴訟舉證的釋明，訴訟風險的釋明。②、庭審準備階段的釋明：交換證據的釋明，舉證后果的釋明，訴訟程序、請求、事實的釋明。③、庭審中的釋明：訴訟權利義務的釋明，訴訟法律后果的釋明等。
結束語：筆者理論知識膚淺，實踐經驗不多，知識想通過不成熟的構思，對我國民事救助制度的完善談點絀見，其目的是想司法實務界和法學理論界能夠加強司法救助研究，盡快建立起司法救助的價值理論體系，從而使司法救助成為規范化的制度，最大限度的保護平等的訴訟權，實現司法公正，體現司法為民的思想。
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