[ 高喜平 ]——(2004-6-2) / 已閱35324次
題目:中國的法治化進程與中國共產(chǎn)黨
作者:武漢理工大學政治與行政學院 2000級國際經(jīng)濟法
前言:為適應社會主義現(xiàn)代化建設發(fā)展的需要，為避免類似文革中決策的失誤而給國家?guī)砀鬄碾y的發(fā)生，鄧小平根據(jù)馬克思主義基本原理，總結了挫折中經(jīng)驗教訓，自十一屆三中全會以來陸續(xù)將社會主義民主與法制建設提上了黨和國家工作的議事日程，黨的十五大正式把“依法治國，建設社會主義法治國家”作為黨領導人民治理國家的基本方略寫入了黨章。厲行法治，依法治國是黨領導方式的轉變，而不是黨領導地位的改變。中國共產(chǎn)黨的領導地位是共產(chǎn)黨領導人民在長期的革命斗爭和社會主義建設中形成的。黨是我國政治生活的核心。深刻理解黨在依法治國具體實踐中的重要作用對依法治國的順利進行有著重要意義。
一、法制思想在中國的建立
（一）法治思想的起源
法治思想最早出現(xiàn)于古希臘學者亞里士多德的《政治學》一書中，“法治應包含兩個重要意義：以成立的法律獲得普遍的服從，而大家普遍服從的法律本身又應該是良好的法律。”這里亞里士多德強調了實現(xiàn)法治的標志是服從法律，又強調法律也是正義的法律，否則即使有法律的統(tǒng)治，也非實質意義上的法治。從這個原始的法治概念出發(fā)來給法治尋求定義可得：法治是指存在于法律是正義的前提下的一種“法律至上”“法律主治”的社會狀態(tài)。
1700年后的今天，經(jīng)歷了人類史上的數(shù)次思想革命，政治領域中的民主觀念、人權觀念開始為普通人所關注，并逐漸根深蒂固。保障人權，尊重民主，維護公平，體現(xiàn)文明的觀念也不斷為大多數(shù)文明國家所接受，基于這種變化，亞里士多德所定義的法治思想中的“法律至上”主義在近代有了新的意義。各國政治團體，政黨派別更傾向于把法的至上性作為抑制民主被過分濫用的一個有效的武器來保障其政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威性，因為法制對民主的保障所具有的兩面性：一方面保證其不受侵犯，另一方面又防止被人濫用，所以政治家們更關注法治的實施，學者們討論的熱點也集中在“法治”的標準究竟是什么是其具體內容有哪些。
英國學者戴西認為，法治的標準有三項，法律面前人人平等；不是憲法賦予個人權利與自由，而是個人的權利產(chǎn)生憲法。美國學者富勒也曾提出法治的八項原則，它們是法律的一般性，法律要公布，法不溯及既往，法律要明確，避免法律中的矛盾，法律不應要求不可能實現(xiàn)的事，法律要有穩(wěn)定性，官方行動要與法律一致。1959年在印度新德里召開的國際法學家會議專門以法治為議題形成的《德里宣言》把法治歸納為如下四個方面：①立法機關的職能是創(chuàng)造和維持個人尊嚴得到維護的各項條件。②法治原則不僅要求規(guī)范行政權力的濫用，也需要一個有效的政府來維護法律。但賦予行政機關以委任立法權要有限度，不能取消基本人權。③要求有正當?shù)男淌鲁绦颍浞直Ｕ媳桓孓q護權，受公開審判全，取消不人道和過度處罰。④司法獨立和律師自由等。
如上學者關于法治標準的論述雖然說法各異，但卻都突出了法治最基本的方面：尊重法的權威，保障個人人權的實現(xiàn)，嚴格依法辦事。這些對我國全面而又有重點地理解法治提供了重要啟示。
（二）我國對法治思想的認識與接受
中國學界對法治思想的討論明顯晚于西方國家，從20世紀80年代上溯100多年，我國歷經(jīng)了無數(shù)次社會變革，遭致在中國大地上，從未有過一場真正意義上嚴肅的關于法治的討論，雖然建國后，出現(xiàn)了短暫的民主與法制建設時期，但卻最終還是淹沒在了混亂的中國政局之中。
十一屆三中全會是個轉折，這次大會前后在思想界引發(fā)的一場關于中國歷史經(jīng)驗教訓和現(xiàn)狀的深刻反思與總結的討論，打破了人們思想上的僵局，使法治思想的重生提供了可能。
當代中國人開始接受近代法治思想之初就不把它當作純學理來看待。而是借鑒各國關于法治近代研究成果把其與政黨、國家制度、及其周圍環(huán)境因素綜合起來考慮。
我國學者姚建宗在其著書《法治的生態(tài)環(huán)境》中對法治的生活立場、生存土壤、制度基調、人文情懷；時空領域，法律環(huán)境以及法治意義的現(xiàn)實載體多方面作了系統(tǒng)而又形象的闡述，提出了許多新的法治觀點。法學理論界名宿張文顯教授對法治意義也從“法治是民主、自由、平等、人權、理性、文明、秩序、效益與合法性的完美結合”的基本認識出發(fā)，作了全面而又富有特色的歸納，并提出了法治社會六大基本標志：①社會生活的基本方面和主要社會關系均應納入法律軌道，接受法律的治理，而法律是建筑在尊重民主、人權和潛能、保護和促進經(jīng)濟增長、社會公平、社會秩序和社會進步基礎上。②凝結著人民公意的憲法和法律高于任何個人、群體和政黨的意志，有至上的效力和最高的權威。③國家一切權利根源于法律且要依法行使。④公民在法律面前一律平等，不因性別、種族、膚色、語言和信仰等特殊情況而有基本權利和義務的差別，非基本權利和義務的差別只能與職位相連，而職位對一切人開放。⑤凡是法律沒有禁止的，都是合法的或準許的，每個人只要其行為不侵犯別人的自由和公認的公共利益，就有權利按自己的意志活動。⑥公民的權利、自由和利益機會非經(jīng)正當秩序和充分理由不受剝奪，一切非法侵害（不管使來自于個人或國家）都能得到公正、及時、合理的補償。①
《憲政的中國之道》一書作者王人博也總結了法治八條原則：第一，法律必須使公開的、一般性的、明晰的；第二，法律應當使相對穩(wěn)定的；第三，特別法（包括法律、命令和行政指令等）必須依據(jù)一般性的、公開的、普遍的和相對穩(wěn)定的規(guī)則制定；第四，司法獨立必須給予保證；第五，必須遵守自然正義原則；第六，法院應當享有審查權利以判斷是否合乎法律；第七，到法院打官司應當容易、第八，不允許執(zhí)法機構利用自由裁量權委曲法律。②
綜合各家對法治標準的認識，我們可以這樣理解“中國的法治化”：首先指依法治國方略的落實過程，是建立社會服從法律的秩序的過程；其次是指實現(xiàn)一種社會民主、法律至上、法律主治的社會狀態(tài)。
二、“依法治國”方略的提出
（一）“依法治國”的概念意義
“依法治國”確立的含義究竟是什么？法治與法制有沒有區(qū)別？主張“依法治國”有沒有片面性，或者是否是一個超階級的觀點？所有這些問題從最初的理論探討到實踐中正式將其作為基本方略的相當長一段時間；從理論界到廣大干部中都存在著廣泛的意見分歧，存在著不同看法甚至疑慮。目前，已基本形成了較為統(tǒng)一的看法。
首先，法治與法制是兩個不同概念，有區(qū)別又有聯(lián)系。實施法治，需要完備的法律制度，法制是法律制度的簡稱。是相對于政治、經(jīng)濟、文化等制度而言的。法治是相對于人治而言的。法制的內容指法律及其相關的各項制度如立法制度，司法制度等。而法制則是一種治國的理論和若干原則。任何國家在任何時期都有自己的法律制度，但不一定是實施法治。黨的十五大報告將“法制國家”改為“法治國家”就是考慮到這種區(qū)別而作出的重要決定，但是，我們同樣一直強調中國法治化的首要任務是建設健全社會主義法制。
其次，提“依法治國”并沒有什么片面性。法治同任何一個概念一樣有自己特定的科學內涵、社會作用和使用范圍。“依法治國”基本涵義是要堅持依照一套完備的符合時代精神，反映客觀規(guī)律，體現(xiàn)人民意志和具有極大權威的法律來治理國家。國家的政治、經(jīng)濟、文化活動和公民的社會生活都要依照法律進行，而不受任何非法的個人意志的干預，阻礙和破壞。我們提法治能保證國家長治久安，但并不否定道德的教化，行政手段的作用。江澤民同志在黨的工作大會上提出“依法治國”和“以德治國”并舉是實現(xiàn)中華民族偉大復興的最佳選擇。
再次，主張“依法治國”也不是一個超階級的觀點：法律作為一種調整社會關系的工具，法治作為一種治國的方法，是沒有階級性的。我國是社會主義性質的國家，我們要建立社會主義法治的國家，這種法律制度所賴以生存并為其服務的經(jīng)濟基礎是公有制為主體，以保證生產(chǎn)力的高速發(fā)展和人民共同富裕為目的的，我國的根本制度是人民當家作主為本質特征的人民代表大會制度。國家的領導權由共產(chǎn)黨執(zhí)掌，這就能保證我國社會發(fā)展的正確方向，就能保障廣大人民的根本利益，從而也才是最終體現(xiàn)法治的真正內涵。
（二）“依法治國”方略提出的歷史必然性
黨的十五大正式確立了把“依法治國”作為一項具有全局性和長期性的戰(zhàn)略方針。建設社會主義法治國家是黨的三大奮斗綱領之一，即我國建設的社會主義政治制度是一個現(xiàn)代化法治國家。
實施依法治國不是某種權益之計，也不是某些領導人一是心血來潮，是符合歷史發(fā)展客觀規(guī)律的，是社會進步的是現(xiàn)實要求，是實現(xiàn)國家長治久安，促成黨領導實施民主政治，促進人類文明的重要要求，也是全國人民的共同愿望。
從歷史發(fā)展規(guī)律的角度來講，無論中外，“法”從一出現(xiàn)就是正義、公正的化身。人類社會歷史發(fā)展的長河中，法的內容和形式幾經(jīng)變更，但卻都與其所處時代的物質文明、精神文明息息相關，彼此相應。“一部由低級到高級狀態(tài)演變的法律狀態(tài)和思想史是整個人類文明由低級狀態(tài)向高級狀態(tài)發(fā)展歷史的縮影。”①當然，絕對不存在完全意義上的公正與正義，因為歷史的局限性束縛著人的思維與意識，所以階級社會的法雖然存在著不合理性，但是法本身所訴求的正義精神卻是不變的，而且隨著時代發(fā)展逐漸趨于真正的正義與公正。從歷史的經(jīng)驗教訓來講，曾經(jīng)我們放棄過民主、踐踏過法律，結果是帶來國家十多年的貧窮與落后，幾乎黨亡國亡。
十年浩劫后，以鄧小平為主要領導的中國共產(chǎn)黨人對如何才能保證國家的長治久安和興旺發(fā)達作了深刻的思考與總結。并最終找到了問題的答案：“認真建立社會主義民主和社會主義法制”，鄧小平數(shù)次講話中都用很形象精辟的語言概括了這樣的道理：法制建設必須與民主建設相結合，法律制度應具有穩(wěn)定性，法的意志應始終高于領導人的意志。在他的許多前期論述中，雖然沒有用“人治”和“法治”的概念，但卻從政治家的角度對法治的主要內涵，優(yōu)于人治的明顯特點以及二者之間的關系作了十分精彩和透徹的概括。后來，他更明確指出，要通過改革來走依法治國的道路，才是實現(xiàn)國家長治久安的根本保證。改革開放以來的實踐表明，正是我們不斷發(fā)揮法律的作用，確立依法治國方略，民主政治建設才取得重大的發(fā)展，國家政權才得以有了前所未有的鞏固。
從制度層面上來講，由于我國實行的是黨領導下的多黨合作制，在現(xiàn)代西方國家僅僅是關乎執(zhí)政黨與政府政權關系的黨政關系問題，在中國具有關乎中國政治發(fā)展的全局，決定中國政治性質與現(xiàn)狀的重大問題。中國黨政關系從“寓黨于政”到“以黨代政”再到“黨政分開”很長的一段時期，都突出強調黨對政權機關的絕對領導。凡屬于方針，政策的重大問題，都必須經(jīng)黨委討論決定，然后分頭執(zhí)行。這樣就過分強調了黨的政治領導而忽略了黨的組織領導與思想領導。人民民主國體的人民代表大會制度與共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度無法得到真正的落實與體現(xiàn)。社會主義的優(yōu)越性就無從發(fā)揮。實施依法治國就是要強調法的權威與尊嚴的至上，擺正黨和國家的關系，恢復法定政治層面上中國憲政體制的本來面目。把憲法規(guī)定的本應由人大做的事從黨委手中拿回來，才能真正實現(xiàn)一種“法律主治”的社會狀態(tài)。
另外，法制文明屬于制度文明范疇，在社會主義物質文明，精神文明，政治文明三大文明建設中，法制有其特殊的功能，法制政策的建立與實施反映的是最廣大人民的愿望。法制文明的社會排斥家長制，一言堂，搞特權，權大于法，較之獨斷專行，高度集權，政府權力不受制約無比優(yōu)越。因此，法治反映的是事物的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)人類社會的發(fā)展方向。依法治國既保證兩個文明建設的高效持續(xù)發(fā)展，又是人類社會文明的重要標志。
當然，從最迫在眉睫的現(xiàn)實狀況來考慮，依法治國更是實行市場經(jīng)濟的客觀要求。社會主義特色的市場經(jīng)濟建設中出現(xiàn)的種種問題都需要一套既可以作為科學標準，又具有極大權威性，有一定公正性的法治原則作為保障。以法的形式來規(guī)范市場，促進社會經(jīng)濟形態(tài)的轉型，社會問題的整合，制度合法性危機的消減過程中，社會主義法治也趨于完善，中國法治化已初顯端倪。這一點從哲學原理上講就反映著經(jīng)濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反映并為經(jīng)濟基礎服務的客觀規(guī)律。
三．黨的政策與法的關系
（一）法是實現(xiàn)執(zhí)政黨政策的工具
人類社會歷史發(fā)展中，國家從出現(xiàn)之初就以階級統(tǒng)治的身份而存在著。任何階級的政權都通過其代表人物或是代表組織來掌握和運用的。而其代表人物或是代表組織則往往是本階級先進分子或是由其組成的機構。這樣就形成了執(zhí)政黨來代表政權階級掌握國家政權的形式。政黨執(zhí)政以后，把他們的綱領通過宣言或是憲法和法律的形式予以宣布和肯定。這樣。在資本主義多黨輪流執(zhí)政的國家中，對輪流上臺的執(zhí)政黨同所謂的“在野黨”要求其在憲法和法律范圍內進行活動，執(zhí)行執(zhí)政黨的政策，既保持了國家政策的穩(wěn)定性，又充實和完善了他們的法律。在共產(chǎn)黨領導的社會主義國家，以法的形式肯定共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，對鞏固共產(chǎn)黨領導人民所取得的勝利成果，實現(xiàn)共產(chǎn)主義偉大綱領，貫徹各項方針，政策起著無可替代的作用。
（二）黨的政策是國家立法之源
中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中處于領導地位。樹立黨在國家活動中的威性是中國各項事業(yè)朝著正確方向前進的必然要求，堅持黨的領導，發(fā)揮黨總攬全局，協(xié)調各方的領導作用。主要依靠黨實行民主的科學的決策，制定和執(zhí)行正確的路線，方針，政策，來推進社會主義建設事業(yè)不斷前進。體現(xiàn)在我國黨委領導下的人民代表大會制中，中國社會主義具體實踐與探索中出現(xiàn)的種種問題，往往先經(jīng)黨的代表大會討論分析并向全國人大提出立法建議，再由全國人大以法的形式予以公布。關于政治方面和重大經(jīng)濟，行政方面的立法，在制定前，全國人大常委會黨組應將立法的指導思想和原則呈報中共中央審批。1982年以來，中國四次修改憲法均是在中國共產(chǎn)黨隨時代發(fā)展，國情變化，不斷將黨的理論創(chuàng)新戰(zhàn)略性根本政策反映到憲法中去。近年來，在對社會問題的整治過程中，中國共產(chǎn)黨的各級組織對彌補法律的空白，起到了至關重要的作用。
（三）黨的政策與法的靈魂的結合點
在我國，黨的政策與法的靈魂二者統(tǒng)一于人民的根本利益。要實現(xiàn)黨的領導首先要靠黨的政策的正確。政策的正確與否一個重要的檢驗標準就是看是否符合最大多數(shù)人民的根本利益，能否在人民群眾的實踐中經(jīng)的起檢驗，從而得到人民的擁護。而法的靈魂是實現(xiàn)公平與正義。法所要維護的就是其所轄范圍下所有個體的權益并確保其公平。一切公民個人生存權，發(fā)展權，自由權，表達權與參與權無不通過法的形式得以肯定。
由此可見，政黨政策所予以終極指向的與法所訴求的共同點都著眼于最大多數(shù)人民的利益。
中國共產(chǎn)黨從成立之初就始終服從于，服務于人民大眾的利益。從解放思想 ，實事求是到“三個代表”，與時俱進，再到權為民所用，利為民為所謀，情為民所系，每一個印象都表現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨人為人民服務的光輝黨性。事實證明，中國共產(chǎn)黨政策的成功與否得益于人民群眾的擁護。當前，著眼于這個全局，實行依法治國是人民的共同愿望，也是中國共產(chǎn)黨走向成熟的標志。
四．在依法治國各個具體環(huán)節(jié)中堅持黨的領導
（一）實施依法治國方略是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的轉變
依法治國這一方針政策的提出，是中國共產(chǎn)黨領導方式上的一次重大變革，是中國治國方略上的重大戰(zhàn)略選擇，是社會主義制度的創(chuàng)新，也是改革開放以來，中國政治形態(tài)發(fā)生的最具歷史意義的轉型。目前，真正意義上的依法治國以及新時期黨的領導方式和執(zhí)政方式以及黨政關系的新模式都仍處于探索之中。
中共十五大報告中強調，共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。
中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的性質、任務和現(xiàn)代化建設跨世紀的發(fā)展需要我們黨實現(xiàn)領導方式尤其是執(zhí)政方式的變革，實行依法行政。實施和堅持依法治國的第一步就是中國共產(chǎn)黨實行和堅持依法行政。依法行政是法治國家對于政黨活動的基本要求。政黨活動的法治化是現(xiàn)代民主政治的主要特征，也是現(xiàn)代政治文明的重要內容。再則，共產(chǎn)黨是法定的執(zhí)政黨，黨的各級領導機構從法理上講雖不是國家機構的組成部分，但是實際上黨的執(zhí)政活動總是同國家機構管理活動緊密聯(lián)系在一起的。作為各級國家機構的政治中心和領導核心，黨始終擁有決定國家前途和命運的實質性權力，從這個意義上講，黨的執(zhí)政方式科學化、標準化才是保證社會主義事業(yè)成功的關鍵。真正理解和把握依法治國的精神和關鍵就是要從依法執(zhí)政這個黨執(zhí)政方式轉變的高度來認識和領會。關于轉變黨的領導方式，實行依法行政這一思路最初形成于鄧小平同志關于十年動亂之后對黨當時的現(xiàn)狀的思考與總結中。鄧小平強調，“健全法制的同時，還要改善黨的領導制度。”隨著黨富國強民執(zhí)政使命的不斷驅使，黨的領導方式與執(zhí)政方式在實踐中已發(fā)生了巨大轉變，并不斷改善。今天，我們充分肯定中國共產(chǎn)黨在解決自身領導方式與執(zhí)政方式上的實踐性探索成果的同時，我們還要站在歷史選擇與發(fā)展進程的高度，敏銳洞悉中國政治體制變革面臨的重大實踐課題，在選擇與推進中國政治體制改革與發(fā)展的歷史作為面前，正確把握中國政治體制變革與發(fā)展的方向與原則。努力倡導法制文明，創(chuàng)建有中國特色，可以超越或與現(xiàn)代西方文明并駕齊驅的社會主義政治文明是我們唯一正確的前進方向。
（二）立法工作中堅持黨的領導是要逐步建立社會服從法律秩序的社會觀念
中國法治化首先指的是依法治國方略的落實過程，是指建立社會服從法律的秩序的過程。在立法工作中，堅持黨的領導，目的是要使國家各項立法工作緊緊圍繞黨的工作重心，進而使各項規(guī)范化的政策通過法的形式得以鞏固，確保了立法的正確方向。同時，以法的形式來肯定黨的政策，不僅是執(zhí)政黨政策實現(xiàn)的保證，也使憲法和法律得到了尊重。立法工作中堅持黨的領導，服從于服務于國家工作的大局，自覺使黨的主張通過法定程序成為國家意志，進而成為全社會一體化遵循的行為規(guī)范和準則。立法工作中堅持黨的領導的另一面是黨必須正確對待自身在社會活動中的地位。因為我黨是國家之中的執(zhí)政黨不是國家之上的執(zhí)政黨，所以黨不僅是立法的主體，還是法治的對象。黨的十二大將“黨必須在憲法和法律范圍內活動”“任何組織、個人都不享有超越憲法和法律的特權”寫入黨章，就是從黨對自身行為規(guī)范的角度來完善在立法工作中作為的成熟之舉。
在立法工作中，堅持黨的領導，正確對待黨的政策與法律的關系是建立社會服從法律秩序的另一個重要內容。黨的政策對我國各個時期完成國家各項工作具有至觀重要的作用。法律是政策的上升，是國家意志的體現(xiàn)，政策與法律都決定并服務于社會主義經(jīng)濟基礎，都是社會主義制度中的有益組成部分。但只有法律才對全社會具有普遍的約束力，公布的法律有最大權威性。這就要求在具體的立法工作中，黨組織及黨員要建立憲法至上的觀念，深刻理解憲法精神，明確區(qū)分作為一個黨員與國家干部，人民代表三者之間的職責與義務，用法律來作為判斷是非的標準，避免用黨的政策干涉太多法律事務，逐步提高立法中的憲法至上意識。同時也要求黨組織在制定和實施政策時，應當與憲法和法律的基本原則和規(guī)定相一致，要有利于法律的實施，不能與現(xiàn)行憲法和法律相抵觸。目前，憲法和法律已經(jīng)成為各級國家政權機關施政的出發(fā)點和基本手段。相信，隨著黨在依法治國方略實施過程中對新領導方式與執(zhí)政方式的探索的不斷深入，黨的政策與法的關系的處理將更加和諧，更加成熟。
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