[ 關保英 ]——(2000-11-24) / 已閱22592次
市場經濟下行政法的效率職能
2000年11月24日 14:10 作者：關保英
提要 理論界關于行政法的職能的研究取得了很大成就。近年來涌現了一系列關于行政法職能的理論，各理論都有一定道理，然而，作為對現代行政權和現代行政管理活動起作用的行政法必須承擔的效率職能卻鮮有研究。行政法的效率職能要求行政系統確立新的價值體系、確立新的體制結構、確立新的技術知識分系統、確立新的行政過程、確立新型人際關系。
關鍵詞 行政法的職能 效率 法律表現 市場經濟
作者 關保英，中南政法學院公安與行政法系副教授。
＊ ＊ ＊
所謂行政法的效率職能是指行政法在對行政權的全面作用和調適過程中，促使行政權效率化、效能化、明顯社會效果化的職能。它是對行政法傳統的控權職能、程序職能等職能的必要補充。從發達國家的行政法制實踐看，20世紀中期后，不單單強調行政法的民主性、程序性，更重要的在于突出行政法的科學性和超前調控性。一方面是由行政的迅速發展所決定的，另一方面也是由國家管理中的權利義務的新取向所決定的。最根本的決定因素在于社會結構和經濟模式以及經濟參與主體的自由意志。眾所周知，本世紀五六十年代以后，世界一體化的經濟市場逐漸形成，傳統的勞動價值理論被勞動和信息雙重價值論所取代。就是說，在當代不僅勞動決定價值，而且信息也決定價值。使整個社會生活和經濟生活有了顯著的信息色彩。為了適應社會和經濟生活的新變奏，行政管理不得不發生一場革命。50年代產生于美國的X理論和Y理論以及60年代在日本出現的Z理論就生動地體現了這場革命的實質。顯然， 對行政權進行約束和限制的行政系統的外殼已難以容納新的行政權和行政管理的內核。其立法機關不得不對原來的行政法規進行修改和廢止，補充和制定新的行政法規。在一些單行性的行政法律文件中確立“行政自由裁量制度”、“代理制度”、“時效制度”、“簡易程序制度”、“緊急處理制度”等等。這些制度集中到一點就是促使行政權具有高度的、規范化的效率模式。可以毫不夸張地說，效率職能已成為各發達國家行政法的基本職能。
一、市場經濟下行政法效率職能的科學內含
行政法的效率職能不但是市場經濟的必須要求，而且有相對完整的科學內含。以市場經濟下政府職能和行政管理的狀況而論，行政法的效率功能有如下強烈要求。
其一，效率功能要求行政系統確立新的目標——價值目標。任何行政系統或行政機構都以一定的目標為存在的前提。行政目標甚至是行政體系和行政機構的決定因素，它賦予了行政權獨有的特性，決定了行政活動的原則、行政機構的組織體系等。同時，行政機構處在一定的社會、經濟、文化、政治、民族等環境中，無論機構總體還是機構中的個人都受這些環境的影響和制約，因而形成了相對獨立的價值體系。為了使這種目標和價值體系適應政府大系統，國家往往制定一系列的法律規范將其確定下來并形成定式。我國傳統的行政系統目標價值體系既是由歷史延續下來的，又是計劃經濟的產物，更是行政法程式化、權威化、一統化功能的必然結果。市場經濟下行政法的效率功能要求確立新的目標——價值體系。其基本含義是：以政府責任法和公務員權利義務立法確立新型的行政系統與社會以及經濟、文化諸事務的關系形態，使行政系統的目標具有服務、統籌等屬性，使政府行政價值以市場為基本觀念。
其二，效率功能要求確立新的體制結構。行政體制結構是指行政系統的分層、分工和相互協作關系。包括權責關系、信息技術流通關系、工作流程關系和各級別之間的勾通關系等等。科學合理的體制結構是機構是否高效工作的關鍵。以前我國行政機制結構弊端很多，正如全國人大和國務院多次指出的，機構臃腫、人浮于事、相互扯皮、職責不明、權責不清、踢皮球等。這些弊端導致了兩個結果：一是機構消耗過大，即總體行政開支和職員的個人消耗。據財政部公布，這兩項開支近年來呈上升趨勢。二是機構不能高效工作，使得行政管理職能難于實現，甚至一些機構的存在已成為一種社會負擔。目前這種行政體制結構恰恰是行政法效率功能的對立物。那么，依效率功能新建立的行政體制結構應當一則具有較少的規模，機構數和職員數都應少而精；二則機構層級應當少，不能有較多的中間環節；三則行政機構的工作過程和流程關系應當短而有序，等等。新的體制結構的確立應與行政組織法的完善同步。就是說，通過有關的行政組織法實現體制結構上的效率化。
其三，效率功能要求在行政系統內部確立技術知識分系統。現代行政系統越來越朝著知識化、專業化、技術化方面發展。行政機構的組成人員必須具備一定的管理知識和管理業務技術。而且每個政府部門都有自己的專業化要求，只有一定知識結構的人才能夠勝任。市場經濟對政府行政系統的知識和技術提出了更高的要求，要使行政的效率功能在這方面體現出來，剛性的行政編制法是不可缺少的。通過行政編制法使機構設置從工作需要出發，考慮機構是否需要，是否能夠勝任和適用工作。機構不能重疊，對于多余的要依法撤銷、合并。機構的設置必須從提高工作效率出發，包括辦事環節等。另外，在一個行政系統內，各機構合理分工、任務明確、職責分明，最主要的是通過剛性編制確定行政機關的員額，并考慮人員的知識和其它比例關系。
其四，效率功能要求確立新的行政管理過程。行政管理過程是行政機構的動態要素，也就是機構如何活動，依什么序列活動和具體的活動過程等問題。對于一個行政機構體系和單個的行政機關來講，其活動可分為三種類型，三者的有機結合構成了一個活動序列。行政機構的目標價值、社會職能就是通過活動過程的循環往復而實現的。這三類活動包括：1.戰略性活動。即把行政機構與社會環境和其他環境聯系起來制定計劃和實施方案的活動。機構中較高層次的人員和組織的活動大多屬此類。2.協調性活動。主要是機構內部活動，使內部各機構和人員協調工作，它由機構中的中層機關和人員來完成。3.作業性活動。就是機構中的各種操作活動。計劃經濟體制下這三類活動都較前發生了質的變化。行政法的效率功能將使行政活動過程具有較高的效率，以相應的行政法制度保證高效性，如通過行政程序法確定公開化制度、聽證制度、會議制度、工作交接制度、期限制度等。
其五，效率功能要求在行政系統內部確立新型人際關系。行政機關是由相互作用著的個人、集體、單位、部門所組成的，其中各個公職人員的行為與動機、地位與作用以及相互關系，單位、部門的利益關系，個人的感情、態度、影響，集體的價值觀都是諸種人際關系的因素之一。然而，決定人際關系的因素還在制度方面。計劃經濟體制以及在其下形成的人際關系往往呈現出極大的中庸、折衷等色彩，上級對下級以指揮集合和下級對上級以絕對服從為主要關系形態，而不是依法合理執行職務的權利義務關系。市場經濟下，要求人際關系以法律上的權利義務為紐帶，互相支持、互相監督、共同對行政過程起作用。當然，新的關系形態要通過確立新的行政法原則和新的行政法規來實現。上列行政法效率功能的科學內涵既是今后行政立法的方向，也是行政執法實踐必須予以考慮的。
二、行政法效率職能的法律表現
市場經濟下行政法的效率職能不但使行政法制體系有了全新的含義，更使行政法的調控手段發生了深層次的變化。筆者認為這種變化主要體現在以下方面。
（1）由同步調整到超前調控。 法律與社會的發展可表現為三種關系形態：一是置后于社會，此種情況下，法律落后于社會的發展和進程，往往起著阻礙社會向前發展的作用。二是與社會同步，即法律能夠適應社會發展的要求，但這種適應是被動的、消極的。三是超前于社會進程，此時法律承擔了預測功能、信息功能，可以為社會的發展創造良好的環境。行政法對社會關系的調整也往往表現為上列三種情形，當行政法對社會關系的調整落后于社會進程時，便起到了相反的作用，各法律規范自身的價值也就喪失。在行政法對社會關系的調整還能適應當時的經濟、文化、政治水平時，它自身的價值僅實現了一部分。計劃經濟體制下，形成的我國行政法制體系對社會關系的調整要么是滯后的，要么是同步的。如有些法律規范認可了政府行政部門的一統化權力，而忽視了管理相對一方的自主性。市場經濟對行政法的時代特征提出了新的要求，除了與時代同步外，最重要的是要承擔超前性的調控職能。現代社會是信息化的社會，各種社會關系具有復雜性、多變性、未來性等特點。那么，作為承擔效率職能的行政法不僅要積極地適應和調整現有的社會關系，更重要的是能夠設定和在一定范圍內調控即將出現的社會關系。要有一定的預測性和超前調控性。
（2）由程式到疏通。 行政法學中有一個根深蒂固的觀念就是認為行政法的核心任務就是為行政機關的活動提供范式和程序。該觀念不只是學者所特有的，立法者往往也有此種觀念作為行政立法的出發點。它作為意識范疇對行政法制實踐、尤其對行政立法起著重要指導作用。受其影響我國傳統行政法突出了程式化的特性。換言之，計劃經濟體制下行政法制所追求的是嚴格的程式和行政過程中的工作環節。一個行政行為的做出，要經過許多道環節，許多道手續，往往貽誤時機。行政管理相對人在取得某項權利時也要經過復雜的程式。例如，在我國有關行政許可證的取得，須經過六至八道環節。顯然，程式化的行政立法傾向、行政執法過程既不適應市場對政府職能的要求，更不能適應各市場參與者在市場經濟下活躍的經濟行為。所以，效率職能要求行政法的法律表現必須由程式化轉化為疏通化。即市場經濟下，行政法的主要目的是疏通行政管理的各個環節，促使行政系統內部形成一個完整的運行系統。不致于出現阻塞、中斷等不良現象。疏通各管理相對人之間的經濟權益、政治權益、文化權益關系，最大限度地減少管理對象間的摩擦。疏通行政機關所管理的各種社會事務。很明顯，疏通和程式是兩種完全不同的法律表現。疏通所肯定的行政法制手段是宏觀調控，而程式則強調行政權的全面干預。
（3）由規范到轉化。 行政法是用以規范行政過程和行政管理關系的，這似乎已成為一種毋須證明的真理。然而，筆者認為，市場經濟下行政法的轉化作用似乎比規范作用更重要。規范作為行政法的法律表現其實質在于，確認各種現存的行政管理關系，確認行政關系中的權利義務，約束行政主體和管理相對一方當事人，其立足點在于維護已經存在的行政法秩序。顯而易見，規范性的法律表現很難創設出新的社會關系，更難于起到調動全社會積極性的作用。而行政法的效率職能要求必須由規范的法律表現轉變為轉化的法律表現。所謂轉化，我們認為包括三個有機聯系的含義：首先，通過行政法把抽象的權力關系和社會關系轉化為固定的形式，使每一個特定的權力關系具有法律的外殼。而這個外殼能夠容納各種變化了的新的權利義務關系，使行政權力受到法律原則和市場原則的限制。其次，把各市場參與主體傳統的政治信念和經濟信念轉化為適應市場要求的價值觀念。再次，通過行政權把各種社會因素轉化為促進市場發展的物質力量。如果說，規范的法律表現側重法律靜態傾向的話，那么，轉化的法律表現則使行政法具有了明顯的動態屬性。正是這種動態性體現了行政法的效率職能。
（4）由側重制裁到側重激勵。現代管理一般有兩種手段， 即“棍棒”和“胡蘿卜”。前者指通過制裁、強迫等手段使管理相對人就范。后者指通過引誘或誘導的方式使管理者服從管理。我國傳統行政側重前者，就是說，為了實現行政法的社會價值，國家賦予了行政機關制裁、強制、命令等權力，并把此作為主要的行政手段，促使相對義務當事人忠實履行義務。但沒有給激勵以應有的法律地位。市場經濟下，無論行政機關還是被管理者，都呈現出了極大的主動性，就行政機關的職權行為而論，應當是主動的、積極的而不是消極的、被動的。就相對人對市場的參與來講，亦應是自覺的、自愿的。這就要求，行政法無論對行政機關的作用還是對相對一方當事人的作用都應以誘導為主。國家必須在行政法上確立相應的激勵制度。通過建立激勵機制調動管理者和被管理者的積極性，使社會主義市場經濟真正成為一種自覺、自愿、自主和平等的經濟制度。
