[ 劉仁文 ]——(2001-1-5) / 已閱87472次
勞動教養制度及其改革
2001年1月5日 10:26 中國社會科學院法學研究所副研究員 劉仁文
隨著以加強人權保障為重要內容的刑法、刑事訴訟法修訂工作的順利完成，以及我國政府簽署《公民權利和政治權利國際公約》，中外法學界關注已久的勞動教養制度再次成為一個引人注目的熱點。認真考察勞動教養制度的歷史發展與現狀，仔細分析其利弊，探討勞動教養制度存在的主要問題，尋求改革的正確途徑和有效措施，對于完善我國的治安法制建設，強化人權保障，改進社會治安的綜合治理工作，具有重要的理論與現實意義。
一、勞動教養制度的歷史發展與現狀
勞動教養制度創辦于1955年8月。1955年下半年，我國在取得全國范圍內的鎮壓反革命運動的重大勝利的基礎上，又在機關內部開展了大規模的肅清暗藏反革命分子的運動。1955年8月25日，中共中央發布了《關于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》，該指示明確指出：“對這次運動中清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑和罪狀較輕、坦白徹底或因立功而繼續留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不夠判刑、而政治上又不適用于繼續留用，放到社會上又增加失業的，則進行勞動教養，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但亦應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資。”這是黨中央提出的第一個關于勞動教養的指示。1956年1月10日，黨中央又發布了《關于各省、市應立即籌辦勞動教養機構的指示》，對勞動教養的性質、任務、指導原則、審批權限、領導和管理等問題作了原則的規定。從此，勞動教養機構陸續在全國各地建立，勞動教養制度在我國誕生。1957年8月1日，經全國人大常委會批準，國務院于8月3日公布了《關于勞動教養問題的決定》，這是我國第一部勞動教養法規。但就在該法規通過不久，由于“左”的錯誤思潮的影響，勞動教養工作很快就突破了法規所規定的收容范圍和對象，其審批權限和程序也沒有得到很好地遵守。①到“文化大革命”，勞動教養工作遭到嚴重破壞，基本上處于停辦的狀態，即使恢復或復辦的勞動教養場所，在管理上也仍然沿用“左”的政策，把勞動教養人員錯誤地當作專政對象來對待。1978年黨的十一屆三中全會后，勞動教養工作進入了一個新的發展時期。1979年11月29日經全國人大常委會批準，國務院12月5日公布了《關于勞動教養問題的補充規定》，并重新公布了《關于勞動教養問題的決定》。1982年1月21日，經國務院批準，公安部發布了《勞動教養試行辦法》，對勞動教養的具體實施作了詳細規定。此后，全國人大常委會又根據社會治安領域出現的一些新問題，在1986年通過的新的《中華人民共和國治安管理處罰條例》、1990年通過的《關于禁毒的決定》、1991年通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等法律中對勞動教養的對象作了擴大。此外，一些行政法規、司法解釋及有關規范性文件也對勞動教養工作作了補充，如1989年國務院發布的《鐵路運輸安全保護條例》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于處理反動會道門工作有關問題的通知》等。現在，全國共有勞教場所310多個，干警職工10萬多人，收容勞教人員31萬多人。②
40多年來，勞動教養在以下幾個方面經歷了一個發展變化過程：
（一）勞動教養的性質與宗旨
在勞動教養制度建立之初，勞動教養既是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種方法。其主旨是為了把游手好閑、違反法紀、不務正業的有勞動能力的人，改造成為自食其力的新人，以維護公共秩序和有利于社會的建設。③至80年代初，勞動教養被確定為“是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法”。其主旨也被進一步明確為：“在嚴格管理下，通過深入細致的政治思想工作、文化技術教育和勞動鍛煉，把他們改造成為遵紀守法，尊重公德，熱愛祖國，熱愛勞動，具有一定文化知識和生產技能的建設社會主義的有用之材。”④與以前相比，主要發生了兩個變化：一是不再把勞動教養作為對被勞動教養人安置就業的一種辦法；二是將勞動教養明確規定為一種“行政措施”和一種處理人民內部矛盾的方法。90年代初，司法部又具體規定對勞動教養人員要按照“教育、感化、挽救”的方針，實行強制性的教育改造。⑤此后，國務院又認定：“勞動教養所是國家治安行政處罰的執行機關”。⑥這實際上既重申了勞動教養是一種教育改造措施，又首次確認了勞動教養也是一種治安行政處罰措施。
（二）勞動教養的對象和范圍
最初確定應當加以收容實行勞動教養的人，是以下4種人：1、不務正業，有流氓行為或者有不追究刑事責任的盜竊、詐騙等行為，違反治安管理，屢教不改的；2、罪行輕微，不追究刑事責任的反革命分子、反社會主義的反動分子，受到機關、團體、企業、學校等單位的開除處分，無生活出路的；3、機關、團體、企業、學校等單位內，有勞動力，但長期拒絕勞動或者破壞紀律、妨害公共秩序，受到開除處分，無生活出路的；4、不服從工作的分配和就業轉業的安置，或者不接受從事勞動生產的勸導，不斷地無理取鬧、妨害公務、屢教不改的。⑦至80年代初期，收容勞教的對象被進一步規定為以下六種人：1、罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子；2、結伙殺人、搶劫、強奸、放火等犯罪團伙中，不夠刑事處分的；3、有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為，屢教不改，不夠刑事處分的；4、聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的；5、有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和生活秩序，妨礙公務，不聽勸告和制止的；6、教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的。⑧并規定對精神病人，呆傻人員，盲、聾、啞人，嚴重病患者，懷孕或哺乳未滿一年的婦女，以及喪失勞動能力者，不應收容。⑨后來，又明確規定對賭博，制作、出售或傳播淫穢物品和經強制戒除后又吸食、注射毒品的人員亦可實行勞動教養，對經公安機關處理后又賣淫、嫖娼的，應當實行勞動教養。⑩對于勞動教養對象的家居范圍，早期并沒有明確規定，1979年12月公布的《國務院關于勞動教養的補充規定》，將勞動教養收容人員限定為“大中城市需要勞動教養的人”。1982年《勞動教養試行辦法》規定，對家居農村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養條件的人，也可收容勞動教養。⑾1984年，公安部、司法部在《關于勞動教養和注銷勞動教養人員城市戶口問題的通知》中又規定：“鐵路沿線、交通要道的城鎮吃商品糧的人，需要勞動教養的，可由縣公安局整理材料，報經地區（市）勞動教養管理委員會批準。”近年來。隨著農村社會治安形勢的惡化，一些地方開始把勞動教養的適用面擴大到農村，如山東省就頒布了由省高級人民法院、高級人民檢察院、公安廳、司法廳聯合制定的《關于在集中整治農村社會治安斗爭中辦理勞動教養案件若干問題的意見》，專門就此作出部署。⑿
（三）勞動教養的審批
1957年《國務院關于勞動教養問題的決定》規定，需要實行勞動教養的人，由民政、公安部門，所在機關、團體、企業、學校等單位，或者家長、監護人提出申請，經省、直轄市、自治區人民委員會或者它們委托的機關批準。1979年《國務院關于勞動教養問題的補充決定》改為規定：對于需要實行勞動教養的人，由省、直轄市和大中城市人民政府成立的勞動教養管理委員會批準。勞動教養管理委員會由民政、公安、勞動部門的負責人組成。1982年的《勞動教養試行辦法》重申了前述規定。⒀1984年公安部、司法部在《關于勞動教養和注銷勞動教養人員城市戶口問題的通知》中，對收容勞動教養具體審批工作作了補充規定：“勞動教養的審批機關設在公安機關，受勞動教養管理委員會的委托，審查批準需要勞動教養的人。”
（四）勞動教養的收容期限
早期的勞動教養，并未規定明確的收容期限。1979年《國務院關于勞動教養問題的補充決定》才確定勞動教養的期限為1至3年，必要時得延長1年。1982年《勞動教養試行辦法》又對提前解除勞動教養、延長和減少勞動教養期限的條件與審批權限作了具體規定：提前解除勞動教養，一般不超過原勞動教養期限的二分之一；延長勞動教養，累計不得超過1年；提前解除勞動教養、延長和減少勞動教養期限，均由勞動教養管理委員會批準。⒁
（五）勞動教養的管理
最初的勞動教養工作，由民政、公安部門共同負責領導和管理。80年代初，公安部正式成立勞動教養工作管理局，各省、市、自治區和大中城市公安機關相應設立勞動教養工作機構，具體管理這項工作。⒂1983年，勞動教養機關的隸屬發生重大變化，勞教管理機構轉歸司法行政部門領導，對勞教人員的管理、教育和改造工作，也隨之改由司法行政部門的勞教機關負責。⒃
二、勞動教養制度面臨的挑戰與問題
勞動教養制度在我國實施40多年來，應當承認，它在維護社會治安，穩定社會秩序，預防和減少犯罪，教育和挽救輕微違法犯罪人員等方面起到過積極的作用。但是，也必須看到，隨著我國政治、經濟、文化等各方面的變化，特別是“依法治國”方略的確立和對人權保護的日益重視，勞動教養制度也面臨著一些挑戰和問題。這些挑戰和問題主要有：
（一）勞動教養管理委員會形同虛設，勞動教養審批權的行使缺乏有效的監督機制
目前，各省、自治區、直轄市和大中城市的勞動教養管理委員會，作為法定的勞動教養工作的領導和管理機構，是由民政、公安、勞動部門負責人兼職組成，并未設置專職的負責人。其主要法定權限有兩項：一是審查批準收容勞動教養人員，一是批準提前解除勞動教養和延長或減少勞動教養期限。而這兩項職權長期以來實際上分別由公安部門和司法行政部門以勞動教養管理委員會的名義行使。⒄公安部門的有關機關既是勞教的審批機關，也是對不服勞教決定之申訴的復查機關，同時又是錯誤勞教的糾正機關。司法行政部門的勞教機關也不僅對勞教人員提前解除勞動教養、延長或減少勞動教養期限擁有審批權，而且還授權勞教場所可以以勞教管理委員會的名義行使對勞教人員減延3個月期限內（含本數）的審批權。⒅在這兩項權力的行使中，唯一來自外部的檢察監督也僅限于提出糾正意見，對主管部門不予糾正的，亦無可奈何。⒆這樣一種機制不僅不利于保證勞動教養案件的質量，也不利于感化教育被勞動教養的人員。⒇值得指出的是，目前這種由公安機關和司法行政機關代行勞動教養管理委員會對勞教和其提前解除、減少或延長的審批權的作法，是在勞動教養管理工作中逐漸形成的，其所依據的僅僅是公安部、司法部發布的有關文件，我國立法機關和國務院批準、頒布的有關勞動教養的法律、法規從未明確授權參與勞教管理工作的具體部門可以行使勞動教養領導機構的職權，因而即使按照現有的勞動教養法律、法規，此種做法也是欠妥的。(21)
（二）勞動教養的法律性質與其實際嚴厲程度不相適應
勞動教養作為一種強制性教育改造的行政措施，或者作為一種治安行政處罰，其適用的對象主要是有輕微違法犯罪行為，不夠刑事處分的人。但從勞動教養的期限以及剝奪被勞動教養人員的人身自由程度看，卻比適用犯罪人的管制和拘役這兩種刑罰還要嚴厲，甚至嚴厲得多：管制的期限為3個月以上2年以下，拘役的期限為1個月以上3個月以下，而勞動教養的期限則為1至3年，必要時還可延長1年；被判處管制的犯罪人，在原居住地執行，屬限制部分人身自由的開放性刑罰，被判處拘役的犯罪人，就近執行，每月可以回家1至2天。被勞動教養的人，則要收容于專門的警衛森嚴的勞教場所，節、假日一般只能就地休息。不僅如此，刑法對于被判處拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律規定的條件下，還可適用緩刑，而勞動教養則無此類規定。勞動教養的這種嚴厲性，使人們都習慣于把勞改與勞教混為一談，普通老百姓視勞教與勞改一樣，都是“坐牢”，即使國家機關，也常常把二者相提并論（統稱為“兩勞人員”），有時甚至等同起來，如全國人大常委會1981年通過的《關于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》，其中第1條規定：“勞動教養人員逃跑的，延長勞動教養期限。勞動教養人員解除勞動教養后三年內犯罪，逃跑后五年內犯罪的，從重處罰，并且注銷本人城市戶口，期滿后除確實改造好的以外，一律留場就業，不得回原大中城市。其中情節輕微，不夠刑事處分的，重新勞動教養或者延長勞動教養期限······"，第3條規定：“勞教人員、勞改罪犯對檢舉人、被害人和有關的司法工作人員以及制止違法犯罪行為的干部、群眾行兇報復的，按照其所犯罪行的法律規定，從重或者加重處罰”，這里，就是把勞教人員與勞改罪犯放在同一個層面上來對待的。而它與某些刑事處罰內在邏輯的顛倒，還導致實踐中出現了以下一些不正常的現象：在有的共同犯罪中，主犯被判管制、拘役或有期徒刑緩刑，而從犯卻反而被勞動教養1年以上；(22)有的案件如盜竊，盜竊一、兩千元，刑期僅為幾個月，而偷拿不足千元的幾百元錢，卻要被勞教2至3年；(23)有的勞教人員，剛被投入勞教，便主動坦白交代勞教前的犯罪問題，懇請被法院判刑，從而用較短的刑期來免去較長的勞教期。(24)這些現象的存在，在社會上和部分勞教人員中產生了“違法不如犯罪，勞教不如判刑”的印象，嚴重影響了法律的統一性和嚴肅性。
（三）勞動教養的法律依據效力不足
現行勞動教養工作的基本法律依據是全國人大常委會批準、國務院公布的《關于勞動教養問題的決定》（1957年，以下簡稱《決定》）、《關于勞動教養問題的補充規定》（1979年，以下簡稱《補充規定》）和國務院批準、公安部發布的《勞動教養試行辦法》（1982年，以下簡稱《試行辦法》）。其中《決定》和《補充規定》雖經全國人大常委會批準，但由于它們都是由國務院頒布的，因而其本質上應屬行政法規。(25)退一步來講，如果說對于《決定》和《補充規定》是否屬于法律還有爭議的余地的話，(26)那么對于《試行辦法》不屬于法律則是毫無疑義的，它充其量只能算是一個行政法規（其實只能算是一個部門規章）。雖然《試行辦法》第1條的規定表明它是根據前述《決定》和《補充規定》而制定的，但縱觀其內容，我們不難發現，它實際上是對《決定》和《補充規定》的全面修改和補充，(27)因此，事實上《試行辦法》就成為勞動教養工作的主要法律依據。
我國今年3月由全國人大通過的《立法法》明確規定：對限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會通過制定法律來規定。(28)顯然，《試行辦法》等不符合該要求。另外，按照目前對勞動教養性質的定位，勞動教養屬于行政處罰，(29)而我國1996年全國人大通過的《行政處罰法》在其第8條所規定的7種行政處罰種類中，并無“勞動教養”這一種。該法第9條第二款還明確規定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。”第64條第二款規定：“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢。”因此，作為行政規章的《勞動教養試行辦法》規定“勞動教養”這樣一種限制人身自由的行政處罰，也不符合《行政處罰法》的規定。還有，我國已經在1998年簽署了《公民權利和政治權利國際公約》（以下簡稱《公約》），該《公約》第9條第一款規定：“除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”(30)這里的“法律”，業內人士都清楚，應指由立法機關制定的法律。總之，勞動教養現在已經在事實上處于缺乏法律依據的狀態。
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