[ 李繼忠 ]——(2015-11-17) / 已閱22760次
英國(guó)特色PPP模式之PFI概念—PPP那些事
李繼忠 李菡君
[摘要] PFI概念是近年來(lái)在國(guó)內(nèi)外比較流行的概念。不同機(jī)構(gòu)在引入PFI概念時(shí)參考了不同國(guó)家或機(jī)構(gòu)的文獻(xiàn)和經(jīng)驗(yàn)，故業(yè)界人士對(duì)PFI的理解不盡相同。筆者嘗試著以英國(guó)PFI實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)為大家做一下梳理，揭示PFI概念內(nèi)涵及外延，供對(duì)PFI感興趣的人士參考。筆者手機(jī)，13072744063。
[關(guān)鍵詞] PFI PPP BOT
一、引言
有大師講，人生本就無(wú)意思或無(wú)意義，但是人要尋找點(diǎn)有意思或有意義的事去做，好讓我們的人生看起來(lái)有那么點(diǎn)意義。請(qǐng)問(wèn)大師：PPP有意思的么？大師答：這個(gè)、這個(gè)、這個(gè)我不懂PPP，但知道PPP意義不大，只要您覺(jué)得PPP有意思就好。
最近讀到一本《城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式選擇----基于BOT、TOT、PPP、PFI、ABS方式研究》一書(shū)。筆者認(rèn)為，該書(shū)名將BOT、TOT、PPP、PFI、ABS 并列放在一起錯(cuò)誤。PFI概念是近年來(lái)在國(guó)內(nèi)外比較流行的概念,不同機(jī)構(gòu)和不同專家在引入PFI概念時(shí)參考了不同文獻(xiàn)及不同國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，故業(yè)界人士對(duì)PFI內(nèi)涵的理解不盡相同，但是PFI同PPP或BOT并列僅從邏輯上分析就是錯(cuò)誤的。筆者嘗試以英國(guó)PFI實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)為大家做一下梳理，揭示PFI概念內(nèi)涵及外延，供對(duì)PFI感興趣的人士參考。
二、BOT/PPP背景及歷史
BOT不是中國(guó)概念，這是光頭上虱子----明擺著的，PPP也不是。有人稱要將PPP概念搞清楚，首先要從“項(xiàng)目融資”基本概念說(shuō)起。筆者不認(rèn)同該觀點(diǎn)（講法）。筆者認(rèn)為要將PPP搞清楚的話，必須要從PPP歷史談起。本文不談PPP歷史，PPP還談不上有啥歷史。但是要想搞清楚PPP就一定要先搞清楚BOT。
BOT 是發(fā)展中國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人提出的概念。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，筆者的觀點(diǎn)是BOT的歷史就是PPP的歷史。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎(chǔ)設(shè)施并制訂了世界上第一個(gè)BOT法 (土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來(lái)這一縮略詞成為該模式通行語(yǔ)。BOT 強(qiáng)調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無(wú)須投入財(cái)政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃以吸引民間投資，例如免稅等。BOT有廣義和狹義概念的。BOT法屬于廣義上來(lái)使用BOT概念，BOT代表該種項(xiàng)目開(kāi)發(fā)形式的通行語(yǔ)。狹義使用BOT概念的話，BOT 是同BOOT、BOO、TOT、BT等并列的，菲律賓BOT法中規(guī)定九種BOT模式，這是在狹義上使用BOT概念。BOT內(nèi)涵和具體內(nèi)容并非一成不變，國(guó)際上BOT就是使一個(gè)或多個(gè)私營(yíng)實(shí)體獲得政府授予特許權(quán)，負(fù)責(zé)某一特定項(xiàng)目的籌資、實(shí)施和管理。
PPP是Public Private Partnership三個(gè)英文字母的縮寫(xiě),中文直譯為“公私合伙”或“公私伙伴關(guān)系”或“公私合伙制”。雖然私人部門(mén)參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(zhǎng)歷史，但PPP術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)不過(guò)是近十年的事情。聯(lián)合國(guó)、歐盟的相關(guān)文件也大量的使用PPP概念。鑒于BOT在國(guó)際上得到廣泛的使用，在發(fā)達(dá)國(guó)家特別是歐洲，也在狹義上使用BOT概念。在此之前人們廣為使用的術(shù)語(yǔ)是Concession、DBFO等。現(xiàn)在無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家或者是發(fā)展中國(guó)家，在論述PPP/PFI項(xiàng)目結(jié)構(gòu)時(shí)，均是以BOT模式來(lái)說(shuō)明PPP/PFI本質(zhì)特征！
PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，加之文化傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)的不同，要想使世界各國(guó)對(duì)PPP內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)是非常困難的，一千個(gè)讀者就會(huì)有一千個(gè)哈姆雷特。網(wǎng)上有段話相當(dāng)?shù)牧餍校ㄓ忻üP者認(rèn)為翻譯的相當(dāng)不準(zhǔn)確）“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒(méi)有任何意義，它沒(méi)有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來(lái)確定”這是德國(guó)學(xué)者 Norbert Portz 的一段話。筆者費(fèi)了九牛二虎之力，找到了德國(guó)學(xué)者這段話的德文和英文。由于筆者不懂德文，僅僅將英文引用在此供大家參考（說(shuō)明問(wèn)題）。
Norbert Portz 德文的英文版“It is of little use to try to summarise what a PPP is or should be. There is no binding definition, nor can one be found. And it is hardly helpful to fiddle around with unclear words of often anglophone origin. What is sensible or not must be determined on a case-by-case basis.”
Norbert Portz 英文的中文版（正本清源版、李繼忠版）“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒(méi)有任何意義。PPP沒(méi)有權(quán)威定義，您也找不到一個(gè)權(quán)威的定義。擺弄起源英語(yǔ)且含義模糊的單詞是無(wú)用的。PPP包含什么抑或不包含什么（確切含義）要根據(jù)不同的條件情況來(lái)確定”。
最近筆者十分關(guān)注網(wǎng)上的關(guān)于PPP的文章，十分遺憾的是，能將PPP、BOT、CONCESSION、BT概念的來(lái)龍去脈彼此邏輯關(guān)系講清楚的文章還真的沒(méi)有。但是沒(méi)有關(guān)系，中國(guó)有律師。律師是啥人？在中國(guó)除了官員啥都懂，另外就是律師啥都懂的。鑒于律師的邏輯思維比其他人要強(qiáng)，別人說(shuō)不清楚的問(wèn)題，律師應(yīng)該能說(shuō)的清楚。您不信？不信就試試。
三、PFI 內(nèi)涵及外延
PFI出臺(tái)（加入）使得PPP江湖更加混亂，使得PPP、BOT、CONCESSION、BT之間的關(guān)系更復(fù)雜了，但是沒(méi)有關(guān)系，中國(guó)有盈科律師。要談PFI，同樣要從PFI歷史談起，要知道PFI的來(lái)龍去脈。
PFI定義。PFI是 Private Finance Initiative的縮寫(xiě)，中文意思“私人融資方案（計(jì)劃、安排）”，將PFI翻譯為“私人主動(dòng)融資”錯(cuò)誤。英國(guó)保守黨政府的財(cái)政大臣Norman Lamont在他的1992 Autumn Statement宣布PFI，目的是通過(guò)長(zhǎng)期的合同安排將私營(yíng)部門(mén)資源(資金和管理經(jīng)驗(yàn))引入基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)部門(mén)。在PFI模式下，由私營(yíng)部門(mén)融資建造基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施建成后由私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)25年或30年運(yùn)營(yíng)提供公共服務(wù)，由用戶付費(fèi)或者政府付費(fèi)。政府通過(guò)PFI模式，保證公共服務(wù)的提供更有效率及更省費(fèi)用。二十年來(lái)，公私伙伴關(guān)系在英國(guó)取得了巨大的成功，在英國(guó)大多數(shù)公私合伙項(xiàng)目采取的私人融資項(xiàng)目（PFI）來(lái)進(jìn)行的。英國(guó)在同私人部門(mén)以伙伴合作提供公共基礎(chǔ)及服務(wù)及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導(dǎo)者（領(lǐng)先）地位。
PFI特點(diǎn)。英國(guó)特色的PFI模式將政府的關(guān)注點(diǎn)從基礎(chǔ)設(shè)施本身轉(zhuǎn)移到了公共服務(wù)本身（有別于發(fā)展中國(guó)家使用BOT模式吸引外資最終要取得基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)），英國(guó)政府追求的是物有所值（value for money），直接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而對(duì)直接運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施不再感興趣！中國(guó)地方政府對(duì)直接經(jīng)營(yíng)工程資產(chǎn)還是情有獨(dú)鐘，樂(lè)此不疲，政府觀念不轉(zhuǎn)變的話，民營(yíng)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公益項(xiàng)目都是空談。正是由于長(zhǎng)達(dá)25到30年特許期間（Concession Period）將公共部門(mén)的關(guān)注點(diǎn)從基礎(chǔ)設(shè)施本身轉(zhuǎn)移到了公共服務(wù)本身,這個(gè)轉(zhuǎn)變是英國(guó)特色PFI項(xiàng)目的基本特點(diǎn)。PFI模式有融資一環(huán)，但是PFI還有長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的運(yùn)營(yíng)。
PFI同BOT關(guān)系。國(guó)內(nèi)有許多人不清楚PFI同BOT的同或不同（關(guān)注點(diǎn)不同），以為BOT同PFI是兩種不同的融資模式從而將PFI同BOT并列，僅僅從邏輯上講就是錯(cuò)誤的。筆者認(rèn)為，PFI 模式同廣義BOT模式相當(dāng)（相同），換句話講，廣義BOT同PFI沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，PFI同狹義的PPP概念相當(dāng)。如果硬要比較 BOT與PFI區(qū)別，筆者認(rèn)為，第一個(gè)區(qū)別是BOT更強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后資產(chǎn)的移交（物質(zhì)文明），PFI則更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的提供（精神文明）。第二個(gè)區(qū)別BOT是發(fā)展中國(guó)家的提法，一個(gè)是英國(guó)的提法而已。第三個(gè)區(qū)別，PFI就是BOT 2.0。英國(guó)的DBFO模式同BOT模式是一樣的，但是英國(guó)的PFI則同DBFO不同了，為什么？因?yàn)橛?guó)人關(guān)注點(diǎn)從項(xiàng)目（物）本身轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)的提供，是升級(jí)版的BOT，PFI就是BOT 2.0。中國(guó)的專家還在BOT 1.0階段。
PFI適用范圍。英國(guó)特色的PFI在許多行業(yè)都得到廣泛的運(yùn)用。在“用戶最終付費(fèi)項(xiàng)目”比如公路或橋梁上使用，在“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”比如為老人提供住宿及日常照顧服務(wù)及監(jiān)獄的設(shè)計(jì)融資建造運(yùn)營(yíng)都可以采取PFI模式，處于“用戶最終付費(fèi)項(xiàng)目”及“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”之間的項(xiàng)目可以由公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)組成“聯(lián)營(yíng)體”，這種項(xiàng)目合同對(duì)公私要求就更高，合同結(jié)構(gòu)更復(fù)雜。
PFI同PPP關(guān)系。在英國(guó)語(yǔ)境，PFI和PPP內(nèi)涵和外延是不同的。英國(guó)財(cái)政部在他們的網(wǎng)站及Infrastructure procurement：delivering long-term value 中給PPP下了個(gè)定義：PPPs are arrangements typified by joint working between the public and private sectors。In their broadest sense they can cover all types of collaboration across the private-public sector interface involving collaborative working together and risk sharing to deliver policies，services and infrastructure（公私伙伴關(guān)系是公共部門(mén)同私人部門(mén)聯(lián)合一起工作的安排。從廣義上講，任何公共部門(mén)同私人部門(mén)協(xié)助來(lái)實(shí)現(xiàn)政策、提供服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施均是公私伙伴關(guān)系）。英國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《公私伙伴關(guān)系——政府的舉措》（Public-Private Partnerships: The Government’s Approach）從三個(gè)方面解釋了PPP：“在國(guó)有行業(yè)中引入私人部門(mén)所有制；鼓勵(lì)私人投資行為，根據(jù)這一計(jì)劃，公共部門(mén)通過(guò)合同長(zhǎng)期購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品或服務(wù)，利用私人部門(mén)的管理技術(shù)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)受益于私人的財(cái)力支持以鞏固公共項(xiàng)目；擴(kuò)大政府服務(wù)的出售范圍，從而利用私人部門(mén)的專業(yè)技術(shù)和財(cái)力開(kāi)發(fā)政府資產(chǎn)的商業(yè)潛能。”。
英國(guó)PPP最主要的模式是PFI，PFI概念是在PPP概念之下，換句話講，PPP包含PFI。從邏輯角度而言，PPP涵蓋了PFI,PFI是PPP的一部分或PFI是PPP模式一種。PPP是一個(gè)全集，PFI是PPP這個(gè)全集的一個(gè)子集。除了使用PFI這種公私合伙模式外，英國(guó)還有其他的公私合伙模式(廣義PPP)包括比如外包 （outsourcing）,私有化（privatisation）,公私組成聯(lián)營(yíng)體（Joint Venture between private and public）, 政府所有承包商運(yùn)營(yíng)（GOCO）。在英國(guó)，設(shè)計(jì)施工(DB)也是PPP，設(shè)計(jì)施工(DB)一體化的總承包模式已經(jīng)被英國(guó)人認(rèn)為屬于“傳統(tǒng)”或“常規(guī)”模式。
筆者要強(qiáng)調(diào)的是，廣義PPP同狹義PPP（PFI）還是有區(qū)別的：此輪中國(guó)政府要主導(dǎo)推動(dòng)的是狹義的PPP（等同于英國(guó)的PFI/PF2）。FIDIC在中國(guó)是有相當(dāng)影響力的，F(xiàn)IDIC認(rèn)為（雖然筆者認(rèn)為不客觀也不懂中國(guó)歷史），中國(guó)和韓國(guó)也在采取英國(guó)特色PFI,且中國(guó)PFI才剛剛起步，同世界上起步早的國(guó)家還有一定距離。筆者認(rèn)為，在中國(guó)無(wú)論是廣義的PPP抑或是狹義的PPP，無(wú)論是過(guò)去的BOT抑或是現(xiàn)在PPP/PFI，我們一直在做（實(shí)踐），做了幾百年了，故宮這個(gè)偉大工程，設(shè)計(jì)建筑維護(hù)運(yùn)營(yíng)了幾百年了。
PF2是PFI升級(jí)版。PFI還沒(méi)有弄的太明白，PF2又襲來(lái)了。2012年12月5日，英國(guó)財(cái)政部（HM Treasury）公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件(英文簡(jiǎn)稱：PF2 Policy) 和“私人融資（2）標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））(英文簡(jiǎn)稱：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發(fā)布的私人融資項(xiàng)目指引（PFI guidance）的“私人融資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同指引第四版”（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。用PF2替代了之前的PFI。在“Standardisation of PF2 Contracts（Draft）”中同樣明確PF2是PPP模式之一。PF2的公布是對(duì)英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)方式的一次重大變革。按照PFI就是BOT 2.0的觀點(diǎn)，PF2則是BOT 3.O。
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