[ 宋小衛 ]——(2004-3-6) / 已閱32881次
保障社會弱勢群體共享大眾傳播資源（上）
——解讀我國社會法的有關規定
宋小衛
社會法是調整有關勞動關系、社會保障關系以及弱勢群體保護和某些社會自治團體行為的法律規范的總和，它主要是國家從社會整體利益出發，為了彌補市場經濟的缺陷，保護勞動者和兒童、老年人、殘疾人、失業者等弱勢群體正當權益的需要，增進社會穩定與均衡發展而產生的一種立法。
我國迄今已制定了殘疾人保障法（1990年）、未成年人保護法（1991年）、婦女權益保障法（1992年）、工會法（1992年制定，2001年修正）、礦山安全法（1992年）、紅十字會法（1993年）、勞動法（1994年）、母嬰保健法（1994年）、老年人權益保障法（1996年）、預防未成年人犯罪法（1999年）、公益事業捐贈法（1999年）、職業病防治法（2001年）、農村五保供養工作條例（1994年）、城市居民最低生活保障條例（1999年）、社會撫養費征收管理辦法（2002年）、禁止使用童工規定（2002年）等社會法方面的法律法規。
其中《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》和《老年人權益保障法》分別專設條款對殘疾人、未成年人、老年人等弱勢群體接近和享用大眾傳播資源的利益給予了強調和關照。
一、殘疾人保障法的規定
我國有6000多萬殘疾人。1991年5月起施行的《殘疾人保障法》，是由七屆人大常委會制定的一部以殘疾人群體為保障對象的專門法律，是我國系統地規定殘疾人權益和調整殘疾人保障工作與活動的根本法，其立法目的，在于維護殘疾人的合法權益，發展殘疾人事業，保障殘疾人平等地充分參與社會生活，共享社會物質文化成果。
該法第36至39條，規定了國家和社會滿足殘疾人精神文化生活需要的責任、（1）基本原則和必要措施：
第三十六條 國家和社會鼓勵、幫助殘疾人參加各種文化、體育、娛樂活動，努力滿足殘疾人精神文化生活的需要。
第三十七條 殘疾人文化、體育、娛樂活動應當面向基層，融于社會公共文化生活，適應各類殘疾人的不同特點和需要，使殘疾人廣泛參與。
第三十八條 國家和社會采取下列措施，豐富殘疾人的精神文化生活：
（一）通過廣播、電影、電視、報刊、圖書等形式，反映殘疾人生活，為殘疾人服務；
（二）組織和扶持盲文讀物、盲人有聲讀物、聾人讀物、弱智人讀物的編寫和出版，開辦電視手語節目，在部分影視作品中增加字幕、解說；
（三）組織和扶持殘疾人開展群眾性文化、體育、娛樂活動，舉辦特殊藝術演出和特殊體育運動會，參加重大國際性比賽和交流；
（四）文化、體育、娛樂和其他公共活動場所，為殘疾人提供方便和照顧。有計劃地興辦殘疾人活動場所。
第三十九條 國家和社會鼓勵、幫助殘疾人進行文學、藝術、教育、科學、技術和其他有益于人民的創造性勞動。
殘疾人保障法所以要做出上述規定，是因為殘疾人不僅有生理上的、物質生活的需要，還和健全人一樣有文化、娛樂、交往、受到尊重、自我實現等精神上的渴求。隨著經濟的發展和社會文明程度的提高，殘疾人對精神文化生活的需求同其他社會成員一樣會越來越廣泛和強烈，對此，國家和社會應該設法予以保障。殘疾人的精神文化生活，既有與社會公共文化生活相同的一面，也有特殊的一面。"對其相同的一面，應當使其最大限度地融于社會公共文化生活；對其特殊的一面，國家和社會應當給予特別扶持，鼓勵其參與和發展。"（2）
根據殘疾人保障法的規定，國家和社會為豐富殘疾人的精神文化生活采取的措施之一，就是要為殘疾人接近和享用各種大眾傳播資源提供必要的機會與條件，比如通過廣播影視、報刊、圖書等大眾媒體，反映殘疾人生活，為殘疾人服務；組織和扶持各種面向殘疾人的特殊讀物的編寫和出版，開辦電視手語節目，在影視作品中增加字幕、解說等等。
此外，《殘疾人保障法》第40條的規定，也與殘疾人的媒介消費生活有著密切的關系。按照該條的規定，國家和社會應采取扶助、救濟和其他福利措施，保障和改善殘疾人的生活。以國內大部分居民現有的生活水準衡量，看電視、聽廣播等媒介消費，已經是普通社會成員日常生活的基本需要。所以，如果條件允許，則國家和社會亦應將殘疾人某些基本的媒介消費需求，列為福利救濟與扶助的對象。目前，我國已有一些省、市在其地方性規范文件中對殘疾人安裝有線電視和郵寄特殊讀物等媒介消費需要，專門制定了照顧和優惠條款。（3）
當然，殘疾人保障法的以上規定，主要屬于引導性規范的性質，其所要求于國家和社會的，是"努力滿足"殘疾人精神文化生活的需要。所謂努力滿足，就是在現實國力和社會條件允許的情況下，國家和社會應采取積極行動，幫助殘疾人文化事業向前發展，盡可能縮小殘疾人在精神文化生活方面與其他社會成員之間的差距。至于如何將"努力滿足"的任務落實到各種層次的制度安排和行動方案，如何掌握"現實國力和社會條件能夠允許"的裁量標準，則要靠國家行政部門和地方立法機關通過相應的實施性法規、規章和其他規范性文件，作出更具操作性和約束力的規定，也需要包括大眾媒體在內的相關社會主體，按照既有規定及其業務范圍主動提供支持和幫助。
換句話說，殘疾人保障法第36至39條的規定，并不具有完全的、強制性的法定責效力，因為該法并沒有規定，國家和社會怠于"滿足殘疾人精神文化生活需要"時的處罰及救濟程序。這些規定的主要意義，是通過明示國家和社會的應盡義務，在法律的層面確認了殘疾人精神文化生活基本需要的高度合理性，并且為后續法規、規章的制定設置了法律階位的基準規范和根據。
從更嚴格的意義上分析，殘疾人保障法有關要求國家和社會"努力滿足殘疾人精神文化生活的需要"的規定，實際上對國家行政機關課賦了制定實施性法規、規章的義務。根據憲法的規定，國家行政機關是權力機關的執行機關，而權力機關的意志主要是通過制定法律表達出來的，因此，也可以說，行政機關是執法機關。行政機關行使行政權力，執行法律，主要有兩種方式，一是制定規范，即根據憲法、法律，制定行政法規、規章，二是依法做出具體行政行為。所以，在殘疾人保障法出臺之后，國家行政機關就有責任按照殘疾人保障法的規定，在一定時間內，制定出相應的實施法規、規章或其他規范文件，以使該法確立的原則，能夠通過一定的程序、政策和制度，兌現為殘疾人可以切實享有的精神文化利益。
二、老年人權益保障法的規定
1996年，八屆全國人大常委會第二十一次會議以不多見的全票通過了《老年人權益保障法》，該法是繼《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》和《婦女權益保障法》之后，有關特定人群權益保障的又一部重要法律。它的制定和頒布實施，標志著我國的老年人權益保障工作和老齡事業的發展，進一步走上了規范化、制度化、法制化的軌道。
中國是老年人口最多、世界上人口老齡化發展速度最快的國家之一。上世紀80年代以來，全國60歲以上的老年人口平均每年以3%的速度持續增長。按照國際通行標準，一個國家的老年人占人口總數的比例達到10%，即為老齡化社會。我國60歲以上人口，到2000年已達到1.26億，其中65歲以上人口達到8600萬，分別占總人口的10%和7%。預計到2015年，60歲以上人口將超過2億，約占總人口的14%。（4）
面對人口老齡化這一帶有全局性和戰略性的重大問題，尤其是面對我國經濟還不夠發達，老年人口如此巨大的現實，要使老年人的權益得到充分保障，一個不可或缺的條件，就是要有一部符合國情，能夠系統地調整人口老齡化過程中出現的各種矛盾和利益關系的專門立法。《老年人權益保障法》的問世，以法律的形式將國家有關老年人權利保護的一系列方針政策穩定下來；明確了保護老年人的基本方針、重要原則、主要措施及侵犯老年人權益應承擔的法律責任，從而使我國的老年保障法律體系初具規模，為我國老年人權益的保護提供了基本的法律依據。
《老年人權益保障法》第4條規定：
國家保護老年人依法享有的權益。
老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利，有享受社會發展成果的權利。
禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人。
這一條文中所稱的"老年人依法享有的權益"，首先是國家法律規定所有公民都享有的權利和利益，這些權利和利益老年人作為公民當然同樣享有；其次是指根據老年人的特點和需要，按照《老年人權益保障法》的規定應給予特別關護的權利和利益。這些應予特別關護的權利和利益，既包括人身、物質和經濟生活方面的權利和利益，如接受贍養、婚姻自由、孤寡老人的社會福利救濟、養老金和醫療保險等應當得到的待遇保障等；也包括精神、文化生活和參與社會發展等方面的權利和利益，如繼續受教育的權利、逐步建立適應老年人需要的群眾性文體娛樂服務設施和優待制度、尊重老年人的優良品德并注意充分發揮老年人的專長和作用等，其中一項不容忽視的權益就是大眾傳播資源的供給保障和媒介消費需要的滿足。《老年人權益保障法》第38條對此作了專門的規定：
第三十八條 廣播、電影、電視、報刊等應當反映老年人的生活，開展維護老年人合法權益的宣傳，為老年人服務。
該條規定中提出的"為老年人服務"的要求，有兩個方面的內容：一是應當充分發揮大眾媒體的宣傳教育和引導作用，采取多種形式，開展老齡維權宣傳和敬老教育，報道和反映老年人的生活，介紹和表彰老齡事業中涌現出的先進人物與事跡，增強全社會的敬老、養老、助老意識；二是應當辦好面向老年人的報刊和專題欄目、節目，積極創作、提供老年人喜聞樂見的優秀作品，豐富老年人的精神文化生活。也可以這樣理解，廣播、電影、電視、報刊等大眾媒體的"為老年人服務"，主要有兩個方面的任務：作為社會宣傳、輿論工具，廣播、電影、電視、報刊等大眾媒體要注意營造尊重、理解、關心和幫助老年人的輿論環境與社會氛圍；作為精神文化資源的提供者，廣播、電影、電視、報刊等大眾媒體應努力滿足老年人不斷增長的媒介消費需要，提高老年人的精神文化生活質量。這兩個方面的任務，共同構成了老年人權益保障法對大眾媒體的要求，忽視了其中任何一項任務，都不是完整意義上的為老年人服務。
目前國內有些省市在制定老年人權益保障法的實施性地方法規時，只提到大眾媒體的宣傳、引導作用，強調要重視老齡問題的輿論宣傳工作，而沒有明示大眾媒體在豐富老年人精神生活方面應當承擔的社會責任，這不能不說是一種立法上的偏廢和疏漏。（5）對老年人來說，大眾傳播不僅是維護其利益的宣傳、輿論工具，也應該是所有老年人可以直接享用和消費的精神文化資源。
人到老年，一方面是社會活動范圍逐漸縮小，另一方面是自由閑暇時間增多，除了日常生活和身體需要照顧外，老年人在精神生活方面亦需要得到不斷的填充，具有強烈的文化需求。正因如此，我國政府制定的《中國老齡事業發展"十五"計劃綱要》，明確地將"進一步豐富老年人的精神文化生活"設定為國家發展老齡事業的總體目標之一，并且把"堅持從物質和精神兩方面提高老年人的生活質量。在保障老年人生活的同時，注意豐富老年人的精神文化生活"作為發展老齡事業的一項指導原則。
在日常生活中，老年人最普及的精神文化生活就是看電視、聽廣播和閱讀報刊等媒介消費。由國家撥出專款，并以政府的名義于2000年至2002年進行的"中國城鄉老年人口狀況一次性抽樣調查"表明："物質生活得到基本滿足后，老年人對精神生活有了更多的追求。老年人最多的閑暇活動是看電視，城市達到90%以上，農村為70%以上。老年人收聽廣播的，城市為近50%，農村為40%以上。在城市，老年人讀書看報的達到45.1%。"（6）國內有關的受眾調查結果也顯示，老年受眾聽廣播、看電視、讀報紙的時間，在各年齡組的受眾中都是最高的，同時，老年受眾中的穩定受眾比例也大于其他年齡段的受眾。7這些數字說明，媒介消費是老年人精神文化生活的重要內容。媒介消費需要的滿足，無疑對老年人的精神文化生活質量有著直接的影響。正因如此，《中國老齡事業發展"十五"計劃綱要》不僅要求廣播、電視、報刊等大眾傳播媒體"充分發揮宣傳教育和引導作用，采取多種形式，加強老齡宣傳工作，增強全社會的老齡意識"，同時也要求 "廣播電臺、電視臺要辦好老年文化專題節目；文學、影視、戲劇界要積極創作老年人喜聞樂見的優秀作品；新聞出版部門要重視辦好老年報刊，出版面向老年人的圖書、音像、電子出版物"。從某種意義上也可以說，我國政府制定的《中國老齡事業發展"十五"計劃綱要》有關大眾媒體與老齡事業發展關系的闡述，更全面、更具體地釋義和表達了《老年人權益保障法》第38條的立法意旨。
需要指出的是，除了第38條的規定外，《老年人權益保障法》第4條、第11條、第31條、32條、33條、35條的規定，也都在不同方面關系到老年群體媒介消費利益的享有和實現。
比如，該法第4條規定：
老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利，有享受社會發展成果的權利。
所謂"從國家和社會獲得物質幫助"，至少包含了兩個層面的權利要求。
首先是生存權意義上的物質幫助，即有依法從國家和社會方面獲得離退休費、醫療費、生活費、接濟費、撫恤費的權利，能夠保證老年人吃得飽、穿得暖、具備基本的醫療條件，保障老年人的現有生活水平不再降低。
其次是發展權（8）意義上的物質幫助，即隨著社會經濟、政治、文化的進步，在公平、公正分配的基礎上，不斷改善老年人可以享受的包括物質利益在內的各種福利待遇，進一步提高老年群體的生活水準和質量，使老年人得以分享社會發展的成果。而社會發展的成果絕不僅僅指經濟的增長，"發展是多元的，經濟、文化、教育、科學與技術無疑都是各具特點的，但它們也是互相補充、互相聯系的。只有當它們匯合在一起的時候，才能成為一個以人為核心的發展的保證"。（9）所以，老年人"有享受社會發展成果的權利"，其中就包括了通過媒介消費參與并不斷豐富精神文化生活的權利。要保障老年人能夠參與并不斷豐富包括媒介消費在內的文化、娛樂生活，一方面要靠大眾媒體等文化產業提供優質的精神產品和服務，另一方面也需要國家和社會對老年人參與文化、娛樂生活給予必要的物質幫助。比如，現在國內一些地區對老年人安裝有線電視、看電影等媒介消費給予各種優惠，并通過當地人大制定的地方性法規或當地政府制定的部門規章將這種優惠待遇制度化。濟南市人大常委會1999年制定的《濟南市保障老年人合法權益若干規定》，就有以下的規定：
第十六條第二款： 老年人還可憑市老齡委員會核發的老年人優待證享受下列優待：
（一）到省屬以外的醫院就醫，門診掛號費實行半價；
（二）進入各類景區（點），免購門票；
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