[ 任自力 ]——(2014-4-14) / 已閱22484次
美國洪水保險法律制度研究
－－兼論其變革對中國的啟示
任自力 北京航空航天大學法學院 副教授
關鍵詞: 洪水保險，國家洪水保險計劃，法律制度，變革
內容提要: 美國是遭受洪水災害嚴重的國家之一，為降低洪災損失、減輕政府財政救助負擔、實現對洪泛區土地利用的有效管理，美國出臺了1968年國家洪水保險法，在全國范圍內推行洪水保險。該法出臺后歷經多次變革，適用至今。相關變革通過對洪水保險法律制度的不斷完善和對投保人、保險人間利益關系的不斷衡平，逐步實現著其立法目標。該等立法及變革對于中國洪水保險法律制度的建立具有重要借鑒意義。
善為國者必先除五害。水一害也，旱一害也，風霧雹霜一害也，厲一害也，蟲一害也，此謂五害。五害之屬水為大。—《管子·度地篇》
洪水災害是人類社會面臨的主要自然災害之一，全球每年均有不少國家或地區遭受洪災侵襲，據統計，洪災損失約占全球各類自然災害總損失的40％，防洪救災是相關國家或地區政府的主要財政負擔之一。美國是世界上洪水災害比較頻繁的國家之一，為降低洪災損失、減輕政府財政救助負擔，美國在過去的一百年中相繼出臺了一系列防控洪水的法律法規，其中的洪水保險法律制度已經成為美國應對洪水災害的重要非工程措施。該等制度對于包括中國在內、同樣深受水患困擾的廣大發展中國家相關保險法律制度的建立和完善具有重要借鑒價值。
一、美國洪水保險法律制度的產生
作為一個擁有眾多河流和漫長海岸線的國家，美國是世界上洪水災害頻發的國家之一。{1}自19世紀末期開始，遏制洪水泛濫、提供災后救濟即成為美國聯邦與各州政府歷年的工作重心之一。{2}同期，洪水保險開始出現。但由于洪水保險產品主要由私營保險公司供給，而后者的抗風險能力普遍較弱，一場大的洪水通常可導致許多保險公司破產，故在1927年密西西比河下游蔓延2000英里的大洪水之后，美國保險業承保洪水保險的熱情迅速降低。此后幾十年中，美國洪水保險產品的覆蓋范圍一直很小。但這并未阻礙洪泛區內經濟的迅猛發展，因為低廉的地價足以激發投資者開發利用洪泛區的熱情，而洪泛區內財產的增多反過來又導致了洪災損失的逐年攀升和政府災后救助壓力的日益沉重。
為遏制洪泛區土地的無序利用、降低政府災后救濟的財政負擔，20世紀50年代，洪水保險逐漸引起了立法者的重視。1956年，美國國會出臺了《聯邦洪水保險法》( The Federal Flood Insurance Act of 1956．即FFIA)，規定在全國推廣洪水保險。但由于立法準備的不充分，該法出臺僅9個月后即走向死亡。{3}因為，國會雖然認識到洪水保險很重要、洪水保險的發展離不開政府財政支持，但又擔心，在立法未對洪泛區進行有效規范的條件下推行政府補貼的洪水保險可能加劇洪泛區的開發及損失。{4}故其遲遲未撥付實施洪水保險所需的資金。同時，保險業對于洪水保險的有效性也存在疑慮。這些因素導致該法未能真正施行。直至12年后，美國1968年《國家洪水保險法》（National Flood Insurance Act，即NFIA）和以之為基礎的《國家洪水保險計劃》(NFIP )的通過，洪水保險在美國才真正開始實施。與FFIA不同，NFIA規定僅向愿意實施洪泛區發展規劃的社區提供聯邦洪水保險，這樣就消除了國會之前的擔心。{5} NFIA的立法目標可歸納為兩點：一是在全國范圍內提供洪水保險，二是創設洪泛區土地利用的適當政策。{6}其最終目的在于用保險來代替災害救助，并解決由于洪災損失逐步升級所致納稅人負擔加重的問題。
1973年底，美國國會通過的《洪水災害防御法》，進一步規定所有受洪水威脅的社區(Community) {7}均須參加國家洪水保險計劃，否則將無權享受相關的聯邦災后救助。之后，隨著專門的洪水保險管理機構的設置和眾多私營保險公司的加入，洪水保險在美國得以迅速推廣開來。經過40多年的實踐，洪水保險法律制度在規范美國洪泛區土地利用、提升公眾防洪意識、降低政府災后救濟負擔方面發揮的作用日益顯著。
二、美國洪水保險法律制度的基本內容
美國的洪水保險法律制度的內容主要包括兩大部分：一是1968年的《國家洪水保險法》和以之為基礎的《國家洪水保險計劃》( NFIP )；二是1973年的《洪水災害防御法》。具體而言：
（一）1968年的《國家洪水保險法》與《國家洪水保險計劃》
1968年，美國國會出臺了《國家洪水保險法》。該法共有4章129條，其中，第一章規定了國家洪水保險計劃的授權設立和執行、計劃的對象和范圍、承保責任的性質和限制、費率的確定和收取、國家洪水保險基金的設立和運營、土地使用控制等；第二章規定了國家洪水保險計劃的組織和管理，包括政府資助下的私營保險公司的參與、政府項目在私營保險市場支持下的運營、損失理賠與司法管轄權等；第三章規定了洪泛區土地管理計劃與洪水保險計劃的協調，如對于洪泛區的劃定、土地管理和使用的標準、洪水評估要素、減災資助、國家洪水減災基金的設立和使用等；第四章則規定了聯邦財政干預、計劃的管理機構設置等事項。根據該法和《國家洪水保險計劃》（NFIP），聯邦政府設立了國家洪水保險基金，聯邦政府通過洪水保險基金對參與洪水保險基金的投保人進行保費補貼。
1968年的《國家洪水保險法》與國家洪水保險計劃確立了洪泛區內土地利用和管理的總原則，對洪泛區的開發起到了一定的抑制作用。如該法規定，只有參加了國家洪水保險計劃的社區才能購買由聯邦補貼的洪水保險，而參加的社區必須承諾加強洪泛區的土地利用與管理，包括：采取措施限制洪水風險區的開發；引導擬建項目避開洪水風險區；協助減輕洪水破壞；采取其他長期改善洪泛區土地管理與利用的措施等。該法并規定，只有洪泛區內已有的建筑物才可獲得保費補貼；新建筑則必須按實際保險費進行投保。這些規定使得1968年《國家洪水保險法》成為了美國洪泛區土地利用法律的基礎與核心。
但是，1968年《全國洪水保險法》及其國家洪水保險計劃在實施中暴露處其兩大缺陷：其一，計劃是自愿性的，由于參加洪水保險短期內要增加居民的經濟負擔，許多社區對其不感興趣；其二，是缺少可供各社區確定洪泛區范圍并進行風險分區的洪水保險費率圖（其制定至少需要5年時間才能完成），無法準確地確定保險費率。因此，在國家洪水保險計劃實施的第一年，美國遭受洪水威脅的2萬個社區中僅有4個社區有條件參加了保險計劃，共僅辦理了20件洪水保險業務。為解決洪水保險費率圖缺失問題，美國國會在1969年對國家洪水保險法進行了修訂，制定了洪水保險應急計劃，規定各社區在詳細的洪水保險費率圖繪制完成之前，可暫以全國平均保險費率標準、并以部分投保形式參加應急計劃。{8}此后，國家洪水保險計劃的參加者有所增加，但計劃整體進展仍較為緩慢，直到1973年5月，也僅有2200個社區（占應參加社區數的15％）參加了該計劃，政府的救災費用仍在不斷上升。{9}
（二）1973年的《洪水災害防御法》
為了更有效地推廣國家洪水保險計劃、矯正1968年國家洪水保險法的缺陷，美國國會于1973年12月通過了《洪水災害防御法》。{10}該法對聯邦資金在洪泛區內的使用進行了限制，如其規定，不再向確認為有洪水風險的資產提供聯邦資助，除非：①財產所在社區參加了國家洪水保險計劃；②資助申請者已購買了洪水保險。聯邦資助主要是指聯邦保險的各種信貸機構提供的商業優惠貸款等，也包括各種形式的聯邦政府直接援助。這實際上是通過“捆綁”聯邦資助與洪水保險將洪水保險規定為一種強制性保險。根據該等要求，所有受洪水威脅的社區都要參加國家洪水保險計劃，否則，其將無權享受聯邦的災害救濟與援助。該法同時規定，由聯邦政府確定洪水風險區{11}并通知有關社區。社區接到通知后，須申請參加洪水保險計劃，或證明其不屬于洪水風險區。社區在收到通知一年后仍未參加洪水保險計劃的，將受到處罰。強制性保險計劃推行之初，曾遭遇到激烈的反對。作為妥協，國會被迫對《洪水災害防御法》的某些內容進行了修訂。如1976年放寬了抵押貸款的禁令（即高洪水風險區域的投保人除非進行了抵押，不能取得聯邦資助），1977年又取消了禁止由聯邦保險的信貸機構向位于洪水風險區內但未參加保險計劃的社區的財產所有人提供貸款的條款，只是要求信貸機構告知借貸人，其將無權享受聯邦的災害救濟與援助，以敦促其在開發洪泛區時應自行采取相應的防洪措施降低未來損失。
隨著相關法律條款的進一步完善，國家洪水保險計劃進入了一個快速發展階段。尤其是聯邦保險管理局（FIA）在經過與私營保險業艱苦談判后推出的“以你自己的名義”計劃（Write Your Own program，簡稱WYO）實施之后。{12}所謂WYO，是指私營保險公司可以自己的名義為NFIP出售洪水保單，將售出保單全部轉給FIA，并按保單數量收取傭金，但不承擔賠付責任，賠付責任以及保費的管理和使用均由FIA負責。{13}通過此計劃，政府可充分利用私營保險公司的營銷網絡和資源、最大限度地向社會公眾推銷洪水保險。“新的管理模式既體現了FIA在國家洪水保險計劃中的主導地位，保證了洪水保險計劃的經費可以在全國范圍調用，又充分利用了私營保險公司的業務網絡。”{14} 1983年8月，FIA向私營保險公司發出參加WYO計劃的邀請，幾年之后，WYO項目出售了90％以上的洪水保單并創設了一種獨一無二的公私合伙關系。{15}從1985年起，NFIP實現了自負盈虧。1985 ～2004年間，NFIP一直維持著收支平衡。保費、有效保單和保障財產數額都在穩步增長。{16}
三、美國洪水保險法律制度的變革
作為美國洪水保險法律制度的核心，1968年的國家洪水保險法在經過1969年的應急法和1973年的洪水災害防御法的實質性完善之后，又經歷了1977、 1983、 1988、 1989、 1990、 1994、2004年等多次修訂，其中比較重要的是1994年、2004年的修訂。相關修訂不斷地更新著美國洪水保險法律制度的內容，并煥發著其生機與活力。
（一）1994年的《國家洪水保險改革法》：洪災減輕資助計劃
1968年法律出臺的原因之一是聯邦政府希望借助于一個聯邦保險機制來預先確定相關洪災損失，并擺脫之前的困境：必須向洪災受害人提供災后特別救助，而相關救助支出“是不可預測的，必須在每次巨災發生后才能確定”。{17}該法所創立的NFIP的預設目標則包括三方面：{18}一是擴大洪水保險所保障的財產范圍；二是降低納稅人的負擔，為受洪水影響的財產所有人提供災難救助；三是實現對洪泛區的有效管理，以降低洪水損失。經過若干年的實踐后，隨著洪水保險保障財產范圍的逐步擴大，NFIP迅速成為美國財產保險市場中一支重要的力量。{19}但在洪泛區管理及降低納稅人負擔等方面，NFIP的預定目標則進展緩慢，并逐步暴露出其本身的問題和缺陷。比如，NFIP的核心目標之一是鼓勵高風險財產的消耗。從理論上，因加入NFIP的社區應當執行洪泛區房屋新建或改進的相關規定，這樣，一段時間后，遭受嚴重洪水風險的財產就會逐漸消失。但實際情況卻遠非如此，因有大量財產未遵守規定的洪水保險標準。{20}又如，盡管1973年《洪水災害防御法》規定了一些需強制購買洪水保險的情況，但金融機構和管理者并沒有真正貫徹相關強制購買要求。
為解決上述問題，美國國會通過了1994年《國家洪水保險改革法》。{21}其核心內容有二：一是增設了一項洪災減輕資助計劃。每年從國家洪水保險基金中拿出3000萬美元創設國家洪災減輕基金、來幫助那些不能遵守洪泛區管理要求的屋主實施減輕洪災損失的行為，包括為遭受洪水嚴重損壞的房屋提升高度提供財務支持等。二是強化了貸款機構的法律責任，即若屋主未按規定購買洪水保險，向其提供貸款的機構必須親自為其補辦（貸款機構可向屋主收取相關費用），否則該貸款機構將因未遵循強制購買保單的要求而受到處罰。另外，新法還大幅度提高了洪水保險的保險金額；調低了那些已降低洪水風險社區的費率標準；將洪水保險單生效前的等待期由5天延長到30天，以減少投保人潛在的投機行為；并規定被保險房屋因需要滿足投保要求支出的費用可納入保險范圍，從而使得被保險人可獲得更充分的保險保障。
1994年《國家洪水保險改革法》生效后，盡管取得了一定的成績，但其效果遠未達到立法者的預期目標，尤其是仍存在著嚴重的重復性損失財產問題，后者被認為是NFIP有限資源的最大浪費者，并直接導致了2004年國家洪水保險改革法的出臺。
（二）2004年的《國家洪水保險改革法》{22}：重復性損失財產的消除
2004年《國家洪水保險改革法》的立法草案于2003年初首次被提交國會討論時，其名稱是：“兩次洪水即可掏空納稅人錢袋的2003年法案”。{23}其目標在于解決洪水保險中的重復性損失財產問題，因為，國會注意到：{24}在過去10年中，NFIP中約有1萬項房產遭遇過2次以上損失，大約1％的被保險房屋占了25～30％的賠付損失。這些重復性損失房產每年花掉納稅人約2億美元，構成了NFIP的沉重負擔，并導致部分屋主陷于遭受洪災損失、修復、再受災，再修復的惡性循環中。這些問題說明NFIP的執行機制是有缺陷的。因為沒有私人保險人會在工作中允許這類事件發生，在NFIP參與者拒絕重建或遷址重建以減少財產重復損失、實現風險最小化的情形下，私人保險人也不可能繼續向其提供保險保障。{25}為解決重復性損失財產問題，2004年的《國家洪水保險改革法》設立了一個領航計劃（pilot program），即通過向嚴重的重復性損失財產{26}的產權人提供資助的方式，幫助其實施減輕財產損失的行為（如幫助提高房基高度、拆除或遷址重建、增強防水結構等，以達到當地法律要求的基本防水高度），從而減輕NFIP在重復性損失財產上的財務負擔。相關資助的提供應本著在最短時間內、以最適當方式、最大程度節省國家洪水保險基金的原則進行。該法同時授權聯邦緊急事務管理署（FEMA-NFIP的管理機關）資助各州或社區對重復損失財產進行改建或征購。若屋主拒絕接受依法實施的改建或征購等減輕災害行為，其洪水保險費率將以1.5倍的速度增加，直至對之收取實際的洪水保險精算費率。若屋主不服提高其房產費率的決定，可依法申請由獨立第三方進行裁決，若裁決屋主敗訴，由屋主承擔裁決成本。反之，則由FEMA承擔裁決成本。以此確保相關提高保費行為的公正合理性。
但是，2004年改革法所重點關注的重復性損失財產問題并未得到有效解決。截止2006年8月，該問題相比之前并未發生任何實質性變化。屋主仍享有背離實際精算標準的補貼保費，除非其對房屋進行了實質性改建或重建。批評者認為2004年改革法所規定的洪災減輕模式實際上起著鼓勵屋主留在危險區域的作用。{27}這與NFIP的立法初衷是相背離的。另外，一個真正的保險項目應當可以在保險風險和費率之間找到一個適當平衡，并建立一個可通過收取保費實現收支平衡的體系。NFIP在此方面顯然還有很長的路要走，尤其是當其遭遇2005年的特大洪災時，其財務基礎的脆弱性和制度設計的不完善性就更充分顯現。{28}
（三）2005年之后的《洪水保險改革法案》：進一步變革的挑戰
2005年的卡特里娜颶風引發的特大洪水，給美國帶來了逾2000億美元的直接財產損失{29}，其中NFIP下被保險人的損失超過了230億美元，比2005年NFIP全年所收保費的10倍還多，相當于NFIP過去37年中所支付的賠款總額的1.5倍。{30} NFIP后來依賴國會提供的超過200億美元的緊急財政撥款才得以擺脫破產狀態。由于該筆撥款每年的利息即高達10億美元，幾乎為NFIP年收入的一半，{31} NFIP歸還該筆撥款的可能性幾乎為零，故部分人士認為NFIP作為一個獨立、自我持續的政府計劃明顯是失敗的，{32}聯邦審計署亦因此將之定性為一個高風險項目。{33}另外，根據美國國家氣象服務署有關未來20至30年中颶風將會比20世紀70年代以來更加活躍的警告，從長期來看，較2005年更為嚴重洪災的發生基本上是確定的。{34}故在卡特里娜颶風之后，美國政府即面臨著如何改革NFIP現有機制、確保其持續運營、并有效應對巨災風險損失的問題。
作為改革嘗試的結果，美國眾議院于2007年通過了一份《洪水保險改革和現代化法案》，該法案建議修改NFIP，以使更多消費者參與到NFIP中來、增強NFIP的財務穩定性。其主要建議包括：{35}①提高洪水保險費率以增加保費收入；②提高NFIP從國庫借款的上限，以應對未來可能的更大風險；③提高對違規放貸機構（向未購買洪水保險的借款人放貸）的罰金；④增加參與NFIP的激勵措施，吸引更多人的參與；⑤鼓勵修訂新的洪水風險地圖，以使其能準確反映洪水風險的實際變化。作為對應否將颶風納入保險事故之巨大爭論{36}的回應，該法案建議制定一部《多風險保險法》，將颶風納入NFIP的范疇。{37}其起草者認為，新的《多風險保險法》提供的多風險保險項目可適用于一個更廣闊的地區，可通過分散地區性的風險來改善NFIP的財務狀況并為遭受風災和水災的屋主提供更周全的保護。其理由包括：在卡特里娜颶風之后，美國許多私營保險公司拒絕向高風險地區出售保單，致使許多海岸社區無法通過保險來分散風險，新法案有助于私營保險人重新向高風險的海岸地區居民提供火災、盜竊、責任保險等險種，而不必為規避颶風風險而退出市場。{38}新法案還建議大幅度提高保險金額，以為海岸地區財產提供更充分的保障，如將住宅的保額提高到50萬美元，屋內財產的保險金額提高到15萬美元；非住宅保額提高到100萬美元，屋內財產提高到75萬美元。{39}由于新法案涉及對NFIP承保風險的根本性變革，并涉及一系列配套法律制度的修訂或完善，故爭議很大，其也一直未能走完立法程序。{40}2011年7月，美國國會眾議院又通過了一份《2011年洪水保險改革法案》。{41}此法案規定將逐步實施風險保費，并減少對高風險建筑等財產的補貼，同時制定風險制圖標準和實施災后救助，并授權美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）對私人再保險業進行安全保障。法案的支持者認為，新法案將有利于洪水保險計劃的長期穩定實施，更好的繪制洪水風險圖和進行洪水保險定價。按照美國國會的立法程序，這一法案尚需獲參議院同意，并報總統簽署后才能生效。
當然，圍繞NFIP的變革努力并不僅僅體現在聯邦層面。{42}在州級層面，在卡特里娜颶風之后，美國許多沿海岸的州即已開始采取措施解決颶風引發的保險供給不足問題。比如，佛羅里達等州通過立法使得州政府成為高風險地區財產的最終保險人，以為買不到合適保險的產權人提供風災組合（wind-pools）等保險或再保險產品。{43}
就NFIP的未來而言，卡特里娜颶風之后，盡管其發展面臨諸多挑戰，但大部分美國人仍認為，作為唯一可得的預付性洪災支付機制，NFIP可向受損產權人提供一個清楚、有序獲得洪水損失補償的路徑，故不應當被放棄。事實上，迄今為止，美國國會尚沒有廢止或放棄既有洪水保險法律及NFIP的計劃。國會面臨的挑戰是如何強化其財務狀況，以改善國家整體經濟遭遇洪水風險時的脆弱性。探討中的改革措施包括：{44}①逐步停止明確的保費補貼。證據顯示，{45}NFIP每年因保費補貼而少收的保費高達13億美元，卡特里娜颶風引發的20萬件賠付請求中有大約12.2萬件（占61％）享受有保費補貼。這種結果本身是極端不合理的。②努力提高保單增長率和每年的保費收入。盡管NFIP的推廣取得了巨大成功，但仍有大量處于危險區域（洪泛區）之外的產權人不僅被排除在洪水保險之外（25％的危險發生在危險區域之外{46}），或者根本不了解該險種。這說明保單增長率與保費收入仍存在巨大提升空間。③授權NFIP在提高費率方面以更大的靈活性等。國會考慮中的建議包括：NFIP可對高風險財產按每年上漲25％的幅度收取保費（相對于現行的提高10％的保費上限），以使得NFIP在一個巨災損失年份后可以一種類似于私人保險商的方式提高其費率，從而可在不提高風險集中度的前提下每年增加幾十億的保費收入；或者為海岸地區財產創設一種新的、能準確反映其風險等級并構成保險對價的費率分支。
四、美國洪水保險法律制度變革對中國的啟示
（一）保險補償優于財政救助、中國宜盡早出臺專門的洪水保險立法
中國是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一，災害種類繁多、頻率和成災比率均較高，其中洪水災害引發的損失和威脅最大。中國10％的國土面積、40％的人口、30％的耕地、70％的農業總產值和一百多座大中城市受到洪水災害的威脅。{47}相關統計數據顯示，1990至2006年間我國洪災造成的年均直接經濟損失達1136.7億元，約占每年自然災害損失的60％ 。{48}盡管每年中央財政都安排有一定的專項救災資金，相對于巨額的洪災損失而言，無異于杯水車薪，根本無法滿足災區群眾恢復生產生活的實際需要。{49}并且，隨著全球氣候變化和災害的增多，政府的財政支出壓力也在逐步增大。{50}另外，政府救助還面臨著一個困境，即如何化解政府災害救助金額和范圍的不確定性與政府支出決策所需要的確定性之間的矛盾，因為政府的預算程序非常嚴格，支出范圍和金額需要提前確定，而災害損失本身是不可預測的，必須在每個災害發生后才能確定。這些困境或問題的存在也正是美國出臺洪水保險法的核心動因。
在保險機制下，上述問題可迎刃而解。因為，首先，保險是一種預先支付保費、并通過集中大量同類風險來實現未來風險分擔的一種互助共濟機制。投保人事先交納的保費，可構成保險事故發生后保險賠付的重要資金來源。相對于洪災所致損失而言，政府的救助資金永遠都是極其有限的，保險市場的資金匯聚能力可大大增強救助資助金規模。以NFIP為例，在卡特里娜颶風事件之后，美國國會之所以繼續鼎力支持該項目，也正是考慮到NFIP是一種預付的未來洪水災害救助機制，一旦終止該計劃將喪失保費收入，等于減少了可用于洪水救助的資金。{51}如1978至2003年間，NFIP的保費收入累計約230億美元，支付保險賠款約123億美元，每年可減少洪災損失約10億美元。{52}其次，也是更重要的，保險是一種有償機制，它更利于形成市場主體之間權利義務關系的良性循環，而政府的救助是一種無償的社會福利，它易導致公眾養成對政府災后救濟的依賴心理，不利于受害人養成主動的減災防損習慣。最后，相關研究亦表明，盡管保險沒有、也很可能不能滿足災害受害人的所有需求，但其仍是提供災害救助的最有效、最合理的方式。{53}關于這一點，在美國2004年國家洪水保險改革法的如下序言中也有著集中體現，即“國會發現，NFIP具有以下功能：識別洪水風險；向公眾提供洪水保險信息；鼓勵州和地方政府采取適當的土地管理措施以限制洪泛區的無序開發并減少因此導致的洪水損失；使得洪水保險在全國范圍內可以供給，而在其他條件下無法供給，并加速洪災后的恢復，減輕未來損失，拯救生命，減少個人和國家的洪災成本。”{54} NFIP的這些功能對于水患深重的中國而言應可同樣適用。
我國目前尚無一部專門的洪水保險法律或法規，有關洪水保險的內容僅僅是在個別相關法律中有零散的規定。如1997年8月通過的《防洪法》中僅有一句涉及洪水保險的原則性內容，即“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”。2005年國務院修訂后的《防汛條例》第41條規定：“對蓄滯洪區，逐步推行洪水保險制度，具體辦法另行制定。”國務院辦公廳下發的《關于加強蓄滯洪區建設與管理若干意見的通知》（國辦發{2006} 45號），在完善蓄滯洪區運用補償等保障措施中提到：“積極開展洪水災害損失保險研究，建立有效的洪水災害損失保險體系，化解蓄滯洪區洪水災害損失風險，實現利益共享、風險共擔，提高社會和群眾對災害的承受能力。”國務院2006年6月頒布的《關于保險業改革發展的若干意見》則指出要建立國家財政支持的巨災保險體系。但遺憾的是，這些法律法規或政策對于洪水保險的性質、法律地位、作用、保費收取，以及政府、保險人、投保人之間的權利義務等均未作任何規定，導致洪水保險在實踐中缺乏直接的可操作性的法律依據。保險公司在實踐中也沒有專門針對洪水保險的單獨險種，而是將洪水風險作為部分財產損失險的附加險規定。我國現階段尚未制定出以洪水災害損失數據為基礎的科學合理的洪水保險費率。現階段，我國企業財產綜合險和家庭財產保險將洪水風險列為保險責任范圍，而企業財產基本險將洪水風險列為除外責任，目前的洪水保險費率籠統地含在綜合費率中。換言之，投保人投保的洪水保險的費率并非以洪水保險賠款為依據、而是以其他險種（主要是火險費率）為基礎制定的，此做法完全背離了保險商品的定價原則。這一局面形成的原因主要有三：第一，我國1980年恢復保險業務后，曾在特定地區與時段進行過一些洪水保險的研究和嘗試，但相關嘗試因覆蓋區域有限等均以失敗告終。{55}第二，我國針對洪水保險的理論研究長期處于初期階段，關注洪水保險立法的學者更是寥寥。這些因素直接影響著洪水保險的立法進程。第三，洪水保險的實施尚存在諸多技術問題需要解決。如尚未編制出各流域的洪水風險圖{56}，尚未進行洪水等級的劃分，對洪水風險及災前災后評估配套措施的研究也嚴重缺乏，缺乏一套完整的巨災再保險體系。但如國內許多人士近年來反復呼吁的，巨災頻發的現實已不容許我們等待所有條件都成熟后再推行相關保險制度，包括洪水保險在內的巨災保險制度建設已經是刻不容緩。{57}另外，從國際經驗來看，各國在對抗包括洪水在內的自然災害風險時也都普遍采取了立法先行的做法。因此，我們有必要及時借鑒相關國際經驗，出臺專門的洪水保險法，盡早確立洪水保險制度，并使之在分擔洪水風險過程中發揮主導性作用。
（二）應將洪水保險界定為一種具有政策性因素的強制性商業保險，并在其實施中發揮政府的主導作用
與一般保險高概率、低損失的特征不同，洪水保險具有低概率、高損失的特征，此特征使得風險的計算變得復雜，降低了精確預測風險和損失的可能性，并使得純商業性的洪水保險很難推行。同時，洪水保險作為一種準公共物品，其具有收益上的非排他性、生產經營上的規模性、消費的非競爭性、成本或利益上的外在性等公共物品特點，{58}這些特點決定了私營保險業無法獨立承擔洪水保險的供給，而必須有政府的適度介入，否則，市場自身必然走向失靈。美國等不少國家洪水保險發展早期的經驗亦充分證明了這一點。就中國現階段而言，洪水保險還是一個新生事物，為確保其健康發展，必須充分考慮到其上述特征與特點。具體而言：
其一，應將洪水保險規定為一種具有政策性因素的強制性商業保險，在其實施中給予適當的保費補貼。關于洪水保險的定位，國內部分學者認為應將之歸入社會保險的范疇，其主要理由是：洪水風險具有一次性損失巨大和逆向選擇的性質，需以國家財力為后盾，輔之以克服逆向選擇的政策來推行。{59}美國現行的洪水保險也是被作為一種社會保險來推行的，國家承擔全部保險責任。但考慮到中美兩國在洪水風險嚴重程度、受災人口數量、政府財力、公眾洪水保險意識等方面的巨大差異，以及美國NFIP推行中所遇到的財務挑戰、私營保險公司約束機制不足等問題，{60}本文認為，將洪水保險定位為一種社會保險來推行并不適合中國的國情，社會保險的發展模式不利于國家財政支持的可持續發展，中央財政很可能因此背上一個沉重的“包袱”，并最終危及洪水保險的發展。故應將之設計為一種具有政策性因素的微利型商業險種，采用類似于機動車交通事故強制責任保險（即交強險）的模式來推行。具體即由保險公司作為直接經營主體、并實際承擔一定比例或份額的風險責任，同時由國家向投保人提供適度的保費補貼并作為有限超額損失的適度再保險人，以實現洪水風險在個人、保險公司和國家之間的合理分擔。
其二，應充分發揮政府在洪水保險發展中的主導作用。政府主導作用的發揮主要體現在以下方面：①及時制定或完善洪水保險的法律規則。如應以法律形式盡快明確、細化諸如洪水保險的經營模式、承保原則、政府和私營保險人間的關系、費率的標準及其確定方式、洪水風險圖的繪制與更新、損失理算與賠付、洪水保險與土地管理、防災減損措施、再保險等問題。②以保費補貼、救災資助、稅收激勵、超額損失分擔等方式引導、塑造投保人、保險人的積極行為模式。對洪水保險的供給，應充分考慮到對于準公共物品的供給、應采取政府供給和私人共同分擔原則之理論。{61}政府可以借助保費補貼、救災資助等方式來擴大洪水保險產品對投保人的吸引力，借助稅收激勵、新產品審批等方面的優待吸引更多的私營保險人參與洪水保險產品的提供，并通過擔任超額損失再保險人的方式來消除保險人、投保人對保險賠付能力的擔憂，增強他們投保洪水保險產品的信心，進而塑造積極投保洪水保險的行為模式和氛圍。③充分重視市場化運營機制的作用。在洪水保險的推廣中，應充分利用市場化機制調動私營保險人、投保人的積極性，如應根據市場標準確定洪水保險的費率，以使費率能較準確地反映財產的實際風險狀況；在制定洪水風險圖、評估損失等方面，應引入市場競爭機制，以減少投機或道德風險的產生；并采取各種市場化激勵機制鼓勵投保人主動采取防災防損措施來減少未來可能發生的洪災損失等。
（三）洪水保險的推行應堅持低保費、低保額、廣覆蓋的承保原則
鑒于洪水保險的低概率、高損失特征使得其很難滿足一般保險的大數法則，尤其是在局部區域；洪水保險的支付能力與經濟發展的水平密切相關，只有經濟發展到一定水平后，人們才會產生保險需求；{62}中國受洪水威脅的人口有5至6億之多，每年遭受水災的人口可達到數千萬。因此，只有在一個廣闊的范圍內、較長的時段內分擔風險，才可能使洪水保險的費率得以降低，這也是洪水保險發展必須依賴國家扶植的深層次原因。中國將長期作為發展中國家的經濟現實決定了國家財政很難給予洪水保險太多的支持，故中國洪水保險在發展初期的保障水平不能定位過高，而應當實行低保費、低保額、限額賠付的原則，并以此爭取實現廣覆蓋。否則，其可持續性及保障水平必然面臨嚴峻挑戰。具體實施中，不妨借鑒我國農業保險領域長期實行的“三低一高”原則，即“低保額、低保費、低賠付和高保面”；{63}并應充分吸取美國洪水保險計劃推行中的經驗：在保障對象方面，應將居民家庭財產與企業財產分開，保障對象僅限于居民家庭財產和與居民家庭基本生活需要密切相關的小型企業的財產，以及社會公共財產；在保險責任方面，應將保險責任限定在因江河泛濫、山洪暴發、潮水上漲以及所引發的泥石流對建筑物及其部分財產所引起的泡損、淹沒、沖散、沖毀等造成的直接損失，將洪水引發的間接損失（如營業中斷等）排除在外；在保險金額方面，應以恢復受災民眾或企業獲得基本保障為原則，可參照交強險的規定、明確規定洪水保險的法定承保限額，并在法定承保限額內實行強制投保。比如可規定農民住宅不超過3萬元、室內財產不超過1萬元；城鎮居民住宅不超過10萬元，室內財產不超過2萬元；小型企業生產用房不超過15萬元，室內財產也不超過5萬元等。當然，無論是房屋本身還是室內財產，理賠時均要扣除一定的免賠額。對于處于風險程度不同的財產，則應適用有差別的費率，以更好地體現公平原則及調動人們的投保積極性。這樣，即可在確保洪災后居民家庭基本生活需要的同時，將國家的風險責任限制在預定的、可承受的合理限度內，而不至于出現大的理賠資金缺口。
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