[ 張濤 ]——(2016-4-2) / 已閱21130次
論司法解釋中的“駁回行政復(fù)議申請”的理解
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全國人大常委會頒布《行政訴訟法》修正案后，最高人民法院也發(fā)布了《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》,其中包括了“行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機關(guān)駁回復(fù)議申請或者復(fù)議請求的情形，但以復(fù)議申請不符合受理條件為由駁回的除外。”
因為《適用解釋》還規(guī)定了“作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關(guān)確定案件的級別管轄”，那么許多中級人民法院在審判實踐中將“復(fù)議機關(guān)駁回復(fù)議申請的情形”理解成《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第48條第1款，而且將“以復(fù)議申請不符合受理條件為由駁回的除外”理解成《實施條例》第48條第1款第（2）項。
對此，筆者認為此種理解不妥，并淺談一下自己的想法。
一、理論分析。
經(jīng)比較，筆者發(fā)現(xiàn)，我國行政復(fù)議制度中由法律規(guī)定的必備要件對客體的描述為“有具體的行政復(fù)議請求和理由”而行政訴訟制度由法律規(guī)定的必備受理要件對客體的描述為“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”。
筆者認為，單從字面上理解似乎“事實根據(jù)”不是“法定的起訴要件”，但實際上從行政復(fù)議制度的另一法定要件“申請人與具體行政行為有利害關(guān)系”來看，沒有“具體行政行為”談何“有利害關(guān)系”？而“具體行政行為（訴訟制度稱之為“行政行為”）”正是行政訴訟制度由法律規(guī)定的必備受理要件之“事實根據(jù)”。
也就是說，“事實根據(jù)”不但是行政訴訟制度的必備受理要件，也是行政復(fù)議制度的必備受理要件。
二、法理分析。
（一）《實施條例》第48條第1款第（1）項也屬于“不符合行政復(fù)議的受理條件”
無論是復(fù)議制度還是訴訟制度，當(dāng)事人提出行政救濟的理由總體來說都是“行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益”，總體體來說包括“侵權(quán)的行政行為”和“不履行法定職責(zé)”兩種。
不履行法定職責(zé)，是指負有法定職責(zé)的行政機關(guān)，在行政相對人提出申請后，拒絕履行、拖延履行或者不完全履行，從而使相對人的權(quán)益得不到保護的違法狀態(tài)。構(gòu)成不履行法定職責(zé)案件，一般需要符合以下三個條件：一是行政機關(guān)負有法定職責(zé)；二是行政相對人提出申請；三是行政主體有履行能力而未履行。
那么，“申請人認為行政機關(guān)不履行法定職責(zé)申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)”因缺乏“‘行政機關(guān)負有法定職責(zé)’或者‘行政主體有履行能力而未履行’”的事實要件而均不是“不履行法定職責(zé)”的范疇。
舉個簡單的例子：消費者在消費過程中因權(quán)益遭到侵害而向林業(yè)局申請救濟或者道路交通安全事故受害方向物價局提出告訴，這些機關(guān)拒絕受理的行為均屬于“拒絕行為”但因缺乏“負有法定職責(zé)”的基礎(chǔ)要件而均不屬于“不履行法定職責(zé)”的情形，充其量算作“不按照申請人的要求介入處理”。
當(dāng)事人因為這樣的糾紛而提出明顯不符合“不履行法定職責(zé)”起訴要件【沒有“‘不履行法定職責(zé)’的事實根據(jù)”】的，審判機關(guān)可以在當(dāng)事人堅持起訴的情況下徑行裁定不予受理。
（二）將《實施條例》第48條第1款第（1）項作為“復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為”的后果。
1.筆者認為，從最終結(jié)果考慮，復(fù)議機關(guān)適用《實施條例》第48條第1款駁回行政復(fù)議申請指的是“復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請后，以‘不具備受理條件’為由終結(jié)行政復(fù)議程序、不再針對申請雙方之間的行政爭議作出實質(zhì)性的處分決定”。在當(dāng)時的行政訴訟法律框架下，只能把“駁回行政復(fù)議申請”作為行政行為對待；而在新的行政訴訟法律框架下，應(yīng)當(dāng)將其與“不予受理行政復(fù)議申請的決定”均作為“拒絕履行行政復(fù)議法定職責(zé)”的“行政告知”，應(yīng)當(dāng)同等地準許當(dāng)事人僅起訴復(fù)議機關(guān)的“（拒絕類）不履行法定職責(zé)”。
2.如果將《實施條例》第48條第1款第（1）項作為“復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為”，那么面臨以下幾個無法破解的難題【以“行政復(fù)議機關(guān)受理后認為該行政機關(guān)在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)”為例】：
（1）根據(jù)行政訴訟法理，審判機關(guān)對于確屬于“在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)”的原行政行為須得裁定不予受理或者駁回起訴、對復(fù)議機關(guān)的復(fù)議決定判決駁回原告的訴訟請求；
（2）若不屬于“在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)”的，受理兩個被告的審判機關(guān)雖然可以輕松宣告“原‘不依照法定程序履責(zé)’的行政行為違法”，使得審理當(dāng)事人主張“上級機關(guān)不履行‘責(zé)令下級機關(guān)恢復(fù)審理行政復(fù)議案件’職責(zé)”的審判機關(guān)對于如何判決“不履行‘責(zé)令下級機關(guān)恢復(fù)審理行政復(fù)議案件’職責(zé)”陷入兩難（“責(zé)令下級機關(guān)恢復(fù)審理行政復(fù)議案件”已無實際意義），在一定程度上架空“上級行政機關(guān)認為行政復(fù)議機關(guān)駁回行政復(fù)議申請的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理”制度。
（3）根據(jù)現(xiàn)有行政訴訟制度，復(fù)議機關(guān)與作出原行政行為的行政機關(guān)為共同被告的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)對復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判；但是復(fù)議機關(guān)因?qū)徟袡C關(guān)對原行政行為合法性的宣判而失去最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第22條規(guī)定的“被告調(diào)查或者裁量”權(quán)，失去了“行政復(fù)議制度”的立法目的。
綜上所述，筆者認為，無論從法理上還是從法律后果上，均應(yīng)將《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第48條第1款作為“拒絕履行法定職責(zé)”而不是“改變原行政行為”或者“維持原行政行為”，只有這樣才符合行政訴訟的法理并能夠理順行政復(fù)議制度，使得復(fù)議制度和訴訟制度作到無縫對接；實踐中，各級審判機關(guān)（尤其是中級、高級人民法院）不應(yīng)為了達到“矛盾下移”的目的而曲解法條、進而增加基層法院的審判難度（主要是行政干預(yù)的抵制力），最終不利于解決行政爭議，違反了中共中央《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的根本精神。
參考資料：
全國人大常委會法工委編寫的《中華人民共和國行政訴訟法釋義》第124-125頁。
最高人民法院《關(guān)于行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請后，發(fā)現(xiàn)復(fù)議申請不屬于行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議范圍，復(fù)議機關(guān)作出終止行政復(fù)議決定的，人民法院如何處理的答復(fù)》：行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請不符合法定的行政復(fù)議范圍，作出終止行政復(fù)議決定。當(dāng)事人不服，向人民法院提起訴訟，人民法院經(jīng)審查認為，該復(fù)議申請不屬于行政復(fù)議范圍的，可以依法駁回其訴訟請求。
附法條：
《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》
第28條規(guī)定：行政復(fù)議申請符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：（1）有明確的申請人和符合規(guī)定的被申請人；（2）申請人與具體行政行為有利害關(guān)系；（3）有具體的行政復(fù)議請求和理由；（4）在法定申請期限內(nèi)提出；（5）屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍；（6）屬于收到行政復(fù)議申請的行政復(fù)議機構(gòu)的職責(zé)范圍；（7）其他行政復(fù)議機關(guān)尚未受理同一行政復(fù)議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。
第48條規(guī)定：有下列情形之一的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)決定駁回行政復(fù)議申請：（1）申請人認為行政機關(guān)不履行法定職責(zé)申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的；（2）受理行政復(fù)議申請后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的受理條件的。
上級行政機關(guān)認為行政復(fù)議機關(guān)駁回行政復(fù)議申請的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理。
《中華人民共和國訴訟法》
第49條規(guī)定：提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（1）原告是符合本法第25條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（4）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。
第52條第2款：對當(dāng)場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。
最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》
第6條規(guī)定：行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機關(guān)駁回復(fù)議申請或者復(fù)議請求的情形，但以復(fù)議申請不符合受理條件為由駁回的除外。行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復(fù)議機關(guān)改變原行政行為”，是指復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的處理結(jié)果。
第7條規(guī)定：復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關(guān)或者復(fù)議機關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機關(guān)列為共同被告。
