[ 賀胤應 ]——(2014-5-9) / 已閱10931次
論案件管理部門
在檢察機關廉政文化建設中的促進作用
□賀胤應
【內容摘要】檢察隊伍違紀違法現象的特點、權力制約理論的特性以及原有檢察機關案件監督管理機制的弱點等三個因素，決定了案件管理部門在檢察機關廉政文化建設中必將發揮重要作用。各級院案件管理部門通過認真履行相關職能，就可以在案件受理、流程監控、法律文書監管等環節實現對執法辦案廉政風險的有效防控。要使案件管理部門有效實現廉政風險防控，還必須在案件管理部門的組織機構、隊伍建設和業務培訓上進一步完善。
【關鍵詞】 案件管理 廉政文化 執法辦案權 監督 制約
檢察機關廉政文化是崇尚廉潔、祛惡揚善、維護公平正義的一種特殊社會文化,它包涵了廉政的物質文化、思想文化和制度文化，是反腐倡廉教育的重要組成部分和有效形式。近年來，在高檢院的正確領導下，各級檢察機關廉政文化建設穩步推進。筆者認為，在廉政制度文化建設方面最突出于的表現，就是推進檢察機關廉政風險防控機制建設。廉政風險防控機制的核心是防范，即就是堅持預防為主、防范在先，分析、研判權力運行過程中可能發生的腐敗風險，化解和消除容易誘發腐敗的隱患，使腐敗行為不發生或者少發生，實現預防腐敗的目標。實踐操作中，各級檢察機關通過開展清理職權事項、查找廉政風險、評定風險等級、制定防控措施等措施，穩步推進廉政風險防控機制建設，取得了一定成效。筆者發現，隨著案件管理機制改革的深入發展，案件管理部門對案件進行集中管理的過程，就是一個對檢察機關各業務部門執法辦案權力進行監督制約的過程，同時，也是一個對廉政風險進行防控、塑造檢察機關廉政文化的過程。
一、案件管理部門在檢察機關廉政文化建設中的地位
（一）檢察隊伍違紀違法現象的特點決定了案件管理部門在檢察機關廉政文化建設中必將發揮重要作用
俗話說：“靠山吃山，靠水吃水”。行為人掌握什么權力，就依靠什么權力進行權力尋租。檢察機關作為國家法律監督機關，職務犯罪偵查權、批準（決定）逮捕權、公訴權、訴訟監督權等是檢察機關的重要權力。從近年來檢察隊伍違紀違法的情況看，一些檢察人員利用執法辦案權，收受賄賂、以權謀私、濫用職權等現象屢禁不絕。如2011年全國檢察系統共立案查處違紀違法檢察人員179人，其中，從人員構成來看，執法辦案部門人員占45.8%，領導干部占42.5%；從違紀違法情況看，收受賄賂、接受吃請、從事營利活動占39.1%，失職瀆職占31.8%。 從這個角度來看，一些檢察人員利用執法辦案權進行違紀違法活動，已經成為制約檢察隊伍建設的突出問題。這也是檢察隊伍違紀違法的重要特點。因此，如果能夠對檢察機關的執法辦案權形成有效的監督制約，也就在一定程度上堵住了檢察人員違紀違法的可能性。設立案件管理部門，推行案件集中管理，建立統一受案、全程管理、動態監督、案后評查、綜合考評的執法辦案管理監督機制，對案件辦理過程進行全程、動態、即時的跟蹤、監督、管理，形成多渠道、多角度、全方位的監督管理體系，就等于對檢察人員的執法辦案權套上了一個“緊箍咒”，把控住了執法辦案權。
（二）權力制約理論的特性決定了案件管理部門在檢察機關廉政文化建設中必將發揮重要作用
在全體檢察人員中開展政治理論學習，進行反腐倡廉教育，加強公民道德、職業道德和家庭美德教育，樹立和表彰廉潔從檢先進典型，以及強化廉政物質文化建設，營造良好的廉政文化環境等，都是加強檢察機關廉政文化建設的重要方式和途徑，都必須堅持開展下去。但是，一個不可否認的現實是，這些方式和途徑都不同程度地存在“治標不治本”的問題。根據權力制約理論，權力會導致腐敗，沒有監督制約的絕對權力會導致絕對的腐敗。要真正實現廉政建設“治本”，就要通過持之以恒的制度建設，對檢察執法權進行有效的監控和規制，使各項權力在法治的軌道內運行。對檢察執法辦案權進行監督制約，是加強檢察機關廉政文化建設的核心要素，在檢察機關內部，唯有案件管理部門可以勝任此角色。案件集中管理機制，實現了案件受理和辦理相分離、案件管理和辦理相分離、案件監督和辦理相分離，使案件管理部門可以相對獨立地對執法辦案活動進行同步監督、對辦案質量進行全面管理，把監督的觸角深入到每一起案件、每一個辦案環節，防止發生或及時發現、糾正違法違規辦案情形，確保檢察人員執法公正、廉潔、理性和文明，確保各項檢察權依法正確行使。
（三）原有檢察機關案件監督管理機制的弱點決定了案件管理部門在檢察機關廉政文化建設中必將發揮重要作用
案件管理部門成立之前，各級檢察機關經過多年探索，已經形成了對執法辦案權的監督制約體系，如檢察長和檢察委員會的監督，紀檢監察部門的監督，對口業務上級的監督，本院各業務部門之間訴訟程序上制衡等。然而，隨著檢察機關案件量的增長，這幾類監督制約體系均暴露出了一些難以克服的弱點。一是檢察長和檢委會監督的案件主要為重大、復雜、疑難案件，這是一種個案的監督。這類案件在程序啟動上依賴于各業務部門的呈報，如果下級不呈報，一般案件就很難進入檢察長和檢委會視野，因此，監督案件的范圍具有局限性。二是紀檢監察部門的監督重點是檢察人員的紀律作風和檢察人員違法違紀情況的調查處理，對檢察權內部運行的質量關注較少，且主要是事后監督，及時性不夠，覆蓋面也比較有限。三是上級檢察機關對下級檢察機關實行業務部門對口指導、監督，基本是一種事后的救濟措施，主要采用對發現的問題進行通報的方式，監督相對滯后，力度也不夠。而且，由于多種原因，統計數據有可能因下級檢察機關上報不準確、不全面，甚至弄虛作假而不實，也會影響上級檢察機關的有效監督。四是各業務部門相互之間的制衡，盡管發生在訴訟程序中，帶有同步監督的性質，但由于各業務部門只涉及檢察權運行的某一點或者某一段流程，無法對檢察執法辦案實施全程動態的監督。 案件管理部門可以有效彌補上述四種監督的不足，對檢察機關辦理的所有案件實現全程、全面、動態、實時、直接、高效的監督，對檢察人員的執法辦案權形成有力的監督制約關系。
二、案件管理部門對檢察環節廉政風險進行防控的突出表現
《檢察機關執法工作基本規范（2013年版）》規定，各級檢察院案件管理部門的業務范圍共有10項。筆者認為，各級院案件管理部門通過認真履行相關職能，就可以實現對檢察環節執法辦案廉政風險的有效防控，進而達到塑造檢察機關廉政文化的目的。
（一）通過統一受理、流轉案件，實現對案件出入口廉政風險的防控
統一受理刑事案件，是檢察機關辦理刑事案件必不可少的程序。在過去傳統的案件管理模式下，案件由各個辦案部門直接受理，受不受理案件都由各個業務部門領導或內勤說了算，作為分管院領導及檢察長基本不掌握案件受理的情況。在這個過程中，不可避免會存在廉政風險。如出于某種利益考量受理不符合條件的案件或者不受理應當依法受理的案件等。案件管理部門成立后，原來由各辦案部門自行受理案件的作法，改為案件管理部門統一受理案件。案件管理部門受理案件時，必須嚴格審查案件是否屬于本院管轄、案卷材料是否規范、移送的款項或物品與移送清單是否相符、犯罪嫌疑人是否在案以及采取強制措施情況。案件管理部門通過統一受理案件，在偵查機關、下級檢察院與本院辦案部門之間建立起一道案件受理的屏障，避免了在案件受理環節發生廉政風險的可能性。同時，案件管理部門本身又不辦理案件，所有受理的案件都要及時分流出去，交由業務部門進行辦理。在一些已經上線運行案件管理業務軟件的檢察院，正在探索實行電腦依據一定規則分派案件的做法，案件管理部門按照電腦的分派直接將案件交承辦人，既提高的分流效率，又有利于防止人情案、關系案等問題的發生。 業務部門對案件管理部門還具有一定的制約作用，業務部門在審查案件過程中，發現案件管理部門受理了不符合條件的案件，也可以向有關主管領導反映案件管理部門履職不力的問題。因此，可以說，在案件受理環節，業務部門和案件管理部門形成了相互制約的關系，最終促成了案件受理工作的規范化。
此外，業務部門辦結案件后，需要向其他單位移送案卷材料時，統一由案件管理部門審核把關移送材料是否規范、齊備。如果案件管理部門通過結案審核發現明顯實體錯誤應當提請辦案部門處理，發現存在嚴重違法辦案情形應當及時報告檢察長，力爭做到把有問題的案件堵在“出口”內。
（二）通過流程監控，實現對案件質量管理環節廉政風險的防控
流程監控是案件管理部門的一項重要職責。在傳統案件管理模式下，案件的辦理進展如何，受理、辦結了多少案件主要由業務部門內部掌握，案件管理存在封閉性和階段性，也缺乏過程性監控，不能及時發現和糾正檢察環節中的問題，難以杜絕人情案、關系案。案件管理部門成立后，對移送本院辦理的所有案件、本院決定立案辦理的所有案件、以及本院交辦、指定管轄的案件，均全部納入流程監控范疇，使每一個案件都“來有路、去有蹤”，有效杜絕了監控盲區。這樣做的目的是通過同步的、全程的監督，防止和糾正辦案過程中發生執法不嚴、不力、不公或違反法定程序的問題，將案件最終處理結果違法的可能性降到最低，預防和減少檢察人員發生違紀違法問題，促進公正廉潔執法。如以典型的辦案期限、羈押期限為例來看，按照過去的職能分工，對辦案期限、羈押期限的監督，由偵查監督部門、公訴部門以及監所部門根據案件所處的訴訟環節分別承擔。這種監督效果十分不理想。主要原因是：一是各個業務部門“相對獨立，各自為政”，信息相對封閉，在嚴格按法定期限辦案、結案方面缺乏制度保障；二是部門負責人跟案件承辦人的利益關聯度較高，對出現的辦案期限、羈押期限問題，很可能會批評或提示了事，監管常常流于形式。修改后刑事訴訟規則賦予了案件管理部門對羈押期限、辦案期限的監督權力，規定對檢察機關辦理的直接受理立案偵查案件，以及審查逮捕、審查起訴案件,在偵查羈押期限、辦案期限屆滿前,案件管理部門應當向辦案部門發期限屆滿提示函。發現辦案部門辦理案件超過規定期限的,應當提出糾正意見。通過這些舉措，基本杜絕了超期辦案和超期羈押現象的發生。
（三）通過監管涉案財物，實現對涉案財物管理環節廉政風險的防控
查封、扣押、凍結、保管、處理涉案財物，是刑事訴訟中的一項重要工作，不僅涉及證據的收集、固定，也關系到對公民合法權益的保護。以往的司法實踐告訴我們，涉案財物工作也是檢察隊伍違紀違法問題的多發、易發環節，在檢察機關近年來受理的信訪案件中，因扣押、凍結、處理涉案財物不規范、不合法引發的比例較大。如有的沒有法律文書即實施扣押、凍結；有的私分、挪用、截留、私自使用涉案財物；有的在結案后不及時處理，該上繳的不上繳，該移送其他部門的不移送，該返還的不返還，引起利害關系人的強烈不滿，影響檢察機關的執法公信力和社會形象。 刑事訴訟規則賦予了案件管理部門對查封、扣押、凍結、保管、處理涉案財物的監督管理職責，明確規定，一是案件管理部門發現有關部門或人員查封、扣押、凍結、保管、處理涉案財物不符合有關法律和規定，應當依法提出糾正意見，對構成違法或者嚴重違紀的行為，應當及時移送紀檢監察部門處理。二是案件管理部門負責對扣押的涉案物品進行保管，對有關的款項，仍應存入財務部門開設的專門賬戶。三是案件管理部門要嚴格執行調用、移送、處理涉案財物的工作銜接程序，沒有審批手續，或者審批手續不齊全的，不得辦理出庫手續。這些規定理順了涉案財物監管的規定，一旦涉案財物進入檢察環節，就被案件管理部門實時監控起來，業務部門和人員調用、移送、處理涉案財物必須有審批手續，才可以依法進行，此舉基本杜絕了涉案財物監管失范的可能性。
（四）通過監管法律文書，實現對法律文書使用環節廉政風險的防控
法律文書是執法辦案重要節點的反映和體現，與刑事訴訟的全過程密切相關，直接反映著辦案的重要進程，涉及當事人的切身利益。從以往的司法實踐來看，檢察人員使用法律文書環節主要存在的問題是：一是不規范使用法律文書，主要表現在書寫日期不規范、引用法律條文不規范、文書編號不規范、書寫罪名不規范等；二是濫用法律文書，如法律文書適用對象和范圍不正確，出現了“文不對事”、“文不對人”的現象，影響法律文書的嚴肅性；濫用查封、扣押、凍結等法律文書，插手經濟糾紛，造成了不好的后果和影響。加強對法律文書的監督管理，是對執法辦案權力加強監督管理的應有之義。刑事訴訟規則規定，案件管理部門對以本院名義制發的法律文書實施監督管理。這里的“監督管理”包括兩層含義：一是對涉及人身權、財產權的法律文書，由案件管理部門集中保管、統一開具；二是對除財產權、人身權之外的其他法律文書由辦案部門登記編號備案。案件管理部門在向各業務部門開具填充式法律文書，或者審核登記編號敘述式法律文書的過程中，必然要對是否應當采取相關強制性措施或者處理意見進行形式上的審查。這種審查對辦案部門來說，具有兩方面的價值:一種是精神約束價值，由案件管理部門開具或者審核法律文書，對辦案部門和辦案人員本身就是一種精神上的強制。它提醒辦案部門和辦案人員采取強制性措施，或者對案件作出實體或者程序上的處理，一定要謹慎，要建立在嚴格的證據事實、嚴密的邏輯推理和法律規范的基礎上，否則將面臨案件管理部門提出對其不利的意見。另一種則是審查把關的價值，由案件管理部門開具或審核法律文書，本身就是在法律文書的適用上，多了一道把關的程序。盡管案件管理部門在開具法律文書或者登記編號時，對法律文書涉及的案件事實只是進行形式上的審查，但也可以發現辦案中可能存在的不規范現象乃至實體認定方面存在的問題。 由監管法律文書所產生的無論是精神約束作用，還是審查把關作用，都會起到對檢察人員執法辦案實施監督的效果，都可以避免出現違紀違法行為的發生。
（五）通過接待辯護人、訴訟代理人，構筑起檢察官和辯護人、訴訟代理人之間的防火墻，實現對接觸性廉政風險的防控
案件管理部門成立之前，辯護人、訴訟代理人辦理會見、了解案情等事宜，直接和案件承辦檢察官接觸。這種接觸是一種沒有第三方在場的接觸，不可避免會存在很多廉政風險，如有的辯護人、訴訟代理人借機和承辦檢察官談條件、約請檢察官吃喝等，對檢察官依法廉潔執法帶來許多不利的影響。約束權力的最好方式就是把權力置于陽光下，使陽光成為最好的防腐劑，以看得見的方式實現人們追求公平正義的訴求。基于此，刑事訴訟規則規定由案件管理部門統一接待辯護人和訴訟代理人，等于在檢察官和辯護人、訴訟代理人之間架起一面廉政的“防火墻”，有效避免了辯護人、訴訟代理人和檢察官的私下接觸，遏制了腐敗行為的發生。從目前各地的情況來看，凡是成立案件管理部門的檢察院，都在探索建立律師接待室、閱卷室等，將辯護人、訴訟代理人和檢察官的會談統一放置在律師接待室進行；也都探索在案件管理大廳設觸摸屏和查詢窗口，依靠案件信息查詢系統，為辯護人、訴訟參與人提供方便，除了法律規定不能公開外，所有案件的信息均可以通過現場、電話等多種公開透明的形式進行了解，此舉增強了檢察工作的透明度，提升了檢察機關的執法公信力，也有效遏制了檢察人員依靠執法辦案權進行權力尋租的機會。
（六）通過辦案質量評查、綜合業務考評、統計業務分析，促進執法規范化建設，實現對傾向性、苗頭性廉政風險的防控
案件質量評查是解決執法突出問題的主要載體和有力抓手，是案件管理部門的重要工作職責。案件管理部門通過牽頭組織實施案件質量評查，發現辦案中存在的不規范或者違法行為，辦案人員的廉潔問題，以及影響辦案質量和效果的深層次、實質性的問題，經過研究后，梳理出執法辦案過程的疑點、難點、風險點，提出切實可行的意見建議和整改措施，促使案件承辦檢察官自覺按照司法的內在屬性和檢察工作規律開展執法辦案，遵守每一個程序規定，注重每一個執法細節，全面審查案件事實與證據，認真研究相關法律法規，慎重地提出自己的案件處理意見，最終促進辦案質量的提高。
綜合業務考評是檢察管理的重要手段，也是案件管理部門的一項重要工作。通過在綜合業務考評中實行“違法違紀辦案一票否決制”，形成正確的工作導向，推動樹立辦案數量、質量、效率、效果、安全、廉潔相統一的業績觀，引導各業務部門在加大法律監督力度的同時，更加注重監督質量和效果，促進檢察工作科學發展。
統計工作是案件管理部門履行“參謀”職能的重要手段，通過建立健全案件管理情況通報、業務運行綜合分析報告等工作機制，客觀分析評價辦案質量、效率、效果和執法規范化狀況，及時發現執法辦案中的傾向性、苗頭性廉政風險問題，深度挖掘產生突出問題的原因，并從檢察業務工作全局角度提出指導性意見和合理化建議，為各級領導正確決策提供實證支持，實現檢察長、各部門之間的信息互通，及時共享和反饋案件信息，促進檢察機關案件辦理質量和執法水平的整體提升。
三、案件管理部門充分履行檢察職能、有效實現廉政風險防控、推進廉政文化建設的制度保障
案件管理部門是檢察院業務工作的中樞機構，工作涉及面廣，要求高，原則性強，責任十分重大，在一定意義上來說，一個檢察院案件質量如何、執法水平高低，很大程度上取決于案件管理部門履職是否到位。因此，要使案件管理部門充分履行檢察職能，有效實現廉政風險防控，還必須做好以下三個方面的工作：
（一）組織機構上，案件管理部門要有別于一般的業務部門
首先，從案件管理的工作職能來看，案件管理部門的管理工作職能，是在業務部門自身管理基礎上進行的更高層次的管理，是宏觀、整體、全程的管理，往往需要對業務部門在辦案工作中出現的不當行為進行有效控制。其次，從案件管理的業務涉及面來看，案件管理部門的管理工作措施有的涉及多個部門，甚至對全院性的辦案業務工作進行計劃、組織、指揮、協調，其地位重要、作用突出、責任重大。 最后，從監督管理的效果來看，那種與其他業務部門“平起平坐”的管理模式不可能實施有效的案件監督管理。因此，案件管理部門負責人和案件管理部門需要在組織機構規格上進行高級別配置，以真正實現案件管理部門工作職能履行與組織機構規格相對應。具體來說，筆者認為，高檢院案管部門負責人應當高配至副部級專職檢委；省級院案管部門負責人應當高配至副廳級專職檢委或副巡視員；分州市院案管部門負責人應當高配至副處級專職檢委或副調研員；基層院案管部門負責人應當高配至正科級專職檢委。
（二）隊伍建設上，要配齊配強案件管理隊伍
檢察機關案件管理工作是一項涉及全局的系統工程。它集業務性、事務性、服務性、綜合性于一體，是檢察業務工作的“大一統”，又是檢察業務工作的“總管家”；它要求案管人員既要講政治識大體、恪守檢察職業道德、嚴守辦案保密紀律，又要懂專業、熟業務、會事務，還要堅持原則，敢于監督，善于監督。因此，在目前全國檢察機關案件管理普遍處于起步探索階段的情況下，各級院要用發展的眼光，把案件管理人才培養作為基礎性、系統性工程來抓，把案件管理人才建設納入檢察隊伍建設的總盤子，為檢察機關案件管理工作持續、健康發展提供源源不斷的人才儲備和智力支撐。
（三）教育培訓上，要注重全面性和綜合性
案件管理是對各項檢察執法辦案的綜合管理，涉及面廣，這就要求廣大案件管理人才不僅要學習案件管理業務，還要認真學習自偵、偵監、公訴、控申、監所、民行等主要檢察業務。做到懂得各種檢察業務工作的流程，掌握各項檢察業務工作的技能，掌握各訴訟環節對證據、事實的不同要求，善于發現檢察業務工作容易出現問題的環節，善于應對案件管理過程中遇到的各種復雜問題。因此，各級檢察機關在擬定培訓計劃時，要注重安排案件管理人員參加其他業務工作培訓，將培養復合型案件管理人才作為一項重要工作來抓。唯有如此，方能使案件管理工作真正成為廉政風險防控和內部監督的有效手段，成為推動檢察工作科學發展的有力措施。
本文原載《兵團檢察研究》2014年第1期
作者：賀胤應：新疆生產建設兵團人民檢察院助理檢察員、全國檢察理論研究人才、兵團屯墾戍邊理論研究中心研究員
