[ 陳龍仁 ]——(2004-3-3) / 已閱13547次
談司法權(quán)地方化的弊端及改革對(duì)策
——從投資環(huán)境的視角
陳龍仁
一、前言
隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放步伐的加快，投資環(huán)境已經(jīng)成為決定城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要因素，建設(shè)良好的投資環(huán)境也越來(lái)越被城市管理者所重視。一個(gè)城市的投資環(huán)境可以分為硬環(huán)境和軟環(huán)境兩大類，硬環(huán)境一般是指較易進(jìn)入人們視覺(jué)的因素，具有較強(qiáng)的物質(zhì)性，如城市設(shè)施環(huán)境、城市氣候環(huán)境、城市地理環(huán)境、城市生活環(huán)境等；軟環(huán)境則是指易被人們用心理感覺(jué)的因素，具有較強(qiáng)的精神性，如一個(gè)城市的法制環(huán)境、誠(chéng)信環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、文化環(huán)境、文明環(huán)境等[1]。法制環(huán)境是一個(gè)整合的概念,它除了包括靜態(tài)的法的規(guī)則、制度系統(tǒng)等之外,還包括立法、執(zhí)法、司法、守法等活動(dòng)的過(guò)程。良好的法制環(huán)境是投資環(huán)境的重要保障,是影響投資環(huán)境的重要因素,是招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件之一。在臺(tái)灣區(qū)電機(jī)電子工業(yè)同業(yè)公會(huì)（以下簡(jiǎn)稱電電公會(huì)）于“2002年中國(guó)大陸地區(qū)投資環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查”中，對(duì)大陸整體投資環(huán)境分成自然環(huán)境、基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施、社會(huì)環(huán)境、法制環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)營(yíng)環(huán)境七個(gè)方面，前三者為硬件環(huán)境，其權(quán)重依次為5%、15%、10%；后四者為軟件環(huán)境，其權(quán)重依次為10%、30%、15%、15%。又該公會(huì)對(duì)大陸投資風(fēng)險(xiǎn)分為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、法制風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)方面，其權(quán)重依次為10%、35%、20%、35%。足見(jiàn)臺(tái)商在大陸投資時(shí)應(yīng)格外重視法制環(huán)境（權(quán)重30%）及法制風(fēng)險(xiǎn)（權(quán)重35%）。又根據(jù)電電公會(huì)最近三年所作調(diào)查顯示：2000年至2002年臺(tái)商發(fā)生經(jīng)貿(mào)糾紛之比例依次為38.5%、28.9%、29.3%；發(fā)生經(jīng)貿(mào)糾紛時(shí)，除了經(jīng)由私人管道、當(dāng)?shù)卣�、臺(tái)商協(xié)會(huì)或仲裁處理外，透過(guò)司法訴訟方式加以解決者，2001年所占比例為28.4%，2002年為22.5%[2]。此外，臺(tái)北市企業(yè)經(jīng)理協(xié)進(jìn)會(huì)于2002年7、8月間，前往上海、武漢、福建、廣東等地區(qū)，針對(duì)“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)臺(tái)商赴大陸投資與經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀調(diào)查”顯示，曾發(fā)生經(jīng)貿(mào)糾紛的比例高達(dá)78%，而解決糾紛的方式，除了自行協(xié)商解決、通過(guò)第三人或臺(tái)商協(xié)會(huì)協(xié)助解決、經(jīng)由當(dāng)?shù)卣{(diào)解或仲裁外，通過(guò)司法訴訟途徑解決者亦占28%[3]。通過(guò)司法訴訟途徑來(lái)解決經(jīng)貿(mào)糾紛，已成為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或高科技產(chǎn)業(yè)臺(tái)商解決經(jīng)貿(mào)糾紛常用的手段之一。因此，司法環(huán)境如何，是決定投資者投資取向的一個(gè)十分重要的因素。由此可見(jiàn)，從這個(gè)角度來(lái)考量我國(guó)司法體制目前存在司法權(quán)地方化的問(wèn)題，是十分必要的。
二、司法權(quán)地方化的弊端及表現(xiàn)形式
目前，我國(guó)司法體制是采“條塊”管理相結(jié)合，以“塊”為主的管理方式。即各級(jí)各級(jí)司法機(jī)關(guān)的黨組織受同級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，司法官員歸同級(jí)黨委及其組織部門(mén)挑選和管理、由同級(jí)人大及其常委會(huì)選舉和任免，司法賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資源也由同級(jí)人民政府及其財(cái)政部門(mén)劃撥。正是這種對(duì)司法機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上的分級(jí)管理目前已被普遍認(rèn)同為司法改革在推進(jìn)過(guò)程中步履緩慢的最主要障礙，是造成司法權(quán)地方化，進(jìn)而影響投資環(huán)境的主要原因。
“塊”管理的弊端是顯而易見(jiàn)的，首先，這種管理體制是滋生地方保護(hù)主義的溫床。最高人民法院在1999年10月12日即以法發(fā)[1999]28號(hào)頒行《人民法院五年改革綱要》，其中嚴(yán)正指出：“司法活動(dòng)中的地方保護(hù)主義產(chǎn)生、蔓延，嚴(yán)重危害我國(guó)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和權(quán)威”[4]。司法機(jī)關(guān)在賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的司法資源的配置上都有求于當(dāng)?shù)卣�，地方司法受制于地方也就難以避免了。由于背負(fù)服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的重?fù)?dān)，只要司法行為涉及到具體的地方利益，來(lái)自地方的壓力與阻力便會(huì)飄然而至�！岸巳说耐�，受人的管”，這在“管人的”和“被管的”看來(lái)，不都是那么自然而然嗎。于是，地方司法機(jī)關(guān)便真正成其為地方的司法機(jī)關(guān)，而不是國(guó)家設(shè)在地方的司法機(jī)關(guān)。這種司法權(quán)的地方化幾乎在訴訟的每一個(gè)階段都俯手可拾：在案件管轄上，為搶占處置相關(guān)財(cái)產(chǎn)或利益的有利地位，有的司法機(jī)關(guān)授意當(dāng)事人虛構(gòu)合同，人為制造假案予以受理；有的明知外地司法機(jī)關(guān)已依法受理，仍以同一事實(shí)、理由重復(fù)立案，甚至更改立案時(shí)間，使本地立案合法化；在案件審查上，有的司法機(jī)關(guān)為保護(hù)本地區(qū)當(dāng)事人的利益，不惜故意混淆經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪的界限；有的司法機(jī)關(guān)為減少本地當(dāng)事人的損失，亦不惜先來(lái)個(gè)違法的訴前保全，強(qiáng)行凍結(jié)或先行劃撥以不讓本地資金外流。在司法協(xié)助上，有的司法機(jī)關(guān)對(duì)異地協(xié)查、協(xié)助或置之不理，或向協(xié)查方收取種種費(fèi)用或提成；有的對(duì)外地司法機(jī)關(guān)在本地辦案明協(xié)助，暗拆臺(tái)，為本地當(dāng)事人通風(fēng)報(bào)信，出謀策劃，幫助當(dāng)事人逃避或隱匿財(cái)產(chǎn)。至于基由地方保護(hù)而造成同一財(cái)產(chǎn)被不同司法機(jī)關(guān)重復(fù)查封，同一事實(shí)被不同司法機(jī)關(guān)作出不同判決的混亂狀況更是屢有可見(jiàn)。多年來(lái)，這種種怪現(xiàn)狀就在國(guó)家的三令五申下禁而不止、除而不絕。
其次，“塊”管理破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一。司法受制于行政的一大惡果，就是令司法官員在缺乏必要保障的司法環(huán)境下被動(dòng)地背斥了尊嚴(yán)的法律，而造成了就國(guó)家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服從地方利益的“大局”，而不知服從憲法和法律這個(gè)“大局”。從世界各國(guó)的司法體制來(lái)看，法官大部分由國(guó)家任命，而不是由地方任命。許多國(guó)家法官的任命是直接由國(guó)家元首或政府首腦以國(guó)事行為的方式進(jìn)行的。任命本身就是一種國(guó)家榮譽(yù)，這有利于強(qiáng)化法官對(duì)職業(yè)的神圣感和使命感，從而嚴(yán)格依法行使司法權(quán)。同時(shí)，由于任命法官的主體地位相對(duì)較高，有利于防止地方勢(shì)力的干擾，從而保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，避免司法腐敗行為。然而在我國(guó)，除最高人民法院法官以外，所有地方各級(jí)法院法官，也是分別由相應(yīng)的同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)任命。這種任命方式，削弱了法官對(duì)國(guó)家整體的認(rèn)同感和使命感，認(rèn)為自己只是地方的法官，而不是國(guó)家的法官。效忠于地方也就成了絕大多數(shù)法官的最高理論。
再次，“塊”管理導(dǎo)致了司法的“泛行政化”。司法機(jī)關(guān)的工作本在于依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)�！皦K”管理卻讓當(dāng)?shù)卣杂X(jué)不自覺(jué)地將當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)納入自己的管理之下：對(duì)司法機(jī)關(guān)而言，黨委組織的下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)，文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建要參加，招商引資任務(wù)要完成等等，與審判、檢察有關(guān)無(wú)關(guān)的種種活動(dòng)使得司法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。而另一方面，各地政府對(duì)憲法所明文規(guī)定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法改革，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法”加入到每年政府工作報(bào)告中，全無(wú)“違憲”的察覺(jué)。這也難怪，在地方政府的眼里，由他們供給的地方司法機(jī)關(guān)可不就如同政府內(nèi)一個(gè)普通的職能部門(mén)一樣嗎。
綜上我國(guó)司法環(huán)境諸多弊端，司法權(quán)地方化對(duì)我國(guó)投資法制環(huán)境造成的負(fù)面影響是顯而易見(jiàn)的。
三、司法權(quán)地方化的成因
由于司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物受制于地方，在辦案中自然有來(lái)自地方領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人方方面面的非法干擾；還有來(lái)自親情、友情等關(guān)系網(wǎng)的說(shuō)情；更有來(lái)自某些當(dāng)事人的請(qǐng)托利誘，加上財(cái)政困難，辦案經(jīng)費(fèi)不足，少數(shù)司法人員素質(zhì)不高，由此產(chǎn)生的權(quán)力案、關(guān)系案、金錢(qián)案屢禁不止。因此，立案、審判、執(zhí)行工作中地方保護(hù)主義的產(chǎn)生，固然有多方面的原因，但其中最重要的原因是司法機(jī)關(guān)管理體制上的種種弊端所致，析言之，司法管理體制地方化、從屬化，造成司法權(quán)力地方化、從屬化，是地方保護(hù)主義形成的主要根源，是造成我國(guó)投資法制環(huán)境不佳的主要原因。
首先，司法機(jī)關(guān)屬地方管理，必然造成在執(zhí)法中受到當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府的嚴(yán)重制約。雖然學(xué)者如王利明等人對(duì)此已提出檢討、評(píng)論[5]，但是有的黨委、政府仍視司法機(jī)關(guān)為其下屬的職能部門(mén)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把法庭視其為下屬機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)的一切必須絕對(duì)服從當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一指揮、安排。同時(shí)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子、打招呼、批條子的案件要經(jīng)常請(qǐng)示、匯報(bào)，一舉一動(dòng)都受地方牽制，稍有疏忽，黨委不提名，代表不舉手，政府不撥款，院長(zhǎng)日子難過(guò)，司法難以運(yùn)作，法院要獨(dú)立行使審判權(quán)，嚴(yán)格依法辦案，確實(shí)難上加難。
其次，司法機(jī)關(guān)的人事歸當(dāng)?shù)胤近h委管理，法官、檢察官的職級(jí)待遇、職務(wù)升遷、政治命脈都掌握在地方，故在審判、執(zhí)行中不得不看地方領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度行事。另外，在進(jìn)人、用人上，也是黨委說(shuō)了算，盡管年齡偏大、文化不高、業(yè)務(wù)不懂，也要無(wú)條件接受或提拔任用，嚴(yán)重影響司法隊(duì)伍素質(zhì)。這種情形，雖在2002年3月舉行首次國(guó)家司法人員三合一考試之后會(huì)有所改善，但是辦關(guān)系案、人情案、金錢(qián)案的仍不乏其人，助長(zhǎng)了枉法裁判、司法不公，甚至司法腐敗。
再次，司法機(jī)關(guān)的財(cái)力依賴于當(dāng)?shù)卣�，這就必然要維護(hù)當(dāng)?shù)乩�，因�(yàn)榻?jīng)費(fèi)是司法機(jī)關(guān)的命脈，法院吃的是地方的飯，用的是地方的錢(qián)，政府財(cái)政狀況的好壞直接關(guān)系著法院工作能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)。法院與當(dāng)?shù)卣抢婀餐w，同進(jìn)同退，加上財(cái)政吃緊，法院要自找辦案經(jīng)費(fèi)，故在審判、執(zhí)行中不能吃里扒外、胳膊往外拐，法院乃成為地方利益的“保護(hù)傘”、地方保護(hù)主義的積極實(shí)施者，司法獨(dú)立缺乏有力保障，很難實(shí)現(xiàn)司法公正。
綜上所言，司法機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制，條塊分割，特別是人、財(cái)、物受制于當(dāng)?shù)�，必然�?dǎo)致司法權(quán)力地方化、從屬化，成為名副其實(shí)“地方的法院”，助長(zhǎng)地方保護(hù)主義盛行，嚴(yán)重影響?yīng)毩徟�、司法公正，所以改革法院管理體制，不但是排除非法干擾，確保司法公正的根本出路，而且顯已迫在眉睫；在此方面，日本、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣司法改革的經(jīng)驗(yàn)，諸如司法預(yù)算獨(dú)立、法官審判獨(dú)立制度等，足可提供我們借鑒、參考。
四、克服司法權(quán)地方化的對(duì)策
加入世貿(mào)組織，為我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)改革和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放提供了前所未有的機(jī)遇和空間，也為推動(dòng)司法機(jī)關(guān)改革、實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新提供了新的機(jī)遇。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的司法制度常常受到司法權(quán)地方化的傷害，不僅影響了中國(guó)在國(guó)際上的形象，也在一定程度上傷害了國(guó)內(nèi)外當(dāng)事人的信心。中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，對(duì)WTO規(guī)則的全面接受將使我們下決心采取措施解決上述問(wèn)題[7]。具體說(shuō)來(lái)，入世后對(duì)人民法院在以下三個(gè)方面的改革提出了新的要求：1、對(duì)程序公正的要求將更高。2、需要強(qiáng)化審判獨(dú)立。3、司法體制深層次的改革問(wèn)題已無(wú)法回避[6]。因此，大可利用我國(guó)加入WTO這一有利時(shí)機(jī)來(lái)治療頑疾，以從根本上克服這種司法權(quán)地方化及地方保護(hù)主義等弊端。筆者認(rèn)為，應(yīng)將現(xiàn)有“條塊結(jié)合，以塊為主”的司法保障體制改革為垂直管理。其具體內(nèi)容包括：最高司法機(jī)關(guān)黨委成員由黨中央選配和管理；省級(jí)司法機(jī)關(guān)黨委成員由最高司法機(jī)關(guān)黨委主管，地（市）級(jí)司法機(jī)關(guān)和基層司法機(jī)關(guān)黨委成員由省級(jí)司法機(jī)關(guān)黨委主管。在財(cái)、物等司法資源的供給上，則應(yīng)將司法經(jīng)費(fèi)單列，列入國(guó)家預(yù)算，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一撥款，由最高司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一支配和管理。自然，司法機(jī)關(guān)的垂直管理體制并非是在與海關(guān)、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督等部門(mén)的類比之后的簡(jiǎn)單效仿，而是司法的性質(zhì)和特色的必然要求，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的必要保證，也是理順?biāo)痉ü芾眢w制的前提和關(guān)鍵。首先，從法治的角度來(lái)分析，產(chǎn)生司法地方保護(hù)主義，皆可歸為司法權(quán)力地方化、附屬化等制度性缺陷。因?yàn)橹贫仁欠ㄖ紊鐣?huì)基礎(chǔ)，任何一種社會(huì)公害滋生的原因都可從制度欠缺、紊亂方面獲得最終解釋，反過(guò)來(lái)說(shuō)，任何一種社會(huì)公害的根治也都可以通過(guò)制度的創(chuàng)新、完善得到最終解決。其次，司法機(jī)關(guān)不僅缺乏與地方其它團(tuán)體、組織相抗衡的力量，而且處處受制于地方，現(xiàn)行的司法制度實(shí)質(zhì)上是使“司法”這個(gè)瘦弱的肩膀扛著“公正”這副沉重的大擔(dān)。因而首要的問(wèn)題是通過(guò)改革，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的司法制度。第三、改革現(xiàn)行司法體制，不能簡(jiǎn)單理解為司法體制改革與審判方式的改革，要以司法體制獨(dú)立制、司法財(cái)政單立制為原則，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、管理體制、財(cái)政體制等方面進(jìn)行力度較大的創(chuàng)新和完善，從制度上確定司法機(jī)關(guān)的客觀、中立地位，保證法院依法獨(dú)立、中立、公正地行使職權(quán)，使其在體制上脫離地方的控制，不被迫也不主動(dòng)成為“保護(hù)”地方利益的工具。第四、通過(guò)改革司法的設(shè)置，使司法權(quán)獲得自身的獨(dú)立、中立、公正，正如最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)院長(zhǎng)所講的：如果說(shuō)法院是社會(huì)正義的最后一道防線，那么法官便是這道防線的守門(mén)人。所以，隨之而來(lái)是改革現(xiàn)行的法官制度，建立法官考試制、法官不可更換制、法官專職制、法官高薪制、法官異地任職制、法官終身制及法官懲戒制等制度。
不得不提的是，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)的垂直管理首先還在于應(yīng)扭轉(zhuǎn)思想認(rèn)識(shí)，要勇于打破過(guò)去那種一說(shuō)到垂直管理就認(rèn)為這是在黨內(nèi)鬧獨(dú)立，是脫離黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤思想。應(yīng)當(dāng)看到，分級(jí)管理和垂直管理都是黨的領(lǐng)導(dǎo)，只是實(shí)現(xiàn)的方式不同，都是一級(jí)服從上一級(jí)，最后統(tǒng)一服從于中央。這不僅不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，還是在體現(xiàn)司法管理規(guī)律的同時(shí)切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的表現(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
[1]：WTO與法治論壇，《投資環(huán)境論文》；
[2]：臺(tái)灣區(qū)電機(jī)電子工業(yè)同業(yè)工會(huì)，《2002年中國(guó)大陸地區(qū)投資環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查》第47、67、190頁(yè)；
[3]：臺(tái)北市企業(yè)經(jīng)理協(xié)進(jìn)會(huì)，《2002年傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)臺(tái)商赴大陸投資與經(jīng)營(yíng)現(xiàn)況調(diào)查報(bào)告》；
[4]：最高人民法院研究室編，《人民法院五年改革綱要》第59頁(yè)，人民法院出版社（2000年4月第1版）；
[5]：王利明，《論權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)法院獨(dú)立行使審判權(quán)的監(jiān)督》，中國(guó)司法審判論壇第二卷第11、43頁(yè)，2002年11月第1版；
[6]：最高人民法院政治部編，《入世與人民法院》，李國(guó)光所作的報(bào)告“認(rèn)清形勢(shì)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，積極應(yīng)對(duì)，努力開(kāi)拓入世后審判工作新局面”第20、21頁(yè)；
[7]：BLOGCHINA.COM，2002年11月28日，《入世與中國(guó)司法》，于國(guó)富著。
