[ 朱錫新 ]——(2014-2-8) / 已閱8804次
內容摘要：《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》作為規范鄱陽湖生態經濟區建設的法律依據，法律文本應當要具有極強的包含性、前瞻性和創設性，本文在充分肯定了《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例（草案）》（征求意見稿）的基礎上，針對目前環境保護中存在的問題，分析論證了通過法律手段予以調整的必要性和可行性，故建議增設懲罰性賠償原則、環境公益訴訟制度、環境污染責任保險制度、生態環境信息公開制度，并對其中若干具體條文提出了修改意見。
關鍵詞：鄱陽湖生態經濟區環境保護懲罰性賠償 環境公益訴訟 環境污染責任保險 生態環境信息公開 修改意見
一、制定《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例（草案）》的背景和現實意義
2009年12月12日國務院正式批復了《鄱陽湖生態經濟區規劃》，標志著建設鄱陽湖生態經濟區已經上升為國家戰略。建設鄱陽湖生態經濟區，是江西實現科學發展、進位趕超、綠色崛起目標的重大戰略，也是江西立足省情、轉變發展方式的重要歷史機遇。鄱陽湖生態經濟區建設既肩負著保護“一湖清水”的重大使命，又承載著引領經濟社會又好又快發展的重要功能。在新的歷史時期，從國家戰略全局和長遠發展出發，為積極探索經濟與生態協調發展的新模式，建設好鄱陽湖生態經濟區，根據實際情況和需要，制定一部地方性法規，對依法規范建設鄱陽湖生態經濟區具有重大而深遠的意義。
江西省人民政府法制辦擬制了《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例（草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《條例》），在網上公布向社會各界人士征求意見，該條例作為一個地方性法規，引進了環境立法中的眾多先進理念，體現了較高的立法水平和先進理念，應當予以高度評價和值得肯定。立法應當要具有一定的前瞻性和概括性，針對一些環境污染的社會熱點問題，由于相應法律法規不明確或者滯后，導致無法適應新形勢需求，對此，應借制定地方性法規這一契機予以彌補，為建設鄱陽湖生態經濟區提供有力法律保障，筆者建議在《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》中增設懲罰性賠償原則、環境公益訴訟制度、環境污染責任保險制度、生態環境信息公開制度。
二、建立懲罰性賠償原則
近年來不斷出現的重大環境污染侵權案件已告訴我們僅僅依靠損害賠償原則并不能有效地遏制愈演愈烈的環境污染事故，其原因在于損害賠償原則的局限性，環境侵權民事責任除停止侵害、排除危險、消除危險、恢復原狀等外，主要是賠償損失，而賠償損失實行的是補償損害原則。完全依據該原則，則可能造成兩種消極后果：一是可能受害者的賠償救濟不足；二是使污染者經過利益衡量而根本不采取任何措施以避免再次侵權，對自己的侵權行為采取放任的態度。 [①] 侵權救濟是事后救濟，損害賠償的功能在于彌補受害人的損害，且在實踐中法院判決有限的賠償金額遠遠達不到彌補受害人損失的程度，更不能對侵權人產生威嚇的效果，故傳統的損害賠償在環境侵權中不能起到很好的預防作用。損害賠償在某些特殊情形下無法發揮法律效能，補償性的賠償對富人難以起到制裁作用。 [②]
為能抑制重大環境污染事故，環境污染損害賠償應當引入懲罰性賠償原則。懲罰性賠償，是指加害人給付受害人超過其實際損害數額的一種金錢賠償。是一種集補償、懲罰、遏制等功能于一身的賠償制度。 [③] 懲罰性賠償是建立在損害賠償基礎上，是對損害賠償的延續和補充，是通過懲罰的手段達到預防的目的，懲罰性賠償除具有賠償功能外，尚有遏制、制裁的功能。 [④] “利之所得，損之所歸”，懲罰性賠償是通過給侵權人強加更重的經濟負擔來制裁不法行為，從而達到制裁的效果。在生態環境污染侵權中，只有法律強加侵權人的違法成本大于其獲利時，方能有效制止環境侵權行為，因此，在《條例》中設立懲罰性賠償“不僅可以對環境污染所致損害進行更加充分的救濟，而且能夠更好地發揮環境污染責任的法律預防功能”， [⑤] 從而更有效地保護鄱陽湖生態經濟區的生態環境。
三、建立環境公益訴訟制度
所謂環境公益訴訟，是生態環境在受到或可能受到損害的情況下，為維護環境公共利益不受侵害，針對特定的主體提起的訴訟。生態環境是人類共享的“公共財產”，每個人與生俱來即享有環境權利 [⑥] ，即每個人都有在良好環境下生活的權利，該權利是公民最基本的權利之一，應該在法律上予以確認并加以保護。當生態環境受有損害時，任何人均可以主張損害賠償責任，在環境與資源保護領域就必須對起訴資格放寬限制，這已成為世界各國環境與資源保護立法的總趨勢 [⑦] 。
我國學者起草的相關民法侵權責任法草案建議稿 [⑧] 和民事訴訟法修改建議稿 [⑨] 均規定了環境公益訴訟制度。2005年12月3日國務院通過的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第五部分第（二十七）條規定：“健全社會監督機制……發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”在《民事訴訟法》未明確規定環境公益訴訟制度的情況下，我國《侵權責任法》以巧妙的表達方式隱含了環境公益訴訟制度，該法第六十五條的表述“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”與眾不同，不是“造成他人損害”，而是“造成損害”。 [⑩] 立法者高超的表述方式是因環境侵權的特殊性和為修改中的《民事訴訟法》規定環境公益訴訟制度預留接口，這種表達方法意味著環境污染損害的，并不僅指自然人的人身損害和財產損害，還包括更廣泛的損害，即上所述的“純環境損害”或“生態損害”，環境污染責任的受害主體不僅包括當代人，而且還包括后代人，甚至當代人侵害的完全是后代人的權益。根據現代環境法代際公平的理論，這種侵權同樣要承擔侵權民事責任。因此，在環境污染責任中，很多人主張可以作為公益訴訟，是有道理的。在很多情況下，環境污染責任的權利主體甚至是國家，國家可以請求損害賠償。 [11] 我國黑龍江省雞西市梨區政府訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環境污染損害賠償案，開創了政府通過司法渠道行使環境污染損害賠償請求權的先河，該案即由區政府作為當地環境污染受害主體的原告，并最終獲得275萬元的賠償，為此最高人民法院專門批復：“依照《中華人民共和國民事訴訟法》第108條的規定，政府作為機關法人，梨樹區政府有權作為原告提起民事訴訟。” [12] 2011年7月29日，海南省高級人民法院公布了《關于開展環境資源民事公益訴訟試點的實施意見》，意見明確規定了檢察院、相關行政主管部門、依法成立的自然保護區管理機構、從事環境保護和社會公益事業法人組織、基層群眾性自治組織、公民等六大主體均可作為原告提起訴訟。檢察院、相關行政機關在合理期限內不起訴的，公民可以自行提起環境公益訴訟。該意見值得我們借鑒。
參與保護鄱陽湖生態經濟區生態環境是每個公民應盡的義務，對環境污染侵權行為提出控告是每個公民應有的權利，因此，應當賦予每個公民訴訟的權利，《條例》第七條雖然規定了單位和個人對破壞鄱陽湖生態經濟區環境的控告權，但因未明確此種權利是否包含了訴訟的權利，似有不足。在《條例》中明確規定環境公益訴訟制度有理論依據、法律依據和現實基礎，因此，《條例》的制定應大膽地確立環境公益訴訟制度，此舉在地方立法發揮保護鄱陽湖生態經濟區功效的同時，對促進和推動我國正在著手修改的《民事訴訟法》中規定公益訴訟制度具有重大意義。
四、建立環境污染責任保險制度
環境責任保險又被稱為“綠色保險”，是指在發生環境污染和破壞事故時，責任保險人基于責任保險合同的約定，代被保險人向受損害的第三人支付賠償金的保險。環境責任保險制度是伴隨著環境事故的不斷出現和公眾環境意識的不斷提高而出現的。 [13] 環境污染責任保險的功能在于使被害人的救濟獲得較佳的保障、為加害人不致因大量損害賠償而陷于困難或破產和促進社會安全。[14]由于環境污染責任保險對環境損害賠償的有效性，使環境污染責任保險從產生發展到成熟完善短短十多年的時間，成為西方發達國家通過社會化途徑解決環境損害賠償責任問題，治理環境風險的主要金融工具，也成為企業風險管理部門管理環境風險的重要方式。目前環境污染責任保險制度在國際上已被普遍采用，這充分說明環境污染責任保險制度是一種能調動市場力量加強環境監管的政策手段。 [15]
面對沉重的環境污染問題，我國早已開始探索和研究從法律規范上建立環境污染責任保險制度。2006年國務院發布的《關于保險業改革發展的若干意見》指出用立法強制等方式發展環境污染責任等保險業務。2007年國務院制定的《節能減排綜合性工作方案》第三十九條明確提出“研究建立環境污染責任保險制度”。2007年12月4日國家環境保護總局和中國保險監督管理委員會聯合公布的《關于環境污染責任保險工作的指導意見》指出：各級環保部門和各級保險監管部門要充分認識到環境污染責任保險的重要性，確定環境污染責任保險的法律地位。各省、自治區、直轄市及有立法權的市可以在有關地方環保法中增加“環境污染責任保險”條款。此后，全國一些主要省市開展環境污染責任保險的立法和試點工作。2008年4月，江蘇海事局、省交通廳、省環保廳、省安監局、江蘇保監局共同制定了《關于積極推進船舶污染責任保險實施工作的通知》，在全省沿海內河正式實施船舶污染責任保險。2008年11月28日遼寧省人大批準通過《沈陽市危險廢物污染環境防治條例》，支持和鼓勵保險企業設立危險廢物污染損害責任險種，這是全國首個確定環境污染責任保險的地方性法規。同年環保部與保監會在蘇州召開了全國環境污染責任保險試點工作會議，在湖北、深圳、寧波等地實行了境污染責任保險制度。2008年7月，平安保險湖南分公司對昊化化工公司因事故引起的污染損害進行了賠付，這是全國首例環境污染責任保險賠付案。
突發環境事件應急預案應當要有環境污染責任保險制度配套實施。近來發生的渤海灣漏油事件、云南曲靖鉻渣傾倒事故等重特大環境污染事件，再次告訴我們建設環境污染責任保險制度迫在眉睫。《條例》承載著建設、維護和發展鄱陽湖生態經濟區的重任，對國際和國內有益立法經驗應不甘寂寞，積極投身于環境污染責任保險的浪潮中，上述規范性文件的出臺，為制定《條例》規定環境污染責任保險制度提供有利條件和經驗，《條例》應當擔當起引領環境污染責任保險制度的設立、完善和發展的重任，為預防和治理鄱陽湖生態經濟區，對重大環境污染事故和突發性的環境污染事件的事前預防和事后處理，建立環境污染責任保險制度就顯得十分重要。
五、建立生態環境信息公開制度
生態環境信息公開，是指公民、組織對行政機關者在行使行政職權的過程中掌握或控制的生態環境信息和經營者在經營活動過程中涉及影響生態環境的信息享有知情權，除法律規定不予以公開事項外，行政機關和經營者均應當通過有效方式向當事人和社會公眾公開。信息公開內容包括生態環境信息公開的范圍、要求、公開方式和程序、監督救濟等。政府信息公開是現代民主與法治進步的又一重大舉措。實行鄱陽湖生態環境信息公開制度，讓公眾了解和掌握鄱陽湖生態環境情況，是實現公眾參與鄱陽湖生態經濟區建設，行使知情權、表達權和監督權的前提，也是民主政治的核心內容之一。 [16]
《條例》第三十六條第三款規定“鼓勵排污者主動將自身的環境信息公開”和第四十條第二款規定了“省人民政府環境保護主管部門應當定期向社會公布鄱陽湖生態經濟區水環境質量監測信息。”值得肯定，但僅規定“省人民政府環境保護主管部門”“定期”公布鄱陽湖生態經濟區“水環境質量監測信息”，對建設鄱陽湖生態經濟區而言，似乎過于狹隘。故建議在《條例》中擴大對履行鄱陽湖生態環境信息公開的主體和內容。對排污者在“和平”時期可鼓勵其公開環境信息，但在排污者污染環境或者存在有可能污染環境的情形，其應當負有公開的義務。對涉及鄱陽湖生態環境的發展規劃和建設項目，項目的申報、立項、審批等全程均應當公開，并通過聽證會、論證會或社會公示等形式，聽取公眾意見，強化社會監督。
六、對《條例》中若干具體條文的修改意見
筆者建議在《條例》中增設以上所述制度條款的同時，建議對現有《條例》中的部分條款予以修改，盡可能地避免立法漏洞和減少錯誤，現將具體修改條款和理由詳列如下：
1、在《條例》中增加一條或一款，規定“在鄱陽湖生態經濟區外從事與環境保護有關的活動，參照適用本條例。”因為《條例》作為省級法規，應當在全省范圍內均具有約束力，賦予《條例》在鄱陽湖生態經濟區外的效力，可延伸保護鄱陽湖生態經濟區外的生態環境，也可使《條例》的效力覆蓋整個江西省，但根據《條例》第二條、第三條、第五十七條的規定，《條例》僅對鄱陽湖生態經濟區內具有約束力。
2、《條例》第一條“……結合本省實際，制定本條例。”修改為“……結合本省實際情況，制定本條例。”第七條“單位和個人都有保護……。”修改為“任何單位和個人都有保護……。”
3、《條例》第九條規定的組成“鄱陽湖生態經濟區環境保護綜合協調機構”的部門應加入司法行政部門和律師協會。因為司法行政部門承擔著宣傳和普法工作，律師承擔著建設社會主義法治和為建設鄱陽湖生態經濟區提供法律服務的職責，因此，司法行政部門和律師協會是“鄱陽湖生態經濟區環境保護綜合協調機構”不可或缺的成員之一。
4、《條例》第十二條第一款增加一項“司法行政部門和律師協會負責法制宣傳和提供生態經濟區內生產經營項目的法律意見和建議。”作為該款第（十三）項，理由同上。
5、《條例》第五十一條第一款第（六）項增加“如果交易價值高于國家林業主管部門確定的價值的，以交易價值計算；如果交易價值低于國家林業主管部門確定的價值的，以國家林業主管部門確定的價值計算。”作為最后一句，以體現懲罰從重的原則，實現責罰均衡。
6、《條例》第五十二條禁止的是“使用高毒、高殘留農藥的”行為，損害后果可作為處罰情形的幅度予以考慮，故建議將本條修改為“違反本條例第二十八條規定使用高毒、高殘留農藥的，由縣級以上人民政府農業行政主管部門給予警告，并根據具體情況,對單位處一萬元以上三萬元以下的罰款，對個人處一千元以上一萬元以下的罰款。”
7、《條例》對“以上、以下”是否包含本數，未作規定，例如《條例》第五十四條中的“縣級以上人民政府環境保護主管部門”、“五萬元以上二十萬元以下”等，故從立法嚴謹性的角度考慮，建議在《條例》中增加一條“本條例所稱以上、以下均包含本數在內。”
8、建議提高對違反《條例》的經濟處罰起點和上限，或者對相關違法行為只設處罰的起點，而不規定上限。因為在收益大于違法成本時，即污染者因侵權行為獲得巨大利益的情形下，處以小金額的罰款根本無法遏制其違法行為。在以緊緊圍繞鄱陽湖生態經濟區“特色生態、科學發展、綠色崛起”為目標的立法，就應當規定重罰，才能起到威懾的預防作用。
七、結語
立法活動是一項重大和繁雜的系統工程，特別是針對建設鄱陽湖生態經濟區這一國家戰略性項目立法而言，更是如此，又因環境保護法極強理論性、科學性和專業性、特殊性。故對鄱陽湖生態經濟區環境保護問題，《條例》應具有超強的概括性和前瞻性，對有助于解決環境污染問題的相關制度應予以規定,盡可能地制定出一部完美的地方性法規，為建設鄱陽湖生態經濟區保駕護航。
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注釋：
[①] 楊立新：《侵權法論》（第四版），人民法院出版社，2011年6月第4版，第580頁。
[②] 王利明：《懲罰性賠償研究》，《中國社會科學》，2000年第4期，第115—116頁。
[③] 王勝明主編：《中華人民共和國侵權責任法釋義》，法律出版社，2010年1月第1版，第241頁。
[④] 王利明：《懲罰性賠償研究》，《中國社會科學》，2000年第4期，第115—116頁。
[⑤] 楊立新：《侵權法論》（第四版），人民法院出版社，2011年6月第四版，第580頁。
[⑥] 關于民事主體享有環境權，具體法律規定可見《憲法》第二十六條，《環境保護法》第一條，《民法通則》第八十三條，《物權法》第八十六條、第九十條。
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