[ 賀軼民 ]——(2004-3-4) / 已閱16158次
關于網絡預防形式的過渡性思考
作者：賀軼民
單位：北京市朝陽區人民檢察院研究室
電話：010-65014161
一、前言
網絡，其中一個意思就是指由特定的行業或專業建立起來的相互聯系、相互配合的系統，如銷售網絡、服務網絡等。在網絡內部，占主導地位的一方必定采取該網絡所允許存在的形式積極推動、聯系其余各方，以求達到某個特定的目的。預防即事先防備的意思，通過網絡的形式來對職務犯罪進行事先防備，必然要求網絡內部各方有著明確具體和可實施、可評價的權利與責任。例如：檢驗銷售網絡的成功與否要看銷售渠道是否暢通、物品的生產與流通是否符合價值規律，這其中產品的銷售方為了生存與發展，必然想方設法達到預期的銷售目的；檢驗服務網絡的成功與否要看服務是否方便快捷、服務質量是否達到客觀要求，服務的提供方為了確保服務業務的生命力，也必然使勁渾身解數以求接受方的滿意。
職務犯罪預防工作借用網絡的形式，并賦予了其新的內涵，目前，全國各地預防職務犯罪工作正以各種網絡的形式存在和發展。但是，毫不避諱地說，由于網絡預防形式只是在法律對預防工作無明確授權情況下的一種權宜之計，具有行政權利突出、法律權利弱化等過渡性特點，因此，隨著依法治國進程的推進，網絡的形式必將被法律授權的專業組織形式所取代，該專業組織依照法律規定的程序和法律授予的權利組織監督社會各單位進行職務犯罪預防，這將是網絡預防形式的高級形態。
二、網絡預防產生的背景與現狀
黨風廉政建設和反腐敗工作是黨的建設新的偉大工程的重要組成部分。在“打防結合、綜合治理”的方針指導下，一手抓打擊職務犯罪，一手抓預防職務犯罪，這已是達成社會共識的當然之舉。特別是十三屆四中全會以來，我們的黨在黨風廉政建設和反腐敗工作的實踐中積累了一些寶貴經驗，確立了反腐敗的領導體制和工作機制，即：黨委統一領導，紀委組織協調，黨政齊抓共管，部門各負其職，依靠人民群眾的支持與參與。在這一領導體制和工作機制下，根據黨的政策和國家政策，彌補法律無明確授權的制度缺陷，“網絡”以一種組織形式，發揮各級組織和社會力量的積極作用，廣泛依靠人民群眾的支持和參與，積極發揮著預防職務犯罪的媒介作用，通過網絡共同做好職務犯罪預防工作，這應是建立網絡預防形式的初衷。
由于職務犯罪預防工作不管是內容還是形式都屬于新生事物，他直接源于“仍然嚴峻的反腐敗斗爭形勢和仍然繁重的反腐敗斗爭任務”。幾年來，預防網絡這種形式通過艱難的摸索，在黨委的領導下、紀委的組織協調下以及各網絡成員的積極參與下，采取法制教育宣傳、預防調研、個案預防、重點工程預防等方式已經將職務犯罪預防意識在社會普及，并在一定范圍內收到了一定的預防實際效果，得到了社會的認可。主要體現在以下幾個方面：
1、社會各界預防職務犯罪意識普遍提高。社會各界的職務犯罪預防意識從無到有，可以說網絡預防這種形式功不可沒。通過網絡工作，各網絡成員單位積極聯系本單位干部職工，采取多種形式為職務犯罪預防工作的開展創造了有利條件。
2、網絡預防對腐敗的遏制起到了積極的作用。通過網絡預防，各網絡成員單位建立健全規章制度，從源頭上有效防止了職務犯罪行為的發生。同時，網絡預防還促進了職務犯罪案件的查辦工作，有力地震懾了腐敗分子，對腐敗的遏制起到了積極作用。
3、推動了職務犯罪預防工作的深入發展。網絡這種形式，從理論到實踐，進一步豐富了職務犯罪預防工作的內涵。同時，通過各網絡成員的艱難摸索，發現問題，研究對策，有力推動了職務犯罪預防工作的深入發展。
三、網絡預防形式存在的問題分析
由于網絡預防形式的產生帶有濃厚的行政色彩，而預防職務犯罪又不能單純依靠行政手段。同時，網絡預防形式的自身性質和特點又具有過渡性，使得網絡預防工作在發展到一定階段后，顯得后勁不足，缺乏有效的持續支持。
（一）法律依據的欠缺與松散型的組織結構導致工作的主觀性強，穩定性差，工作效率低
目前，職務犯罪預防缺乏相關的統一的法律依據，基本是依據黨的政策來進行。黨的政策只是一個宏觀的戰略性指導，各部門具體的權利與責任、實施步驟等都不明確，實踐中各地和各單位的認識差別也很大。這樣，雖然網絡的組織結構已經搭建，但進一步的深入工作卻因不同地域、不同人員不同時期的不同認識，難以穩定有效地進行。一般來說，網絡預防形式的組織結構屬于松散型，由各單位黨政一把手、紀委書記兼任，基本貫徹“黨委領導、紀委組織協調、黨政齊抓共管、各部門各負其職”的原則。而實踐中各單位黨政一把手、紀委書記日常工作非常多，不同時期又有不同的中心工作和重點工作，各種硬性考核的工作任務也要完成，預防職務犯罪這種缺乏考核依據、考核措施的軟性工作自然就要大打折扣。同時，這種松散型的組織結構運作周期長，大大降低了工作效率，直接影響工作的質量，造成工作虛而不實，大而不細，欲“一網打盡”而不能，主觀性、隨意性強。
（二）責任既分散又不明確，導致工作銜接不緊，不能形成顯著的預防合力
網絡組織機構內部的責任非法定責任，一般是在同級黨委的領導下，在同級紀委的組織協調下，按照分工負責原則，根據本地區的實際情況以及各單位的性質特點由網絡會議研究確定。在制訂責任制度時，由于上述原因，考慮到開展工作的法定權力不足，責任制度也基本上是一些大的原則性的規定，內容大而虛，核心責任不突出且分散，約束性較弱。在這種責任制度下，網絡成員相互之間的工作銜接不緊，工作的力量也就相對分散，不能形成顯著的預防合力。同時，在法定責任不明確的情況下，職務犯罪預防的工作方法、手段和工作深度也就必然受到影響，或者只停留在宣傳層面，或者只能有個案預防的效果，難以發揮整體預防、社會預防的系統優勢。
（三）網絡預防的專業性不明顯，法律定位不清，導致工作機制不協調
首先，在各級網絡預防組織當中，檢察機關的職務犯罪預防部門是唯一的專門性組織，該部門在黨委的統一領導下，在紀委的組織協調下開展工作，盡到部門職責，但究竟具體什么是檢察機關職務犯罪預防部門的部門職責，黨委并無組織委托，法律也無明確授權，只能依據“檢察機關是法律的監督機關”這一憲法性規定，實踐中檢察機關往往最后成了單純的法律宣傳和法律服務角色，或者在有的地方成了法律審批角色等等，諸如此類，有悖于“法律監督機關”的法律定位。其次，實踐中各級黨委只是對預防工作進行領導，具體的組織協調工作由各級紀委負責。也就是說，網絡預防工作的步驟關鍵要靠各級紀委來推進，檢察機關職務犯罪預防部門只是發揮密切配合的作用，進一步地說，在檢察機關沒有得到法律授權的情況下，其為了開展職務犯罪預防工作，只有依靠各級紀委來調動社會資源。事實上，檢察機關職務犯罪預防部門內部的上下級縱向業務考核，只能解決預防職務犯罪的形式問題，而不能解決其本質問題。相比較而言，各級紀委擔負黨風廉政等方面大量的專業本職工作，職務犯罪預防工作和黨風廉政建設工作又不是絕對的隸屬關系，前者是刑事犯罪領域研究的問題，后者是黨建工作研究的問題，雖然從大的方面講又都屬于反腐敗這個大的格局問題，但又不能將兩者混為一談。因此，紀委內部縱向考核是沒有職務犯罪預防工作這一項內容的，這種權利義務的分離，其直接后果是專業預防措施制訂被動，工作機制不協調。
四、網絡預防形式的高級形態
由于以上諸多原因，網絡預防形式只是一種過渡形式，真正符合職務犯罪預防科學規律的格局，應當是在黨委領導、法律授權下，建立以預防職務犯罪專業機構為主體地位的社會化系統預防。具體地說，檢察機關通過黨委領導、法律授權的方式獲得預防職務犯罪工作的組織實施權，充分調動社會各單位和廣大人民群眾的積極性，利用有效的法律資源，通過專業的法律預防程序，采取以法律監督為主的多種監督手段，多渠道地構筑社會化預防系統。以下是專業機構預防與網絡預防的比較：
（一）組織形式的比較
預防專業機構組織形式嚴密，直接受法律約束，預防目標明確，更能直接地針對職務犯罪的發生情況和規律做出準確快速的反應，提高工作效率。網絡預防形式結構松散，無法律授權，是職務犯罪預防工作的一種初級形態。
（二）工作性質的比較
預防專業機構的專業性突出，法律特點明顯，符合社會化分工和法律科學發展的客觀要求，確保了打擊與預防的同步進行。網絡預防形式的行政色彩濃重，是在法律滯后的情況下存在的一種方式，集中反映了它的過渡性。
（三）制度責任的比較
預防專業機構的權力與責任相統一，嚴格依照法律的授權按法定程序進行，其制度不因領導的認識不同而迥異。網絡預防形式責任分散，尤其是核心責任不明確，責任與權利相分離，集中反映在工作機制的不協調性和制度的不連續性上。
五、建立以預防職務犯罪專業機構為主體地位的預防職務犯罪格局的條件
雖然專業機構預防是一種高級形態，但是，建立這樣的格局，完成網絡預防形式的過渡，至少應當具備以下專業條件和社會條件：
（一）專業條件
1、有明確具體的職務犯罪預防工作目標。
作為專業的組織機構，必須要有明確具體的工作目標，當然這個工作目標應當涵蓋長遠目標和現實目標兩個部分，并且是兩者的有機結合。沒有明確的、具體的職務犯罪預防工作目標，是不可能做好這項工作的，進一步說，職務犯罪預防工作的目標欠缺，將直接導致這項工作的無序性和盲目性，使得主觀判斷與決策取代科學的客觀分析、人為的因素取代法律的制度。目前，有關組織機構應當及時制定明確具體的職務犯罪預防工作目標。
2、有可操作的職務犯罪預防效果評估機制
一個專業的機構必定要有專業的考核評估機制，否則，不可能對其工作成績進行客觀地評估。作為預防職務犯罪的專業機構，是以社會一定時期的職務犯罪發生率，還是以職務犯罪所造成的經濟損失的同期比較，或者其他綜合性指標的變化作為衡量其工作成績的標準，需要準確界定。同時，預防效果評估機制和預防工作量化考核機制是既相互聯系又相互區別的兩個概念，后者是前者的基礎，前者是后者的歸宿。目前在職務犯罪預防工作實踐中，只有量化考核機制而沒有效果評估機制。
3、有科學的預防職務犯罪工作機制
在職務犯罪預防工作當中，工作權力必須來源于法律的授權，工作責任必須基于法定的權力，兩者相互統一，共同形成嚴謹的預防職務犯罪工作機制。預防職務犯罪專業機構接受黨的領導的方式是在法律授權的范圍內按法定程序開展工作，向同級黨委和上級專業機構負責，體現黨委領導和法律授權的統一。目前有必要及時制定職務犯罪預防的相關法律，統一規范這項專業工作，包括程序、職責、機制等。
4、有科學的職務犯罪預警機制
專業機構開展職務犯罪預防，必須要有科學的職務犯罪預警機制。也就是說，按照不同職務犯罪的法律特點，由專業機構調動相應的社會資源，形成單位化、社區化、群眾化的各類職務犯罪的不同級別的預警機制，有效預防職務犯罪的發生。目前，有必要建立健全不同時期各種職務犯罪數據庫，在此基礎上形成預警機制。
（二）社會條件
1、檢察機關職務犯罪預防工作不斷發展，理論與實踐不斷豐富，以及職務犯罪的發生對現有網絡預防形式提出了更高的迫切要求；
2、作為“打擊與預防并舉”的一個方面，打擊職務犯罪的手段不斷發展，通過有力地查辦案件對職務犯罪的預防手段和預防隊伍提出了更高的迫切要求。
六、結論
網絡預防形式在一定的歷史時期發揮了積極作用，尤其是在宣傳法律知識、普及預防職務犯罪意識、協調網絡各單位參與預防等方面。但是，這種形式從組織結構到工作機制都欠缺法律的嚴謹性，尤其是作為組織協調者的各級紀委對職務犯罪預防工作的考核不具有法律依據，而檢察機關職務犯罪預防部門的內部考核又不具有本質意義，因此網絡內部責任不明確且分散，導致了以松散型結構為存在方式的網絡預防形式在形式搭建后，難以有新的突破和創新，體現了這種形式在法律技術操作層面上的粗糙性。建立以預防職務犯罪專業機構為主體地位的預防職務犯罪格局，是專業預防的高級形態，是網絡預防的上位形式。這種格局的核心是在黨委領導、法律授權下，通過以預防職務犯罪專業機構為主體地位的社會化系統預防工作，將打擊與預防兩種手段有機結合，有效預防職務犯罪的發生。一旦這種格局形成的專業條件和社會條件成就，網絡預防形式就將過渡到一個更高級的形態。
