[ 牛建國 ]——(2015-6-7) / 已閱133605次
關于查詢、凍結和扣劃存款的現行法律規定識別
作者：牛建國，四川琴臺律師事務所首席合伙人、主任
作者：鄧湘海，中國人民銀行四川省眉山分行副行長
作者：江珊，四川樂伯樂律師事務所律師
司法、行政機關查詢、凍結和扣劃銀行存款（以下簡稱“查凍扣”）是包括人民銀行在內的監管機構、金融機構在工作中經常遇到的現象。由于不同歷史時期的許多法律法規及規范性文件對這一問題作出相應的規定和諸多的調整，相互之間亦存在沖突之處，出于對權限、效力或者程序等問題理解的差異，強制執行機關同金融機構之間經常出現爭執，甚至因矛盾激化而發生沖突以及采取拘留﹑罰款等司法強制措施。1995年7月1日開始施行的《商業銀行法》在解決這一問題上具有里程碑式的意義，它以法律的形式從根本上對這一問題作出了基本界定，結束了以往多、散、亂且缺乏權威性的局面，導致許多依據失去效力，進而導致一些司法或者行政機關失去了原有的查凍扣權力。因此，正確認識并處理好存款的查凍扣問題，在金融業務實踐中具有一定的現實意義。
一、存款查凍扣行為的法定權限
目前，確定查凍扣權力及權限的最重要依據是1995年7月1日起開始施行的《商業銀行法》。根據現行法律法規，各機關的權限如下：
有權查詢單位：公安、檢察院、法院、安全機關、監察、軍隊保衛部門、監獄保衛部門、海關、稅務、審計、證監會。有權凍結單位：公安、檢察院、法院、安全機關、軍隊保衛部門、監獄保衛部門、海關、稅務。有權扣劃單位：法院、海關、稅務。
（一）具有完整的查詢、凍結、扣劃存款權力的部門
1.人民法院。公、檢、法部門在查、凍、扣方面的基本法律依據是《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》，其中《民事訴訟法》第221條規定“被執行人未按執行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權向銀行、信用合作社和其他有儲蓄業務的單位查詢被執行人的存款情況，有權凍結、扣劃被執行人的存款。”這里，人民法院所獲得的是在義務人不主動履行的情況下，為保證生效法律文書得以履行而采取的強制執行措施，這里的法律文書包括人民法院通過審判程序作出的判決和無強制執行權的行政機關的生效法律文書。
2.稅務部門。有關法律法規對此作出了明確規定。《稅收征收管理法》（2001年5月l日起施行）第54條規定：“稅收機關有權…查詢從事生產、經營的納稅人、扣繳義務人在銀行或其他金融機構的存款帳戶。……可以查詢案件涉嫌人員的儲蓄存款。”以此為據，稅務機關可查詢單位和個人存款；第38條規定：“……書面通知納稅人開戶銀行或其他金融機構凍結納稅人的金額相當于應納稅款的存款，”“……稅務機關可以書面通知納稅人開戶銀行或其他金融機構從其凍結的存款中扣繳稅款。”以此為據，稅務機關可凍結、扣劃存款。
3.海關。《海關法》（2000年7月8日起修改后施行）第6條第5項規定：“……可以查詢案件涉嫌單位和人員在金融機構、郵政企業的存款、匯款。”這樣，法律就賦予海關查詢存款的權力。第61條規定：“海關可以書面通知納稅義務人開戶銀行或其他金融機構暫停支付納稅義務人相當于應納稅款的存款；海關可以書面通知納稅義務人開戶銀行或其他金融機構從其暫停支付的存款中扣繳稅款，”此規定明確賦予了海關扣劃存款的權力，對于海關能否凍結存款，《海關法》的用詞是“暫停支付存款”，相當于對存款實施了凍結措施，因此，可以認為，海關也具有凍結存款的權力。另外，《海關稽查條例》（1997年1月3日發布施行）第14條規定：“海關……可以查詢被稽查人在商業銀行或其他單位的存款帳戶。”按照《商業銀行法》的規定，查詢單位存款可以由行政法規規定，《海關稽查條例》作為行政法規，所規定的也只能是對單位存款的查詢，否則是無效的。海關稽查是海關的另外一種監管方式，在稽查時享有對單位存款進行查詢的權力。
（二）公安、檢察、安全、軍隊保衛部門、監獄保衛部門和海關走私偵查局只有查詢和凍結存款的權力
l997年1月1日修改后起施行的《刑事訴訟法》第117條規定：“人民檢察院、公安機關根據偵查犯罪的需要，可以依照規定查詢、凍結犯罪嫌疑人的存款、匯款。”同時，《刑事訴訟法》還賦予了安全機關、軍隊保衛部門、監獄保衛部門在進行刑事偵查時，也可以享有同公安機關相同的權力；第4條規定：“國家安全機關依照法律規定，辦理危害國家安全機關的刑事案件，行使與公安機關相同的職權”；第225條規定：“軍隊保衛部門對軍隊內部發生的刑事案件行使偵查權。對罪犯在監獄內犯罪的案件由監獄進行偵查。軍隊保衛部門、監獄辦理刑事案件，適用本法的有關規定。”
需要注意的是：1999年初，經國務院批準，海關總署、公安部組建了海關總署走私犯罪偵查局，《海關法》在2000年修改后，對此做出了明確規定，賦予海關走私偵查局同公安機關相同的權力。《海關法》第4條規定“海關偵查走私犯罪的公安機構履行偵查、拘留，執行逮捕、預審職責，應當按照《中華人民共和國刑事訴訟法》的規定辦理。”
有一特殊情況：《反洗錢法》第二十六條規定“經調查仍不能排除洗錢嫌疑的，應當立即向有管轄權的偵查機關報案。客戶要求將調查所涉及的賬戶資金轉往境外的，經國務院反洗錢行政主管部門負責人批準，可以采取臨時凍結措施。”
（三）只具查詢存款權力的部門
1．監察部門。I997年5月9日通過并施行的《行政監察法》第21條規定：“監察機關……可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或其他金融機構的存款”授予了監察部門查詢銀行存款的權力，但僅此而已，監察部門不能實施凍結和扣劃行為。
2．審計機關。《審計法》﹝1995年1月1日起施行）第33條：“審計機關進行審計時，有權就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查，并取得相關證明材料。”這里沒有明確使用查詢存款一詞，而是使用了概括性的規定。l997年10月21日，國務院頒布了《審計法實施條例》對這一問題作了明確，《條例》第31條規定：“審計機關…有權查詢被審計單位在金融機構的各項存款，并取得證明材料，有關金融機構應當予以協助，并提供證明材料。”由于該《條例》屬于國務院行政法規，符合《商業銀行法》關于查詢單位存款的規定，因此，審計機關也有權查詢單位存款。另外，按照《審計署、中國人民銀行關于＜審計署、中國人民銀行關于審計機關在審計執法過程中查詢被審計單位存款問題的通知>適用軍隊審計機關的通知》（審法發〔1999〕35號）的規定，軍隊審計機關也可以查詢單位存款。
3．中國證監會。《證券法》第168條規定：“國務院證券監督管理機構依法履行職責，有權采取下列措施：查詢當事人和與被調查事件有關的單位和個人的資金帳戶、證券帳戶。”此外，證監會對期貨交易的有關行為，需要時也可查詢單位存款。在國務院發布的《期貨交易暫行條例》﹝1999年9月1日）中第52條規定：“中國證監會……對期貨交易所、期貨經紀公司、會員和客戶在商業銀行或其他金融機構開立的單位存款帳戶可以進行查詢。”
（四）其他
1.喪失原有查詢、凍結、扣劃存款權力的機關。一是工商機關。國務院1987年9月17日發布的《投機倒把行政處罰條例》屬于國務院行政法規，按照《商業銀行法》的規定，行政法規無權規定存款的凍結，所以，這一規定是無效的。同樣，國家工商行政管理局頒布的《投機倒把行政處罰條例實行細則》屬于部門規章，其無權規定存款的查詢、凍結、扣劃。所以，這一規定也是無效的。二是中國人民銀行。在《中國人民銀行法》和《商業銀行法》實施以前，中國人民銀行的一些行政規章規定，人民銀行可以查詢、凍結銀行存款，可以扣劃金融機構在人民銀行的存款，上述兩法頒布實施后，人民銀行也喪失了對存款的凍結和扣劃權力。但對于人民銀行是否有權查詢銀行存款，有不同的看法。有的認為，《中國人民銀行法》和《商業銀行法》沒有對人民銀行查詢銀行存款作出明確規定，因此，人民銀行無權查詢存款。
2．關于幾個模糊性規定。現實中還存在另一種情況，就是相關法律法規的模糊性、概括性規定，操作起來難以把握。主要有以下一些情況：一是關于財政部門的權力。《會計法》﹝2000年7月1日施行）第32條規定：在對會計憑證、會計帳簿、財務會計報告和其他會計資料是否真實、完整進行監督時，發現重大違法嫌疑時，國務院財政部門及其派出機構可以向被監督單位有經濟業務往來的單位和被監督單位開立帳戶的金融機構查詢有關情況，有關單位和金融機構應當給予支持。這里的“有關情況”是否包括銀行存款，沒有明確說明。按照一般理解，在這種情況下，開戶單位的在銀行的有關情況應該包括銀行存款，雖然后來財政部、中國人民銀行發出了《關于財政部及其派出機構查詢被監督單位有關情況若干具體問題的通知》但在這個文件中對此問題仍然未作出明確說明，而且法律制定機關沒有做出權威解釋，因此，財政部門是否能查詢存款在實踐中就難以把握。但是，《財政違法行為處罰處分條例》第二十二條規定“財政部門、審計機關、監察機關依法進行調查或者檢查時，……可以向金融機構查詢被調查、檢查單位的存款，有關單位和金融機構應當配合”。二是關于價格主管部門的權力。《價格法》﹝1998年5月1日施行）第34條規定：“政府價格主管部門在進行價格監督檢查時，可以行使下列職權：查詢、復制與價格違法行為有關的帳簿、單據、憑證及其它資料，核對與價格違法行為有關的銀行資料；”這里的“銀行資料”是否包括銀行存款也無從理解。而在中國人民銀行《金融機構協助查詢、凍結、扣劃工作管理規定》中卻未承認政府機構主管部門查詢權。三是銀監會。《商業銀行法》第62條：“國務院銀行業監督管理機構有權依照本法第三章、第四章、第五章的規定，隨時對商業銀行的存款、貸款、結算、呆賬等情況進行檢查監督。檢查監督時，檢查監督人員應當出示合法的證件。商業銀行應當按照中國人民銀行的要求，提供財務會計資料、業務合同和有關經營管理方面的其他信息。”認為銀監會有權查詢銀行存款。我們認為，銀監會履行的是對金融機構吸收的存款的數量、種類、利率是否符合規定進行的檢查，此時查詢存款的行為不同于司法、行政機關為促使義務人履行債務而采取的查詢措施，而是對銀行經營行為的檢查，因此，不宜將其劃歸有權查詢存款的機關范圍中。
二、不能凍結扣劃的存款及特殊情況
關于不能凍結扣劃的存款種類，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等關于印發《公安機關辦理刑事案件適用查封、凍結措施有關規定》的通知第三十條進行了大體的概括。其明確列舉對下列賬戶和款項，不得凍結：1、金融機構存款準備金和備付金；2、特定非金融機構備付金；3、封閉貸款專用賬戶(在封閉貸款未結清期間)；4、商業匯票保證金；5、證券投資者保障基金、保險保障基金、存款保險基金；6、黨、團費賬戶和工會經費集中戶；7、社會保險基金；8、國有企業下崗職工基本生活保障資金；9、住房公積金和職工集資建房賬戶資金；10、人民法院開立的執行賬戶；11、軍隊、武警部隊一類保密單位開設的“特種預算存款”、“特種其他存款”和連隊賬戶的存款；12、金融機構質押給中國人民銀行的債券、股票、貸款；13、證券登記結算機構、銀行間市場交易組織機構、銀行間市場集中清算機構、銀行間市場登記托管結算機構、經國務院批準或者同意設立的黃金交易組織機構和結算機構等依法按照業務規則收取并存放于專門清算交收賬戶內的特定股票、債券、票據、貴金屬等有價憑證、資產和資金，以及按照業務規則要求金融機構等登記托管結算參與人、清算參與人、投資者或者發行人提供的、在交收或者清算結算完成之前的保證金、清算基金、回購質押券、價差擔保物、履約擔保物等擔保物，支付機構客戶備付金；14、其他法律、行政法規、司法解釋，部門規章規定不得凍結的賬戶和款項。
以下針對幾個常見情形做具體分析：
（一）對金融機構在人民銀行的存款準備金，任何機關都無權進行凍結和扣劃。
《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定》(1998年6月11日法釋〔1998〕15號）第34條規定：“被執行人為金融機構的，對其交存在人民銀行的存款準備金和備付金不得凍結和扣劃”，由于存款準備金和備付金已合二為一，均為存款準備金，且除此外，金融機構在人民銀行沒有其他性質的存款，因此，人民法院是不能凍結和扣劃金融機構在人民銀行的存款的。需要注意的是，第34條還規定；“但對其在本機構、其他金融機構的存款，及其在人民銀行的其他存款可以凍結、劃撥”，此規定是在人民銀行存款準備金制度改革前出臺的，而1998年人民銀行存款準備金制度改革后，金融機構在人民銀行的存款除了存款準備金外，再無其他性質的存款，因此，此規定已不能再適用。人民法院也不能依據此規定凍結和扣劃金融機構在人民銀行的存款，這一點，在司法部門到人民銀行以此為依據劃撥存款準備金時，人民銀行需要對司法機關做耐心的說明。
（二）對封閉貸款，司法部門不能凍結和扣劃。
在《最高人民法院關于執行<封閉貸款管理暫行辦法>和<外經貿企業封閉貸款管理暫行辦法>中應注意的幾個問題的通知》中規定：人民法院不得對債務人的封閉貸款結算專戶采取財產保全措施或者先予執行；不得執行被執行人的封閉貸款結算專戶中的款項。《封閉貸款管理暫行辦法》1999年7月16日銀發〔1999〕261號）第14條規定“司法部門不應凍結封閉貸款賬戶和扣收專戶資金”。
（三）國庫庫款不能查凍扣。
國庫庫款屬于國家財政收人，不同于銀行存款，司法、行政機關不應將其視為財政機關的可執行財產，對國庫庫款進行查詢、凍結和扣劃。在中國人民銀行《關于對查詢、凍結、扣劃國庫庫款有關問題的復函》﹝銀函〔1999〕48號）中指出：對國庫庫款司法機關無權進行查詢、凍結和扣劃。
（四）社會保險基金。
根據最高人民法院《關于在審理和執行民事、經濟糾紛案件時不得查封、凍結和扣劃社會保險基金的通知》規定“各地人民法院不得查封、凍結或扣劃社會險基金”。
（五）國有企業下崗職工基本生活保障資金。
根據最高人民法院《關于嚴禁凍結或劃撥國有企業下崗職工基本生活保障資金的通知》規定“各地人民法院不得凍結或劃撥該項資金用以抵償企業債務”。
（六）信用證保證金、承兌匯票保證金只能凍結，不得扣劃。
作為擔保的一種方式，信用證保證金、銀行承兌匯票保證金一旦合法成立，即具有對抗第三人的效力。因此，應優先保護債權銀行的權益。對此，最高人民法院《關于人民法院能否對信用證開證保證金采取凍結和扣劃措施問題的規定》（法釋〔1997〕4號）和最高人民法院、中國人民銀行《關于依法規范人民法院執行和金融機構協助執行的通知》規定，法院對上述保證金可以采取凍結措施，但不得扣劃。
（七）質押的出口退稅專用賬戶。
《最高人民法院關于審理出口退稅托管賬戶質押貸款案件有關問題的規定》第三條“出口退稅專用賬戶質押貸款銀行，對質押賬戶內的退稅款享有優先受償權”；第四條“人民法院審理和執行案件時，不得對已涉質的出口退稅專用賬戶內的款項采取財產保全措施或者執行措施”。
（八）黨費。
《最高人民法院關于強制執行中不應將企業黨組織的黨費作為企業財產予以凍結或劃撥的通知》規定：“在企業作為被執行人時，人民法院不得凍結或劃撥該企業黨組織的黨費，不得用黨費償還該企業的債務。”
（九）客戶交易結算資金、客戶結算備付金、新股發行驗資專用賬戶資金、清算交收期間的證券或者資金和為履行清算交收義務交付給登記結算公司但尚未清算的證券或者資金。
《最高人民法院關于凍結、扣劃證券交易結算資金有關問題的通知》規定，人民法院不得凍結或扣劃的銀行存款如下，“1、當證券公司為被執行人時，不得凍結、扣劃該證券公司開設的客戶交易結算資金專用存款帳戶中的資金。當客戶為被執行人時，對于證券公司在存管銀行開設的客戶交易結算資金專用存款帳戶中屬于所有客戶共有的資金，人民法院不得凍結、扣劃。2、人民法院不得凍結、扣劃證券公司繳存在登記結算公司的客戶結算備付金。3、人民法院不得凍結、扣劃新股發行驗資專用帳戶中的資金。4、人民法院不得凍結、扣劃被執行人的證券交易成交后進入清算交收期間的證券或者資金，以及被執行人為履行清算交收義務交付給登記結算公司但尚未清算的證券或者資金”。
三、不同程序中存款凍結期限的相關規定
（一）民事程序中關于存款凍結期限的規定
1.2005年1月1日之前，除有特別規定外，人民法院采取的存款凍結措施無期限限制。《最高人民法院關于民事執行中查封、扣押、凍結財產有關期限問題的答復》規定：“《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》施行前采取的查封、扣押、凍結措施，除了當時法律、司法解釋及有關通知對期限問題有專門規定的以外，沒有期限限制。但人民法院應當對有關案件盡快處理。”
2.2005年1月1日，《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》開始實施，其中第二十九條明確規定：“人民法院凍結被執行人的銀行存款及其他資金的期限不得超過六個月……法律、司法解釋另有規定的除外。申請執行人申請延長期限的，人民法院應當在查封、扣押、凍結期限屆滿前辦理續行查封、扣押、凍結手續，續行期限不得超過前款規定期限的二分之一。”
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