[ 王晚東 ]——(2014-3-12) / 已閱18228次
利益團體經(jīng)常成為行政公益訴訟的申請人。根據(jù)普通法，利益團體很難顯示出行政決定對此造成的特殊損害。但是，根據(jù)法院采用的寬松的資格認定方法，團體通常被授予原告資格。在評估團體訴訟資格時，法院考慮很多相關(guān)因素來決定團體的地位。從實際情況看，法院主要強調(diào)的是，公益團體與公益事項之間關(guān)系的密切程度，并不像前述個人或公司作為益訴訟原告資格那樣更強調(diào)“特殊利益”更大、更特殊。法院考慮的因素主要有七項：第一，團體的代表性質(zhì)。團體被授予原告起訴資格的一個重要因素是，它是某種重要的公眾關(guān)注事務的代表。第二，在某地區(qū)有已經(jīng)確定的利益。第三，與政府之間的關(guān)系。包括：該團體成為政府部門或委員會的一員；該團體在過去向相關(guān)地區(qū)政府提交過意見；該團體獲得立法承認；政府從該團體處尋求過建議；該團體從政府獲得過資助。第四，先前參加過相關(guān)程序。該團體參加過某些相關(guān)程序，通常是作出行政決定程序本身。第五，是否有其他的可能申請人。就是說，在某項公益受害的情況下，如果沒有其他主體適合充當原告，這一事實常常支持授予某團體亨有起訴資格。第六，成員利益。在某些案件中，個體成員的利益已被考慮作為決定該團體亨有起訴資格的因系。第七，問題的重要性。有時候，可見的利害關(guān)系問題的重要性是確立資格時明示或者默示依賴的一項因素。這些判斷因素具有重要的借鑒價值 。法院總結(jié)出的七因素是對迄今為止判斷利益團體作為公益訴訟原告資格標準的概括。而利益團體的功能標準、綜合因素標準和成員資格標準則是判斷公益團體能否亨有公益訴訟原告資格的主要標準。
綜上，澳大利亞行政公益訴訟原告類型和資格既有立法規(guī)定，也有司法判例支持。原告主要有總檢察長、個人和利益團體三類。總檢察長有較大的裁量權(quán)對侵害公益（公權(quán)利）的持為提起訴訟，或者許可公民個人以其名認起訴。個人、公司成為公益訴訟原告資格的關(guān)鍵是，必須證其個人在主題事項中具有“特殊利益”，而且這種利益大于其他成員的利益。這是主要的判斷標準。此外還有五要點標準、“無濫用程序”等標準。法院對“特殊利益”標準的解釋越來越寬松。關(guān)于利益團體成為公益訴訟原告的資格問題，主要是考查利益團體與公益事項之間關(guān)系密切程度，以及其在公益事項中的特殊利益情況。
三、澳大利亞行政公益訴訟原告主體未必適用于我國行政公益訴訟
（一）公民作為行政公益訴訟原告的不足
澳大利亞在認定公民個人的行政公益訴訟原告資格時強調(diào)個人的特殊利益關(guān)系，而我國行政訴訟法對有特殊利益關(guān)系的個人，認可其享有一般行政訴訟的原告資格。對于涉及公共利益的行政行為，筆者認為個人不應作為行政公益訴訟的原告，原因是：一是相對于掌握著某種權(quán)力的行政主體的強勢地位，公民個人的力量非常弱小，在訴訟中，雙方力量明顯失衡。這種失衡性往往會干擾審判機關(guān)的司法視線，使訴訟雙方在訴訟過程中受不到平等的對待。加上 提起公益訴訟的違法行政行為涉及人員、地區(qū)多，造成的公共利益損失范圍廣，收集證據(jù)的工作量、難度都非常大，公民個人要憑一已之力，收集比較全面的證據(jù)，存在極大困難，因而個人提起公益訴訟的能力較弱。另外，一件涉及公益訴訟的案件，從起訴到法院作出裁判，公民需為此付出昂貴的取證費用、訴訟費用等及漫長的訴訟期限，大量的財力、精力被消耗，過多的消耗個人財產(chǎn)卻不能讓其個人得到利益上的平衡，容易造成個人心理上的失衡，進而影響社會穩(wěn)定。二是如果把訴訟主體資格范圍擴大，有可能導致濫訴。尤其對于抽象行政行為，它涉及面廣，受其影響的相對人為不確定的大多數(shù)，如果將這一起訴權(quán)賦予給個人在實踐中不好操作，也很難取得應有的效果。對于這一點在理論界的認識是比較一致的。如有的學者將下面二個案例均作為行政公益訴訟案件。一是新疆三青年訴某酒店懸掛國旗違法案。2001年春，新疆烏魯木齊市三位青年分別向兩家法院起訴當?shù)氐娜疑嫱饩频辍ＵJ為這幾家酒店把國旗與其店旗平行懸掛，不分大小，違反了國旗法第十五條第一款、第三款的規(guī)定。本案中三位青年維護公益的舉動無可非議，但三家涉外酒店將國旗與店旗平行懸掛違反了國旗法的規(guī)定，依法只能由當?shù)卣畬嵤┍O(jiān)督管理。當?shù)卣畬ζ洳蛔鳛閼袚熑巍６峭跤⒃V某酒廠酒瓶不加警示標志案。1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年僅41歲。王英悲痛之余便想：煙盒上都標有“吸煙有害健康”，酒也能讓人上癮并能喝死人，為啥酒瓶上不加警示標志？于是，王英一紙訴狀把某酒廠告上法庭，要求被告某酒廠賠償其丈夫之死造成的經(jīng)濟、精神等損失共計60萬元。并且要求被告在酒瓶上標出“飲酒過量會導致人中毒或死亡┅”等警示標志。該案從一審到二審到再審，王英均以敗訴告終。訴訟期間，被告多次表示愿意給予經(jīng)濟援助，但拒絕在酒瓶上加警示標志。王英認為，她之所以如此費勁地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示標志，是為了廣大活著地消費者 。這二件案件其實均不應作為行政公益訴訟，如果明確了公民個人的行政公益訴訟原告資格，必然會發(fā)生更多這樣的濫訴行為。而濫訴行為會嚴重影響訴訟效率。波斯納曾提出，“效率既正義”，法律對正義的訴求不應以損害效率最大化和財富最大化為代價。“無論審判能夠怎樣完善地實現(xiàn)正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現(xiàn)正義的希望。”
（二）社會團體作為行政公益訴訟原告的不足
澳大利亞就社會團體提起行政公益訴訟方面的要求比個人要低，只要求有一定的關(guān)系就行，這主要是澳大利亞的社會團體相當發(fā)達，其獨立性，自治性較強。在我國，則有不少學者認為社會團體可以提起行政公益訴訟 。筆者認為，就社會團體的性質(zhì)和特征來看，社會團體提起公益訴訟并沒有問題，但就我國目前來看，社會團體還很難擔此重任。改革開放多年來，我國的社會團體獲得了空前的發(fā)展，僅正式登記的社會團體就從6千多個增加到20多萬個。社會團體的活動領(lǐng)域也不斷增多，但多年來在政府——社會權(quán)力對比格局中，政府始終處于絕對主導地位。一般來說，作為非營利組織的社會團體應該具有6個基本特征，即“正規(guī)性”、“民間性”、“非營利性”、“自治性”、“志愿性”、“公益性”。按這六個特征衡量，我國可能還沒有“符合標準”的社會團體，滿足“正規(guī)性”的社會團體，也許都不滿足“民間性”和“自治性”，因為任何正式注冊的社會團體都要有業(yè)務主管單位；而具有“民間性”和“自治性”的社會團體，很可能又不滿足“正規(guī)性”，它們或是未經(jīng)注冊，或是沒有法人資格，或是以企業(yè)身份存在。在我國的社會團體與政府的關(guān)系是合作，且政府始終處于絕對主導地位，因而還沒有能力自主地選擇和開辟自己的生存和發(fā)展空間，基本上處于“拾遺補缺”的地位，填補由于政府職能改變留下的空間，也很難與政府“對抗”而提起行政公益訴訟。
（三）我國檢察機關(guān)與澳大利亞檢察人員的區(qū)別
在三權(quán)分立思想的指引下，澳大利亞通過設立議會、政府、法院分別掌管立法、執(zhí)法、司法大權(quán)，檢察機關(guān)在國家權(quán)力系統(tǒng)中沒有獨立地位，澳大利亞檢察機關(guān)一般在組織上隸屬于行政機關(guān)，是政府的代表，是公共利益的維護者，其職能主要限于刑事訴訟領(lǐng)域，但檢察官在案件涉及公共利益，即國家和社會利益、或是具有公共利益意義的公民權(quán)益時，就參與民事訴訟或行政訴訟。我國的檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間并無隸屬關(guān)系，都由人民代表大會產(chǎn)生并對其負責，在“一府二院”的體制下，檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間是相互獨立的，檢察機關(guān)行使的是司法權(quán)中的法律監(jiān)督權(quán)。在我國憲法體制下，公益訴權(quán)就象刑事公訴權(quán)一樣并不屬于行政權(quán)而屬于司法權(quán)，或者更準確的說是法律監(jiān)督權(quán)，該權(quán)力是由作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)行使 ，而不能象澳大利亞一樣由總檢察長以個人名義代表政府行使行政權(quán)那樣來提起行政公益訴訟。
四、檢察機關(guān)作為我國行政公益訴訟原告的合理性分析
（一）我國《憲法》和相關(guān)法律賦予了檢察機關(guān)維護公共權(quán)利的職責
我國《憲法》第129條規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。《檢察院組織法》規(guī)定我國檢察機關(guān)作為國家利益及公共利益代表人參與刑事訴訟。《行政訴訟法》第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。”就檢察機關(guān)對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督做了原則規(guī)定。這一系列法律規(guī)定充分說明在我國檢察機關(guān)被賦予了維護公共權(quán)益的職責。遺憾的是，司法實踐中僅成為一種事后監(jiān)督方式。由于行政訴訟的特點，行政審判工作面臨的干擾大，難度大，制約著行政訴訟制度的發(fā)展，法院在不少情況下希望檢察機關(guān)參與行政訴訟活動，便于共同排除行政勢力的干擾。法律監(jiān)督是人類社會治理權(quán)力腐敗的神圣使命和主要方式 。筆者認為，檢察機關(guān)法律監(jiān)督最大的生命力應在審判前，強化行政訴訟檢察監(jiān)督，使檢察機關(guān)通過行使檢察監(jiān)督權(quán)，對行政機關(guān)違法行使職權(quán)造成國家和社會公共利益損失的行為進行監(jiān)督，避免權(quán)力及監(jiān)督權(quán)力活動的暗箱運作，使之透明、公開，借此來啟動和發(fā)展新的訴訟類型，來增強訴訟的活力，而檢察機關(guān)要采用更加積極的方式更多的參與行政訴訟活動。對于那些侵害公共權(quán)益的行政行為，可根據(jù)檢察機關(guān)代表公共利益的職責，賦予其直接起訴權(quán)。
（二）從西方國家的情況看，檢察權(quán)應含有參行政行為的監(jiān)督權(quán)
雖然西方檢察機關(guān)與我國檢察機關(guān)的性質(zhì)不一樣，其組織上隸屬于行政機關(guān)，但一般也被認為是刑事公訴機關(guān)，其職能主要限于刑事訴訟領(lǐng)域，只是在案件涉及公共利益，即國家和社會利益、或是具有公共利益意義的公民權(quán)益時，就參與行政訴訟。英美法系國家沒有獨立的行政審判系統(tǒng)，但在特定情況下，法律授權(quán)檢察官以原告身份提起司法審查，通過擴大原告資格范圍擴大司法審查領(lǐng)域。如在英國的訴訟制度中有一種檢舉訴訟：凡涉及公共權(quán)力和公共利益的訴訟并要明文頒布訓誡令或宣言的，凡是為防止損害公共利益或約束公共機關(guān)不致發(fā)生違法行為的，經(jīng)檢察長許可后，可借檢察長的名義提起訴訟。由此使得禁制令和宣告令這些基本上是用于捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟轉(zhuǎn)而成了保護公共利益的公法救濟。該程序的基礎(chǔ)是國家利益，是為了普遍的公共利益而維護法律。在英國，現(xiàn)在頻繁運用這套程序，它是基于單個原告阻止公共性不正當行為的一種重要武器，甚至被認為“是公法制度的核心” 。可見西方資本主義國家在維護公共權(quán)益時是賦予了檢察長行政公益訴訟原告主體資格的。西方國家將公益訴權(quán)作為行政權(quán)都可以讓檢察長作為行政公益訴訟的原告，享有獨立憲法地位的我國檢察機關(guān)更可以有作為行政公益訴訟的原告資格。
（三）從訴訟法理論講，檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的原告，符合公正、效率、效益的訴訟法價值取向
首先，公正是我國政法干警的核心價值觀，也是司法工作者畢生追求的價值取向。檢察機關(guān)對危害社會公共利益的行政行為提起行政公益訴訟，是以實現(xiàn)社會正義作為首要目標的，這樣不僅可以在訴訟方面實行最大程度的公正性，避免陷入私人起訴可能產(chǎn)生的濫訴弊端，而且還可以在最大程度上保證起訴標準的統(tǒng)一，這明顯有利于法院對此類訴訟的處理更趨于公正，是符合公正性的價值目標的。
其次，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，具有憲法確定的法律監(jiān)督地位，也有相應的各種權(quán)力，還有與此相適應的人力、物力、財力。由此，以檢察機關(guān)作為原告對侵害社會公共利益行政行為提起行政公益訴訟，與其他的個人或社會團體作為原告來提起訴訟相比效率顯而易見，符合訴訟效率性的價值目標。
第三，由檢察機關(guān)作為原告起訴危害社會公共利益的行政行為，對提高訴訟效益有重要作用，其一是眾多的受害人可免受訴訟之累；其二是可以簡化訴訟程序 。
（四）檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的原告具有明顯的優(yōu)勢
首先，我國檢察機關(guān)具有代表國家的性質(zhì)。從檢察機關(guān)這一機構(gòu)的來源上考慮，它最初的設立就是作為廣泛意義上的“國家代理人”、“公益代表人”角色出現(xiàn)的 （從刑事訴訟中，檢察機關(guān)作為公訴機關(guān)就可見一斑） 。我國檢察機關(guān)在國家公訴人身份之外又加了一個法律監(jiān)督人的角色，這更說明了檢察機關(guān)的“國家代理人”性質(zhì)。
其次，檢察機關(guān)具有訴訟性。其大部分職能與訴訟有關(guān)，擁有強大的訴訟資源和豐富的訴訟經(jīng)驗，由檢察機關(guān)代表國家提起行政公益訴訟顯然比“另起爐灶”更為經(jīng)濟。
第三，檢察機關(guān)具有獨立性和權(quán)威性。在我國實行的“一府兩院”的權(quán)力架構(gòu)中，檢察機關(guān)是與法院平行的獨立的司法機關(guān)，能在一定程度上排除政府的不當干預，追求法律公正，從而更好地維護國家和社會公益。
參考文獻
1、 朱應平著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》《行政法學研究》2012第3期第88-97頁
2、 澳大利亞法律改革委員會（Australian Law Reform Commission）:”costs Shifting-who Pays for Litigation”,Report No 75(1995)at（13.2）.轉(zhuǎn)引自朱應平著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》《行政法學研究》2012第3期第89頁.
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