[ 王忠平 ]——(2004-3-20) / 已閱30100次
論民族法制與民族關系
王忠平 彭衛 朱傳華
我國是多民族的社會主義國家，民族關系問題歷來是我國 革命和建設總問題的一個重要組成部分。能否處理好民族關系決定著多民族國家的興衰安危。。一方面自二十世紀八十年代我國實行改革開放和建設社會主義市場經濟以來，相對于二十世紀八十年代以前計劃經濟體制下而言，民族關系出現了許多新變化新內容；另一方面世紀之交以來民族分裂主義勢力在世界范圍內掀起一股新的浪潮，已經對我國的安全和政治穩定構成威脅。良好的民族關系能夠促進政治穩定從而有利于國家的經濟發展，但是改革開放以來，民族關系相對于計劃經濟時期已經發生了很大的變化，已有的調節民族關系的方式和手段體系已不能適應這種新變化，所以在當前形式下必須加強民族法制建設，建立起以法律調節為核心的民族關系調節體系，促進民族關系的健康發展，維護我國的政治穩定，促進我國的經濟發展。
一、加強民族法規體系建設，建立以法律調節為核心的民族關系調節體系的重要性。
1、 社會義市場經濟的形成與發展給我國民族關系帶來的影響
市場經濟是“看不見的手”與“看得見的手”的有機結合，兩只手都會對民族關系產生影響。在我國社會主義市場經濟的形成與發展過程中，不僅給我國民族關系帶來了新的影響，也決定了民族關系調節體系必然有所變化。社會主義市場經濟體制的出現，對民族關系的影響是多方面的，其中主要的大約有以下幾點。
一是社會主義市場經濟的開放性給民族關系帶來了新的影響。市場經濟的特點之一就是它具有開放性，這與計劃經濟時期的情況截然不同。可以說計劃經濟在一定程度上的特征表現為封閉性，封閉性的存在使不同地域不同經濟類型處于平穩的狀況之中，按計劃的生產調撥方式，不僅使經濟發展缺少活力，也使民族間的交往被限制在一定范圍之內。民族之間的表現在人才、技術、交通、能源、資金等方面的差異性對民族關系的影響比較小，即使產生矛盾也被限定在一個很小的范圍，民族關系問題也比較容易解決。但是在市場經濟條件下，原本在計劃經濟時期就比較落后的民族地區，要適應市場經濟這種開放性的沖擊，比起其他地區尤其是東部發展較早的地區來說要困難的多，民族之間的表現在人才、技術、交通、能源、資金等方面的差異性就比較容易產生矛盾，由于民族之間的交往越發廣泛，這種矛盾也教容易傳播和擴大。
二是社會主義市場經濟的競爭性也給民族關系帶來了新的內容。社會主義市場經濟的另一個特征就是它的競爭性。在計劃經濟時期，競爭性并不突出，民族之間由于經濟產生的矛盾并不多，也不是主要問題。而實行社會主義市場經濟體制以來，競爭成為經濟發展的主要動力之一。競爭給民族關系所帶來的正面影響是顯而易見的。通過競爭可以提高民族地區落后的經濟實力，可以優化民族地區各種經濟形態和資源優勢，還可以提高民族地區現代化的觀念素質，可以開拓民族地區的經濟發展思路等等。同時通過競爭還能夠使民族和地區間的交往增多，并能夠使這種交往向縱深層次上發展，使民族間的相互了解認識更為全面深刻。促進民族關系向良好方向發展。但是在社會主義市場經濟發展初期，一些民族和民族地區對于市場經濟所具有的競爭機制準備不足，應付能力不強，同時由于自身參與市場競爭條件的先天不足，勢必在市場競爭中處于不利地位。這樣就制約了這些民族和民族地區在整體經濟發展的速度，給民族關系帶來了一些負面影響，對民族關系的正常發展產生了某種阻礙作用，在一定范圍甚至激化了已有的民族矛盾。
三是社會主義市場經濟對經濟利益的調整，對民族關系產生了新的影響。社會主義市場經濟的出現，對各方面的經濟利益進行了重新調整。經濟利益的內容從不同角度看有兩個方面，一個是個人、集體、國家利益；一個是民族、地區、國家利益。就后一方面來說，社會主義市場經濟在利益調整方面對民族關系已經發生了很大的影響。因為在市場經濟條件下，其主要的直接目的是獲取經濟利益，但是在市場經濟所具有的開放與競爭條件下，少數民族和民族地區由于競爭能力較弱，他們的經濟利益往往會被削弱。雖然目前國家為保護民族地區的經濟利益，在政策、資金、技術以至項目方面等給予了傾斜照顧，使這種矛盾得到一定程度的解決，然而民族地區終究脫離不了市場經濟的制約，市場經濟體制仍然起著主導作用，照顧只能緩解問題，而不能根本解決問題。故而在民族地區尚不能完全享受到與其他地區平等或相近的經濟利益時，民族關系必然會受到或多或少的影響。
四是社會主義市場經濟新理念對民族傳統觀念和傳統文化的沖擊，也影響了民族關系。對于習慣了計劃經濟甚至自給自足的小農牧經濟的民族和民族地區來說，傳統的經濟文化觀念較為牢固。相對于發達地區而言，其接受新理念新技術的步伐就要慢的多。另一方面民族的傳統的經濟文化往往具有頑固性，在當前建設社會主義市場經濟體制的轉變時期，繼承和發揚民族的傳統的經濟文化優勢與接受新理念新文化以適應市場經濟環境的需要之間就會有沖突和矛盾，雖然這種沖突和矛盾是非對抗性的，但在客觀上仍然會對民族關系發生影響。
2、世界民族宗教關系的發展對我國民族關系的影響
自冷戰結束以來，世界性的民族主義浪潮異軍突起，民族沖突、宗教紛爭和種族糾紛明顯加劇。強烈地震蕩和沖擊著轉換中的世界政治格局和重整中的國際關系。以蘇東劇變為開端，以亞非歐接合部為中心，包括中東歐、巴爾干、中東、中亞、西亞直至非洲，形成一條民族主義的地震帶，不斷引發武裝沖突和恐怖活動。民族與宗教問題已成為當今世界動蕩不安的重要根源，并對我國的國家安全和社會穩定產生了許多負面影響。這股世界性的民族和宗教矛盾對我國的社會穩定和經濟發展的破壞性影響主要表現在以下幾個方面。
一是跨國居住的同源民族對我國西部邊疆的影響。尤其是泛伊斯蘭主義和泛突厥主義對新疆的影響。近年來，隨著西亞的伊斯蘭運動的不斷演進和“伊斯蘭革命”的持續輸出，對我國西部及領國中亞各國產生了巨大的沖擊，尤其在我西部的領國阿富汗、巴基斯坦和塔吉克斯坦，形成一條月牙形的動蕩地帶。這些國家的內戰對我國邊境地區尤其是對新疆的安全帶來了不利影響。從歷史上看，我國新疆地區很早便成為伊斯蘭教廣泛傳播的區域。共同的宗教信仰使西亞的伊斯蘭主義很容易滲透到新疆境內。和其他宗教相比，伊斯蘭主義有強烈的政治化傾向，其典型的口號是“不要東方，不要西方，只要伊斯蘭”。新疆民族分裂主義者在吸收泛伊斯蘭主義思想的基礎上，形成了自己的宗教觀。他們極力煽動宗教狂熱，宣揚極端宗教思想，打著培養所謂“伊斯蘭事業接班人”的幌子與我爭取青少年，乘機擴大民族分裂勢力的社會基礎，制造穆斯林和非穆斯林之間的矛盾。國際上的泛伊斯蘭主義的組織也一直想把“伊斯蘭革命”輸入到中國。因此泛伊斯蘭主義已經對我國政局的穩定構成威脅，而且還出現了西方敵對勢力將禍水東引，利用原教旨主義遏制我的苗頭。泛突厥主義和中亞各國的民族自決思潮對我西部主要是新疆安全也產生了沖擊。蘇聯解體后，新疆西部建立了5個國家，這些國家的主要民族與新疆少數民族在歷史文化傳統、宗教信仰和生活習俗等方面都有某些相同之處。自80年代以來由于新疆的對外開放，使境外的泛突厥主義思想很容易傳播到新疆，中亞各國的民族自決思潮也對新疆產生了不利影響。中亞各國的獨立使擁有境外“突厥人”最多的中國成為泛突厥主義者集中攻擊的對象。目前，在歐美、中東及中亞活動的東突厥斯坦獨立運動組織多達十幾個，這些民族分裂組織不僅積極謀求所在國的當局的支持，同時還出現了跨國、跨民族、跨宗教聯合的傾向。這些組織不斷制造聲勢，妄圖使“東突厥斯坦問題”國際化。自上世紀90年代以來，新疆的民族分裂主義運動進入一個新的活躍期，他們采取暴力和非暴力兩種方式，一方面加強輿論宣傳，一方面在新疆和其他地區制造暴力和恐怖事件，已經嚴重干擾了國內的經濟建設和社會穩定。
二是達賴集團對西藏的分裂活動進一步升級。自1959年西藏平叛后，達賴喇嘛流亡到國外，并成立了所謂的“流亡政府”，其分裂祖國的活動就沒有停止過。自我國改革開放以來，達賴集團就不斷掀起分裂祖國的活動高潮。尤其是上世紀80年代末，挪威諾貝爾委員會出于明顯的政治目的授予達賴諾貝爾和平獎，使達賴倍受鼓舞，加快了其利用宗教分裂祖國的步伐，致使西藏宗教面臨許多新的問題。同時達賴還化身為“人權衛士”，竭力鼓動西方國家在日內瓦人權會議上通過譴責中國侵犯西藏人權的議案。近年來，達賴集團調整了其分裂活動策略，積極與“臺獨”及其他海內外反華勢力相勾結，相互沆瀣一氣。西藏的一些寺廟被達賴集團利用，從事分裂活動，有些僧尼不守教規、寺規和國法，擾亂社會秩序，這對西藏的安定團結和祖國領土完整無疑是個巨大的威脅。
三是邪教勢力的迅速蔓延。近年來，從事國際恐怖活動的還有邪教組織，如日本的“奧姆真理教”和美國的“大衛教派”等。邪教是人類文明與進步的共同敵人，其教義往往不可思議。邪教滿足部分人的領袖欲望，承諾要為人們尋求親情關系和創建更美好的未來，在年青人中很有市場。有些邪教不僅散步邪說，蒙蔽群眾，而且還有政治野心，妄圖推翻政府。受國際邪教勢力的影響，我國國內曾被打擊過的邪教殘余勢力迅速發展蔓延。一些壞分子打著宗教旗號，通過篡改教義，拼湊新的內容，以實現其政治野心，一旦發展到一定程度，就必然在政治上打出奪取天下的旗號。據最新統計，我國邪教組織的活動涉及到全國27個省、市、自治區，其組織上的嚴密性、政治上的反動性、活動上的滲透性已給社會造成了很大的危害，有些邪教組織還參與非法傳銷活動，干擾正常的經濟秩序。
四是西方敵對勢力利用民族宗教問題對我國進行“西化”和分化的活動愈演愈烈。利用民族宗教問題對我國進行攻擊和滲透，是西方敵對勢力實現其“西化”和分化戰略圖謀的一貫伎倆。以美國為首的西方國家以“宗教保護者”身份自居，經常無端指責我國政府控制和迫害宗教，編造所謂“宗教迫害”事件，干涉我內政。我國新疆和西藏等地民族分裂活動之所以猖獗，是與西方國家的支持分不開的。西方敵對勢力“和平演變”在蘇聯、東歐得手以后，更是集中力量，利用一切可以利用的工具，對我國進行滲透和干預，妄圖改變我國政局。其用心險惡，對我國的國家安全危害極大。
3、新形勢下，城市化進程加快對民族關系的影響
隨著改革開放的不斷深入，城市化進程的步伐也越來越快，少數民族流動人員不斷增多，我國城市的民族格局出現了許多新變化、新情況，主要表現在：
（一）少數民族流動人員日益增多。在城市化的背景下，越來越多的少數民族流動人員進入城市，使城市的民族構成有了很大改變，其表現為少數民族流動人員、少數民族遷徙人口的數量上升，民族成分增多。今后，隨著經濟和社會事業的快速發展，城市化進程的進一步加快，少數民族流動人員仍會繼續增多。
（二）多元文化相互交融。少數民族流動人員進入城市，不僅活躍了城市的經濟，增進了各民族間的交流與合作，而且促進了城市文化的多樣性，有多少個民族，就有多少種文化共存，各民族的飲食、服飾、音樂、舞蹈、語言等文化相互交融，在各個層面的交往程度加深。同時，在多元文化的交融中，也帶來一些碰撞，對人們的思想觀念和行為方式產生深刻影響。
（三）散居化趨勢明顯。民族散居化是民族發展過程中的一個重要規律。隨著城市化進程的加快，少數民族的散居化在城市的發展中表現得更為突出，世居的少數民族在城市發展中，由于城市改造、拆遷等原因，原先相對集中居住的格局被打破，逐漸分散于城市的各個角落。因婚嫁、經商、就業等原因遷徙城市的外來少數民族，較快融入當地社會，也是民族散居化的主要構成要素。外來的少數民族流動性很強，隨著對城市的逐步熟悉和適應，其生產生活的范圍也會向整個城市擴展。總之，“大分散、小集中”的民族分布的特點在城市中也得到了充分體現。
（四）民族意識逐漸增強。在城市化進程中，各民族間的相互關系更為密切，了解進一步加深。同時，以本民族自尊心和自豪感為主要內容的民族意識也會增強，表現為更加注重本民族與漢族等其他民族的對比，更加關注民族間經濟發展的差距，更加迫切要求加快本民族的發展，更加關心民族形象的維護，更加注意對各項合法權益的保障，更加關注政治上的參與等。民族意識的增強，具有兩重性，引導得好，有助于本民族得發展和進步；引導得不好，也會強化民族關系得敏感性，可能對民族關系產生消極的影響，在一定條件下使民族之間矛盾和摩擦增多，加大處理問題的難度。
城市民族格局出現的新變化、新情況，帶來了城市民族關系的一些新問題、新特點。一方面，少數民族人員的流動，使各民族之間的交流與合作日益加深，交往與聯系更為密切，有利于鞏固和發展平等、團結、互助的社會主義民族關系，增強中華民族的凝聚力。另一方面，少數民族人員的流動，也不可避免帶來一些摩擦和糾紛，影響城市民族關系。城市中影響民族關系的問題表現在政治、經濟、文化等各個方面，其主要形式有：各民族在根本利益一致的前提下，因具體經濟權益引發的糾紛；城市改造、拆遷及經濟體制改革和產業結構調整中，因少數民族群眾妥善安置不夠引發的問題；不同民族成員間在語言、文化、風俗習慣、宗教信仰等方面，因缺乏相互了解和尊重而引發的矛盾；媒體出現違反民族宗教政策，歪曲、侮辱少數民族風俗習慣和宗教信仰，傷害少數民族感情引發的問題；在清真食品生產、運輸、銷售等環節中，出現不清真的情況，或者沒有清真飲食營業執照的企業生產和銷售清真食品引發的糾紛；與信仰伊斯蘭教的少數民族密切相關的清真飲食網點、宗教活動場所建設滯后引發的問題；一些城市中關于少數民族的優惠政策受到沖擊，有的政策名存實亡，有的不易操作，造成了部分少數民族群眾心理上的失落；個別少數民族流動人員因不了解當地的法律、法規或法制觀念淡薄，不服從管理，甚至聚眾鬧事，與有關執法部門發生沖突；個別少數民族流動人員進行吸毒、販毒、盜竊、搶劫等違法犯罪活動，甚至有的發展為帶有黑社會性質的團伙犯罪，嚴重擾亂了社會秩序等。
城市中影響民族關系的問題，除具有敏感性、復雜性、特殊性等特點外，還呈現以下特點：一是處理難度增大。一些影響民族關系的問題，比較錯綜復雜，有的是歷史遺留問題，或者是新出現的問題，處理起來比較棘手；有的問題跨地區和部門，協調處理難度大；還有一些問題是多數人的過激行為或一般違法行為與少數人的嚴重違法行為和極個別的破壞活動交叉在一起，加大了處理問題的難度。二是群眾性突出。少數民族流動人員在城市里是“弱勢群體”，遇事容易“抱團”，把涉及個別民族成員的問題，往往看成是“本民族”的事情，特別是在少數別有用心的人的煽動下，很容易釀成群體性事件，并且常常伴有上訪、聚集、靜坐、串聯、游行等行為。三是對抗性趨強。城市中影響民族關系的問題在一定條件下也具有對抗性，有的問題是少數民族成員與當地群眾之間的矛盾和糾紛，在一些因素的影響下也有可能轉化為少數民族與當地政府和有關部門之間的對抗，甚至出現沖擊黨政機關的嚴重群體性事件。四是危害性加大。影響民族關系的問題，有的具有較大的危害性，既有社會影響，又有經濟損失；既有國家、集體利益的損害，又有個人利益的損害；既有直接危害，又有間接危害。一些問題由于“連鎖反應”，規模從小到大，往往釀成局部范圍的不安定，危害了民族團結和社會穩定。
總之，改革開放以來，尤其是建設社會主義市場經濟體制以來，受外因與內因的影響，我國民族關系較之計劃經濟時期而言，出現了許多新變化和新內容，在新的環境條件下，它更具有深刻性和廣泛性。而傳統的調節民族關系的體系由于定型于計劃經濟時代，有很深的時代烙印，已經不能很好的適應現階段民族關系的現狀。因此必須進行改變和創新，才能更好的解決民族關系中新出現的問題與矛盾。
二、 強民族法規建設，建立以法律調節為核心的民族關系調節體系的必
然性
1、民族關系的調節方式及其比較
建國以來，黨和政府為了正確規范和引導民族關系，保障其沿著正確的健康的軌道發展，運用了很多種調節方式。根據所使用的工具的不同，可以將這些調節方式分為以下三種。
一是行政調節。行政調節是指行政機關包括那些經過授權的組織通過制定、實施政策或直接查處、干預有關事件，來調節民族關系，它是各國政府在民族關系調節中經常而普遍使用的一種調節方式，因為制定并實施政策是政府的一項固有權力，是政府為完成某項任務或實現某一目標的基本工具或手段。各國運用政策調節民族關系，就是圍繞民族關系的各個方面，制定實施政策。我國調節民族關系的政策主要有（1）、民族區域自治政策。就是在中華人民共和國內，在中央人民政府的統一領導下，以少數民族聚居區為基礎，建立自治地方，設立自治機關，行使自治權。它是我國帶根本性的一項政策。（2）、民族干部政策。就是國家大力培養、選拔、使用少數民族干部的政策，包括一系列政策措施，如規定少數民族干部應與少數民族人口比例相當，選派各級各類少數民族干部到中央國家機關和沿海掛職鍛煉，舉辦各級各類少數民族干部培訓班等。（3）、民族經濟政策。就是國家從政策上調節民族經濟關系，幫助少數民族地區加速經濟發展，縮小后進民族與先進民族的經濟差距。主要措施有如在投資上對少數民族地區實行傾斜，財政上給予民族自治地方機動金、預備費、民族補助款三項照顧，對邊遠山區、牧區的民族貿易企業實行自有資金、利潤留成和價格補貼三項照顧，減免稅收，提供優惠信貸，內地經濟發達省份與邊疆少數民族地區開展對口支援，對外開放少數民族地區，發展邊境貿易，對少數民族貧困地區實行特別幫扶等。（4）、民族文化教育政策。就是大力發展少數民族和民族地區文化教育，弘揚民族傳統文化，提高民族整體素質。具體措施有，各民族都有使用和發展本民族語言文字的自由，實行雙語教學，保護民族文化遺產，扶持民族文藝創作，創辦民族高等院校、培養民族人才等。（5）、民族風俗習慣政策。就是國家尊重少數民族的風俗習慣，同時賦予各民族擁有保持或改革本民族風俗習慣的自由權利。（6）、民族宗教信仰政策。就是宗教信仰自由，對國家來說，宗教信仰是公民個人的私事。每個公民都有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由，有信仰這種宗教的自由，也有信仰那種宗教的自由；在同一種宗教里，有信仰這個教派的自由，也有信仰那個教派的自由；有過去不信教現在信教的自由，也有過去信教現在不信教的自由。每個公民，無論是信教還是不信教，信這種宗教還是那種宗教，政治上一律平等。（7）、民族統一戰線政策。就是注重與少數民族愛國人士的密切聯系，與之建立統一戰線，充分發揮其在團結和聯絡少數民族群眾中的作用，調動其為建立良好的民族關系作貢獻的積極性。我國以民族政策來調節民族關系已基本形成了一個內容豐富、范圍廣泛的體系。它對平等、團結、互助的社會主義民族關系的形成、鞏固和發展發揮了基本的主要的作用。
二是社會調節。所謂社會調節，就是利用民間（非官方）——個人、團體和輿論的力量處理民族關系延續中出現的問題，使之保持在正常、和諧狀態。
利用個人調節民族關系。一是指由雙方代表直接面談，協調解決問題，達成協議或取得一致意見后，各自再去做本民族群眾的工作。通過直接交談，不僅可以消除誤會，緩和緊張關系，而且為一方向另一方表示歉意或承認錯誤提供了適宜的場所。是一種自覺、主動調節民族關系的方式，值得大力提倡；二是通過與當事人雙方聯系密切、關系友好，有較大影響力的第三者（中間人），在當事人雙方之間牽線搭橋，溝通聯絡，傳遞信息，為雙方當事人表達意見、看法，提供一條暢通的渠道，中間人還可以利用與雙方的關系做一些規勸、說服工作。
民間團體在維護民族關系中具有不可替代的作用。民間團體由各方面的人士組成，不僅具有廣泛的代表性，而且聯系廣，利用民間團體調處民族關系大有可為。例如，我國的各級各類宗教協會、各類民族研究學術團體等都在處理宗教問題、民族關系問題中發揮了重要作用。
輿論是通過改變人的內心世界，如思想觀念等而發揮導向作用的。利用輿論調節民族關系主要是指：（1）、為人們正確處理民族關系提供標準。民族關系中的是非曲直，輿論會作出明確回答；（2）、形成維護、珍惜民族關系的良好環境；（3）、頌揚民族團結中的好人好事，批判、譴責破壞民族關系的行為，對民族關系中出現的不良現象和苗頭進行批評教育。
與政策調節方式所不同，社會調節不是運用官方的強制力，來要求人們做什么，怎么做，而是依靠民間的自發力量，促使人們按一定的是非標準去自覺、自愿的規范自己的行為。
三是法律調節。法律調節就是指通過民族關系方面法律的制定、執行、遵守以及宣傳教育來規范民族關系，建國以來，我國制定了一批專門調節民族關系的法律法規和大量的有民族關系調節內容的法律法規。主要有《憲法》、《民族區域自治法》、《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及包含《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《草原法》、《商標法》等在內的其他法律法規。這些法律法規的頒布實施對促進民族關系的健康發展起到了重要作用。
行政調節、社會調節、法律調節這三種調節方式各有特點，各有長處與不足，單獨使用任何一種調節方式都不能完全達到目的，使民族關系得到健康發展。這就有一個互相搭配、綜合使用的問題，但并不等于說三種方式沒有主次、輕重之分。不同的調節體系有不同的結構和重點，不同的調節體系適應不同的環境和需要。就三種調節方式組成的任何一種調節體系而言，通常，社會調節在每一種調節體系中都只能充當輔助手段，而不能作為主要手段，這樣，就只有行政調節和法律調節兩種方式可以充當主要手段，形成以行政調節為主和以法律調節為主的兩種體系。但究竟是選擇以行政調節為主，法律、社會調節為輔的體系呢？還是選擇以法律調節為主，行政、社會調節為輔的體系呢？這就涉及到兩種體系主要是兩種手段，即行政調節和法律調節的比較問題。
行政調節具有以下特點：（1）、政策的制定比較快，也比較容易；（2）、政策的覆蓋面廣，民族關系的所有方面都可以通過制定、執行政策來處理；（3）、政策的靈活性大，當然主管隨意性也大；（4）、政策具有易變性、臨時性，因而穩定性差；（5）、政策雖具有一定的嚴肅性、權威性、強制性，但不及法律那么高；（6）、政策調節的效果比法律調節差，違反政策的處罰缺乏量的規定性，往往教輕，而且從性質上說，也只是一種行政處罰，而非法律處罰。
法律調節的特點有：（1）、法律的制定程序比較嚴格，從起草、修改到提交立法機關討論通過、最后公布實施經歷的時間較長。一般來說，制定一部法律比制定一項政策要難得多；（2）、法律規范的內容具體的硬性規定較多，彈性小，可操作性強；（3）、法律制定的內容一般都是比較成熟或已經相對定型的東西，因而法律的穩定性好；（4）、法律具有相對的客觀公正性，可避免主觀人為因素的干擾和影響，結果人們比較容易接受；（5）、法律比政策具有更高的權威性、更大的強制力，法律比政策更容易得到貫徹執行；（6）、法律對違法所應承擔的責任有明確的規定，處罰的性質與程度也與政策不同。
雖然行政調節與法律調節各有特點，各有長短,但比較而言，法律調節方式無論從可操作性、獨立性來說，還是從實際效果以及可執行性來說，都要明顯好于行政調節方式。因此，在選擇調節體系，確定調節方式的結構和重點時，應選擇以法律調節為主，行政、社會調節為輔的民族關系調節體系。
2、新形勢下，確立以法律調節為核心的民族關系調節體系的必然性
改革開放以來，黨和政府就不斷加強法制建設，黨在十五次全國代表大會上更是明確提出要依法治國，建設社會主義法制國家。依法治國的內容是，廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事業，保證各項工作都依法進行。從中可知，必須運用法律手段去管理的三大類事務：國家事務、經濟文化事業、社會事業。這三類事務都和民族問題、民族關系密切相關。
首先，用法律作為調整民族關系的核心手段是依法治國及發展民族關系的需要。依法治國要求在社會生活的所有領域，樹立法律的權威，以法治理。所以，在紛繁復雜的民族問題中，在網聯社會關系的民族關系中，如果不能以法律加以規范，使之處于有序狀態，那么就整體而言，依法治國的目標將很難實現。換言之，民族關系的法律調整是依法治國的重要內容，如果沒有民族關系的依法調整，就不會有真正意義上的依法治國。從另一方面來說民族關系作為一種有自己特質的社會關系，內容豐富、復雜敏感，并且和其他社會關系相互作用，因此，要使之處在一種良好的狀態之中，必須服從一定的規則。這個規則就應當是基于國家的利益和各民族的意志而設定的法律。因為法律關系具有的特性要求調節這一關系的手段必須是強有力的。在現代社會，除了法律沒有別的事物可以有這種力量。法律是國家的意志，是以國家的強制力來保證實施的，是以法庭、監獄等國家機器為后盾的，任何一種社會力量都無法與法律相抗衡。所以在法律的規范和制衡下，可以使民族關系的積極方面在社會生活中發揮良好的作用，可以使民族關系健康有序的發展。
其次，用法律作為調整民族關系的核心手段是開發少數民族經濟的需要。社會生活中的沖突往往可以找到經濟的根源，要鞏固和發展社會主義的民族關系，最重要的和最基本的工作就是要強固民族關系的物質基礎，致力發展各民族的經濟文化事業。然而，在社會主義市場經濟體制下，經濟的發展不止是單純的經濟問題，人們常說社會主義市場經濟是法制經濟，充分說明了法律在現代經濟生活中的地位。在少數民族經濟的發展上，在這個直接制約民族關系走向的重大問題上，法律同樣起著重要作用。當前，西部經濟大開發是黨和政府工作的重要內容，也是全國改革開放的一個重要組成部分。由于民族關系的特殊性，在民族經濟發展的過程中，法律不僅起著通常情況下對經濟生活所起的作用，比如規范作用、引導作用、保護作用等等，而且由于少數民族經濟的發展本身構成民族關系的內容，因而法律的作用在這里顯得非常突出。民族地區的發展涉及到許多重要而復雜的經濟關系，比如：資源富集的少數民族地區如何通過法律手段獲得這些資源的開發、利用、受益權（從法律的角度講這些資源都是屬于國家的）；國家在民族地區開發這些資源如何帶動當地經濟的發展，促進當地人民群眾生活的改善；對于因經濟欠發達而財政匱乏的民族地區來說，如何獲得國家財政的支持，在稅收上得到優惠，從而有助于經濟的發展居于邊境地區的少數民族如何利用地理上的優勢，開展同領國的經濟貿易往來。從而為本地的發展注入活力，等等。這些都需要法律加以規范。可以說，離開法律的力量就不可能有作為民族關系基礎的少數民族地區經濟的發展。
再次，民族平等需要法律去保障。平等，在民族關系中居于特別重要的地位。民族關系中很自然的、首先遇到的問題便是各民族的地位問題，是彼此平等還是有高低之分？堅持民族平等便是正確的進步的民族觀和民族政策，反之則是錯誤的、反動的民族觀和民族政策。從社會整體利益而言，只有民族平等，才能有各民族的和諧與合作，才能推動人類社會的進步和各民族自身的發展。實行民族平等，受惠的不僅是某個民族，而是整個國家，整個人類社會。但是，民族平等的實現決不是通過一個宣言或一項抽象的政策就可以應聲解決的，因為民族平等涉及眾多的社會關系，涉及不同民族的利害得失，并且受制于社會制度、社會發展狀況、意識形態等。社會主義制度為實現民族平等提供了可能，但這一美好的愿望并不會自動成為現實，還必須有國家和社會的關注和努力，必須有強有力的措施，這個措施首推法律。正如列寧所說：“保障少數民族權利的問題，只有在不背離平等原則的徹底的民主國家中，通過頒布全國性的法律才能解決。”法律的權威性和普遍的約束力，可以使民族平等原則成為社會的現實。以政治權利為例，要實現各民族的政治平等就應當使各民族真正地擁有選舉權和被選舉權，擁有言論自由，擁有擔任公職的權利。這些都涉及到法律問題，只有通過法律的制定和執行，才能使各民族的平等權利得到實現、得到保證。具體來說，只有通過加強民族法制建設才能使各民族政治上的平等變為現實的、可以真正享有的東西。離開了有關的、具體的法律的規定，所謂民族平等原則只會成為一句空話。
無論從法律調節和行政調節的比較來看，還是從實際需要來看，選擇以法律調節為核心的民族關系調節體系都是必要的，但是，現實情況是，長期以來，我國實行的是以行政調節為主，法律、社會調節為輔的民族關系調節體系，行政調節被廣泛而普遍的使用，法律、社會調節手段即使偶爾使用，也是變換形式，被政策化以后使用的。法律在民族關系調節中的功能遠遠沒有得到應有的發揮。以行政調節為主的調節體系雖然對我國社會主義民族關系的不斷發展、改善發揮了重要的作用，其弊端和危害也是十分明顯的，最大的弊端是帶來民族關系的不穩定、時好時壞，當正確的民族政策得到較好的貫徹執行時，民族關系就正常和諧，并不斷優化改善；而當正確的民族政策被改變或得不到貫徹執行時，民族關系就惡化、倒退。例如“文革”。因此，要不斷鞏固和發展我國的社會主義民族關系，就必須實現民族關系調節體系的轉變，由以行政調節為主轉變為以法律調節為主，實現民族關系調節法制化。
三、建立和完善民族法規體系的必要性
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