[ 牛建國 ]——(2015-6-7) / 已閱135516次
關于查詢、凍結(jié)和扣劃存款的現(xiàn)行法律規(guī)定識別
作者：牛建國，四川琴臺律師事務所首席合伙人、主任
作者：鄧湘海，中國人民銀行四川省眉山分行副行長
作者：江珊，四川樂伯樂律師事務所律師
司法、行政機關查詢、凍結(jié)和扣劃銀行存款（以下簡稱“查凍扣”）是包括人民銀行在內(nèi)的監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)在工作中經(jīng)常遇到的現(xiàn)象。由于不同歷史時期的許多法律法規(guī)及規(guī)范性文件對這一問題作出相應的規(guī)定和諸多的調(diào)整，相互之間亦存在沖突之處，出于對權(quán)限、效力或者程序等問題理解的差異，強制執(zhí)行機關同金融機構(gòu)之間經(jīng)常出現(xiàn)爭執(zhí)，甚至因矛盾激化而發(fā)生沖突以及采取拘留﹑罰款等司法強制措施。1995年7月1日開始施行的《商業(yè)銀行法》在解決這一問題上具有里程碑式的意義，它以法律的形式從根本上對這一問題作出了基本界定，結(jié)束了以往多、散、亂且缺乏權(quán)威性的局面，導致許多依據(jù)失去效力，進而導致一些司法或者行政機關失去了原有的查凍扣權(quán)力。因此，正確認識并處理好存款的查凍扣問題，在金融業(yè)務實踐中具有一定的現(xiàn)實意義。
一、存款查凍扣行為的法定權(quán)限
目前，確定查凍扣權(quán)力及權(quán)限的最重要依據(jù)是1995年7月1日起開始施行的《商業(yè)銀行法》。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，各機關的權(quán)限如下：
有權(quán)查詢單位：公安、檢察院、法院、安全機關、監(jiān)察、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門、海關、稅務、審計、證監(jiān)會。有權(quán)凍結(jié)單位：公安、檢察院、法院、安全機關、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門、海關、稅務。有權(quán)扣劃單位：法院、海關、稅務。
（一）具有完整的查詢、凍結(jié)、扣劃存款權(quán)力的部門
1.人民法院。公、檢、法部門在查、凍、扣方面的基本法律依據(jù)是《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》，其中《民事訴訟法》第221條規(guī)定“被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權(quán)向銀行、信用合作社和其他有儲蓄業(yè)務的單位查詢被執(zhí)行人的存款情況，有權(quán)凍結(jié)、扣劃被執(zhí)行人的存款。”這里，人民法院所獲得的是在義務人不主動履行的情況下，為保證生效法律文書得以履行而采取的強制執(zhí)行措施，這里的法律文書包括人民法院通過審判程序作出的判決和無強制執(zhí)行權(quán)的行政機關的生效法律文書。
2.稅務部門。有關法律法規(guī)對此作出了明確規(guī)定。《稅收征收管理法》（2001年5月l日起施行）第54條規(guī)定：“稅收機關有權(quán)…查詢從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人在銀行或其他金融機構(gòu)的存款帳戶。……可以查詢案件涉嫌人員的儲蓄存款。”以此為據(jù)，稅務機關可查詢單位和個人存款；第38條規(guī)定：“……書面通知納稅人開戶銀行或其他金融機構(gòu)凍結(jié)納稅人的金額相當于應納稅款的存款，”“……稅務機關可以書面通知納稅人開戶銀行或其他金融機構(gòu)從其凍結(jié)的存款中扣繳稅款。”以此為據(jù)，稅務機關可凍結(jié)、扣劃存款。
3.海關。《海關法》（2000年7月8日起修改后施行）第6條第5項規(guī)定：“……可以查詢案件涉嫌單位和人員在金融機構(gòu)、郵政企業(yè)的存款、匯款。”這樣，法律就賦予海關查詢存款的權(quán)力。第61條規(guī)定：“海關可以書面通知納稅義務人開戶銀行或其他金融機構(gòu)暫停支付納稅義務人相當于應納稅款的存款；海關可以書面通知納稅義務人開戶銀行或其他金融機構(gòu)從其暫停支付的存款中扣繳稅款，”此規(guī)定明確賦予了海關扣劃存款的權(quán)力，對于海關能否凍結(jié)存款，《海關法》的用詞是“暫停支付存款”，相當于對存款實施了凍結(jié)措施，因此，可以認為，海關也具有凍結(jié)存款的權(quán)力。另外，《海關稽查條例》（1997年1月3日發(fā)布施行）第14條規(guī)定：“海關……可以查詢被稽查人在商業(yè)銀行或其他單位的存款帳戶。”按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，查詢單位存款可以由行政法規(guī)規(guī)定，《海關稽查條例》作為行政法規(guī)，所規(guī)定的也只能是對單位存款的查詢，否則是無效的。海關稽查是海關的另外一種監(jiān)管方式，在稽查時享有對單位存款進行查詢的權(quán)力。
（二）公安、檢察、安全、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門和海關走私偵查局只有查詢和凍結(jié)存款的權(quán)力
l997年1月1日修改后起施行的《刑事訴訟法》第117條規(guī)定：“人民檢察院、公安機關根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款。”同時，《刑事訴訟法》還賦予了安全機關、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門在進行刑事偵查時，也可以享有同公安機關相同的權(quán)力；第4條規(guī)定：“國家安全機關依照法律規(guī)定，辦理危害國家安全機關的刑事案件，行使與公安機關相同的職權(quán)”；第225條規(guī)定：“軍隊保衛(wèi)部門對軍隊內(nèi)部發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)。對罪犯在監(jiān)獄內(nèi)犯罪的案件由監(jiān)獄進行偵查。軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄辦理刑事案件，適用本法的有關規(guī)定。”
需要注意的是：1999年初，經(jīng)國務院批準，海關總署、公安部組建了海關總署走私犯罪偵查局，《海關法》在2000年修改后，對此做出了明確規(guī)定，賦予海關走私偵查局同公安機關相同的權(quán)力。《海關法》第4條規(guī)定“海關偵查走私犯罪的公安機構(gòu)履行偵查、拘留，執(zhí)行逮捕、預審職責，應當按照《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定辦理。”
有一特殊情況：《反洗錢法》第二十六條規(guī)定“經(jīng)調(diào)查仍不能排除洗錢嫌疑的，應當立即向有管轄權(quán)的偵查機關報案。客戶要求將調(diào)查所涉及的賬戶資金轉(zhuǎn)往境外的，經(jīng)國務院反洗錢行政主管部門負責人批準，可以采取臨時凍結(jié)措施。”
（三）只具查詢存款權(quán)力的部門
1．監(jiān)察部門。I997年5月9日通過并施行的《行政監(jiān)察法》第21條規(guī)定：“監(jiān)察機關……可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或其他金融機構(gòu)的存款”授予了監(jiān)察部門查詢銀行存款的權(quán)力，但僅此而已，監(jiān)察部門不能實施凍結(jié)和扣劃行為。
2．審計機關。《審計法》﹝1995年1月1日起施行）第33條：“審計機關進行審計時，有權(quán)就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調(diào)查，并取得相關證明材料。”這里沒有明確使用查詢存款一詞，而是使用了概括性的規(guī)定。l997年10月21日，國務院頒布了《審計法實施條例》對這一問題作了明確，《條例》第31條規(guī)定：“審計機關…有權(quán)查詢被審計單位在金融機構(gòu)的各項存款，并取得證明材料，有關金融機構(gòu)應當予以協(xié)助，并提供證明材料。”由于該《條例》屬于國務院行政法規(guī)，符合《商業(yè)銀行法》關于查詢單位存款的規(guī)定，因此，審計機關也有權(quán)查詢單位存款。另外，按照《審計署、中國人民銀行關于＜審計署、中國人民銀行關于審計機關在審計執(zhí)法過程中查詢被審計單位存款問題的通知>適用軍隊審計機關的通知》（審法發(fā)〔1999〕35號）的規(guī)定，軍隊審計機關也可以查詢單位存款。
3．中國證監(jiān)會。《證券法》第168條規(guī)定：“國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法履行職責，有權(quán)采取下列措施：查詢當事人和與被調(diào)查事件有關的單位和個人的資金帳戶、證券帳戶。”此外，證監(jiān)會對期貨交易的有關行為，需要時也可查詢單位存款。在國務院發(fā)布的《期貨交易暫行條例》﹝1999年9月1日）中第52條規(guī)定：“中國證監(jiān)會……對期貨交易所、期貨經(jīng)紀公司、會員和客戶在商業(yè)銀行或其他金融機構(gòu)開立的單位存款帳戶可以進行查詢。”
（四）其他
1.喪失原有查詢、凍結(jié)、扣劃存款權(quán)力的機關。一是工商機關。國務院1987年9月17日發(fā)布的《投機倒把行政處罰條例》屬于國務院行政法規(guī)，按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，行政法規(guī)無權(quán)規(guī)定存款的凍結(jié)，所以，這一規(guī)定是無效的。同樣，國家工商行政管理局頒布的《投機倒把行政處罰條例實行細則》屬于部門規(guī)章，其無權(quán)規(guī)定存款的查詢、凍結(jié)、扣劃。所以，這一規(guī)定也是無效的。二是中國人民銀行。在《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》實施以前，中國人民銀行的一些行政規(guī)章規(guī)定，人民銀行可以查詢、凍結(jié)銀行存款，可以扣劃金融機構(gòu)在人民銀行的存款，上述兩法頒布實施后，人民銀行也喪失了對存款的凍結(jié)和扣劃權(quán)力。但對于人民銀行是否有權(quán)查詢銀行存款，有不同的看法。有的認為，《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》沒有對人民銀行查詢銀行存款作出明確規(guī)定，因此，人民銀行無權(quán)查詢存款。
2．關于幾個模糊性規(guī)定。現(xiàn)實中還存在另一種情況，就是相關法律法規(guī)的模糊性、概括性規(guī)定，操作起來難以把握。主要有以下一些情況：一是關于財政部門的權(quán)力。《會計法》﹝2000年7月1日施行）第32條規(guī)定：在對會計憑證、會計帳簿、財務會計報告和其他會計資料是否真實、完整進行監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)重大違法嫌疑時，國務院財政部門及其派出機構(gòu)可以向被監(jiān)督單位有經(jīng)濟業(yè)務往來的單位和被監(jiān)督單位開立帳戶的金融機構(gòu)查詢有關情況，有關單位和金融機構(gòu)應當給予支持。這里的“有關情況”是否包括銀行存款，沒有明確說明。按照一般理解，在這種情況下，開戶單位的在銀行的有關情況應該包括銀行存款，雖然后來財政部、中國人民銀行發(fā)出了《關于財政部及其派出機構(gòu)查詢被監(jiān)督單位有關情況若干具體問題的通知》但在這個文件中對此問題仍然未作出明確說明，而且法律制定機關沒有做出權(quán)威解釋，因此，財政部門是否能查詢存款在實踐中就難以把握。但是，《財政違法行為處罰處分條例》第二十二條規(guī)定“財政部門、審計機關、監(jiān)察機關依法進行調(diào)查或者檢查時，……可以向金融機構(gòu)查詢被調(diào)查、檢查單位的存款，有關單位和金融機構(gòu)應當配合”。二是關于價格主管部門的權(quán)力。《價格法》﹝1998年5月1日施行）第34條規(guī)定：“政府價格主管部門在進行價格監(jiān)督檢查時，可以行使下列職權(quán)：查詢、復制與價格違法行為有關的帳簿、單據(jù)、憑證及其它資料，核對與價格違法行為有關的銀行資料；”這里的“銀行資料”是否包括銀行存款也無從理解。而在中國人民銀行《金融機構(gòu)協(xié)助查詢、凍結(jié)、扣劃工作管理規(guī)定》中卻未承認政府機構(gòu)主管部門查詢權(quán)。三是銀監(jiān)會。《商業(yè)銀行法》第62條：“國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)依照本法第三章、第四章、第五章的規(guī)定，隨時對商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆賬等情況進行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時，檢查監(jiān)督人員應當出示合法的證件。商業(yè)銀行應當按照中國人民銀行的要求，提供財務會計資料、業(yè)務合同和有關經(jīng)營管理方面的其他信息。”認為銀監(jiān)會有權(quán)查詢銀行存款。我們認為，銀監(jiān)會履行的是對金融機構(gòu)吸收的存款的數(shù)量、種類、利率是否符合規(guī)定進行的檢查，此時查詢存款的行為不同于司法、行政機關為促使義務人履行債務而采取的查詢措施，而是對銀行經(jīng)營行為的檢查，因此，不宜將其劃歸有權(quán)查詢存款的機關范圍中。
二、不能凍結(jié)扣劃的存款及特殊情況
關于不能凍結(jié)扣劃的存款種類，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等關于印發(fā)《公安機關辦理刑事案件適用查封、凍結(jié)措施有關規(guī)定》的通知第三十條進行了大體的概括。其明確列舉對下列賬戶和款項，不得凍結(jié)：1、金融機構(gòu)存款準備金和備付金；2、特定非金融機構(gòu)備付金；3、封閉貸款專用賬戶(在封閉貸款未結(jié)清期間)；4、商業(yè)匯票保證金；5、證券投資者保障基金、保險保障基金、存款保險基金；6、黨、團費賬戶和工會經(jīng)費集中戶；7、社會保險基金；8、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金；9、住房公積金和職工集資建房賬戶資金；10、人民法院開立的執(zhí)行賬戶；11、軍隊、武警部隊一類保密單位開設的“特種預算存款”、“特種其他存款”和連隊賬戶的存款；12、金融機構(gòu)質(zhì)押給中國人民銀行的債券、股票、貸款；13、證券登記結(jié)算機構(gòu)、銀行間市場交易組織機構(gòu)、銀行間市場集中清算機構(gòu)、銀行間市場登記托管結(jié)算機構(gòu)、經(jīng)國務院批準或者同意設立的黃金交易組織機構(gòu)和結(jié)算機構(gòu)等依法按照業(yè)務規(guī)則收取并存放于專門清算交收賬戶內(nèi)的特定股票、債券、票據(jù)、貴金屬等有價憑證、資產(chǎn)和資金，以及按照業(yè)務規(guī)則要求金融機構(gòu)等登記托管結(jié)算參與人、清算參與人、投資者或者發(fā)行人提供的、在交收或者清算結(jié)算完成之前的保證金、清算基金、回購質(zhì)押券、價差擔保物、履約擔保物等擔保物，支付機構(gòu)客戶備付金；14、其他法律、行政法規(guī)、司法解釋，部門規(guī)章規(guī)定不得凍結(jié)的賬戶和款項。
以下針對幾個常見情形做具體分析：
（一）對金融機構(gòu)在人民銀行的存款準備金，任何機關都無權(quán)進行凍結(jié)和扣劃。
《最高人民法院關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》(1998年6月11日法釋〔1998〕15號）第34條規(guī)定：“被執(zhí)行人為金融機構(gòu)的，對其交存在人民銀行的存款準備金和備付金不得凍結(jié)和扣劃”，由于存款準備金和備付金已合二為一，均為存款準備金，且除此外，金融機構(gòu)在人民銀行沒有其他性質(zhì)的存款，因此，人民法院是不能凍結(jié)和扣劃金融機構(gòu)在人民銀行的存款的。需要注意的是，第34條還規(guī)定；“但對其在本機構(gòu)、其他金融機構(gòu)的存款，及其在人民銀行的其他存款可以凍結(jié)、劃撥”，此規(guī)定是在人民銀行存款準備金制度改革前出臺的，而1998年人民銀行存款準備金制度改革后，金融機構(gòu)在人民銀行的存款除了存款準備金外，再無其他性質(zhì)的存款，因此，此規(guī)定已不能再適用。人民法院也不能依據(jù)此規(guī)定凍結(jié)和扣劃金融機構(gòu)在人民銀行的存款，這一點，在司法部門到人民銀行以此為依據(jù)劃撥存款準備金時，人民銀行需要對司法機關做耐心的說明。
（二）對封閉貸款，司法部門不能凍結(jié)和扣劃。
在《最高人民法院關于執(zhí)行<封閉貸款管理暫行辦法>和<外經(jīng)貿(mào)企業(yè)封閉貸款管理暫行辦法>中應注意的幾個問題的通知》中規(guī)定：人民法院不得對債務人的封閉貸款結(jié)算專戶采取財產(chǎn)保全措施或者先予執(zhí)行；不得執(zhí)行被執(zhí)行人的封閉貸款結(jié)算專戶中的款項。《封閉貸款管理暫行辦法》1999年7月16日銀發(fā)〔1999〕261號）第14條規(guī)定“司法部門不應凍結(jié)封閉貸款賬戶和扣收專戶資金”。
（三）國庫庫款不能查凍扣。
國庫庫款屬于國家財政收人，不同于銀行存款，司法、行政機關不應將其視為財政機關的可執(zhí)行財產(chǎn)，對國庫庫款進行查詢、凍結(jié)和扣劃。在中國人民銀行《關于對查詢、凍結(jié)、扣劃國庫庫款有關問題的復函》﹝銀函〔1999〕48號）中指出：對國庫庫款司法機關無權(quán)進行查詢、凍結(jié)和扣劃。
（四）社會保險基金。
根據(jù)最高人民法院《關于在審理和執(zhí)行民事、經(jīng)濟糾紛案件時不得查封、凍結(jié)和扣劃社會保險基金的通知》規(guī)定“各地人民法院不得查封、凍結(jié)或扣劃社會險基金”。
（五）國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金。
根據(jù)最高人民法院《關于嚴禁凍結(jié)或劃撥國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金的通知》規(guī)定“各地人民法院不得凍結(jié)或劃撥該項資金用以抵償企業(yè)債務”。
（六）信用證保證金、承兌匯票保證金只能凍結(jié)，不得扣劃。
作為擔保的一種方式，信用證保證金、銀行承兌匯票保證金一旦合法成立，即具有對抗第三人的效力。因此，應優(yōu)先保護債權(quán)銀行的權(quán)益。對此，最高人民法院《關于人民法院能否對信用證開證保證金采取凍結(jié)和扣劃措施問題的規(guī)定》（法釋〔1997〕4號）和最高人民法院、中國人民銀行《關于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和金融機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行的通知》規(guī)定，法院對上述保證金可以采取凍結(jié)措施，但不得扣劃。
（七）質(zhì)押的出口退稅專用賬戶。
《最高人民法院關于審理出口退稅托管賬戶質(zhì)押貸款案件有關問題的規(guī)定》第三條“出口退稅專用賬戶質(zhì)押貸款銀行，對質(zhì)押賬戶內(nèi)的退稅款享有優(yōu)先受償權(quán)”；第四條“人民法院審理和執(zhí)行案件時，不得對已涉質(zhì)的出口退稅專用賬戶內(nèi)的款項采取財產(chǎn)保全措施或者執(zhí)行措施”。
（八）黨費。
《最高人民法院關于強制執(zhí)行中不應將企業(yè)黨組織的黨費作為企業(yè)財產(chǎn)予以凍結(jié)或劃撥的通知》規(guī)定：“在企業(yè)作為被執(zhí)行人時，人民法院不得凍結(jié)或劃撥該企業(yè)黨組織的黨費，不得用黨費償還該企業(yè)的債務。”
（九）客戶交易結(jié)算資金、客戶結(jié)算備付金、新股發(fā)行驗資專用賬戶資金、清算交收期間的證券或者資金和為履行清算交收義務交付給登記結(jié)算公司但尚未清算的證券或者資金。
《最高人民法院關于凍結(jié)、扣劃證券交易結(jié)算資金有關問題的通知》規(guī)定，人民法院不得凍結(jié)或扣劃的銀行存款如下，“1、當證券公司為被執(zhí)行人時，不得凍結(jié)、扣劃該證券公司開設的客戶交易結(jié)算資金專用存款帳戶中的資金。當客戶為被執(zhí)行人時，對于證券公司在存管銀行開設的客戶交易結(jié)算資金專用存款帳戶中屬于所有客戶共有的資金，人民法院不得凍結(jié)、扣劃。2、人民法院不得凍結(jié)、扣劃證券公司繳存在登記結(jié)算公司的客戶結(jié)算備付金。3、人民法院不得凍結(jié)、扣劃新股發(fā)行驗資專用帳戶中的資金。4、人民法院不得凍結(jié)、扣劃被執(zhí)行人的證券交易成交后進入清算交收期間的證券或者資金，以及被執(zhí)行人為履行清算交收義務交付給登記結(jié)算公司但尚未清算的證券或者資金”。
三、不同程序中存款凍結(jié)期限的相關規(guī)定
（一）民事程序中關于存款凍結(jié)期限的規(guī)定
1.2005年1月1日之前，除有特別規(guī)定外，人民法院采取的存款凍結(jié)措施無期限限制。《最高人民法院關于民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)有關期限問題的答復》規(guī)定：“《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》施行前采取的查封、扣押、凍結(jié)措施，除了當時法律、司法解釋及有關通知對期限問題有專門規(guī)定的以外，沒有期限限制。但人民法院應當對有關案件盡快處理。”
2.2005年1月1日，《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》開始實施，其中第二十九條明確規(guī)定：“人民法院凍結(jié)被執(zhí)行人的銀行存款及其他資金的期限不得超過六個月……法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。申請執(zhí)行人申請延長期限的，人民法院應當在查封、扣押、凍結(jié)期限屆滿前辦理續(xù)行查封、扣押、凍結(jié)手續(xù)，續(xù)行期限不得超過前款規(guī)定期限的二分之一。”
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