[ 王紅英 ]——(2013-11-12) / 已閱10320次
為落實中央、高檢院深化司法體制改革、完善執法辦案責任制、健全辦案組織形式的一系列重大部署,我省檢察機關積極探索建立有利于突出檢察官執法辦案主體地位、有利于依法獨立行使職權的主辦檢察官辦案責任制,并在部分檢察院鋪開了主辦檢察官辦案責任制試點工作。今年8月,省檢察院制定下發了《關于開展主辦檢察官辦案責任制試點工作的實施方案》(以下簡稱《方案》),其中對主辦檢察官的工作職責進行了較為詳盡的界定,但對主辦檢察官的權利保障問題卻言之不詳,基本未有涉獵。眾所周知,任何一個責任主體,包括主辦檢察官這樣的責任主體,其責、權、利只有在得到有機統一的前提下,履職空間、履職能力水平、履職效果才能得到有效提升。基于這一認識,本文試就主辦檢察官的權利保障問題進行探討,以期裨益于檢察實踐。
一、主辦檢察官權利之理解
檢察官的權利,是基于檢察官的身份而產生的依法行使的權力和享受的利益,是“權”和“利”的統一,是法律為保障檢察官權力的行使而規定的檢察官個人享有的可支配力及利益。它不同于檢察官的“權力”,“權力”屬于法律賦予的一種強制力量,是公權的具體化,“權利”是這種強制力量得以實現的保障條件。《檢察官法》第九條對檢察官的權利作出明確規定,包括“履行檢察官職責應該具有的職權”等八個方面,既有政治上的賦付、行為上的授權,也有經濟上的待遇、物質上的支撐,是整個檢察機關行使檢察職能、履行法律責任的基石。
主辦檢察官的權利,因主辦檢察官作為檢察官中的特殊群體,而理所當然地應當區別于其他檢察官。《檢察官法》第二條規定:“檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員,包括最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員。”根據《方案》規定,主辦檢察官是經檢察長授權、依法履行執法辦案職責、享有一定范圍的辦案決定權并承擔相應責任的檢察官,其資格和條件之一是:一般應當具備檢察員身份以及特別優秀的助理檢察員。也就是說,主辦檢察官既可以是檢察員(包括非領導職務的檢察委員會委員),也可以是助理檢察員,但一旦選任為主辦檢察官,就被賦予了比一般檢察官更多的職責、更大的權限。正因如此,主辦檢察官就應相應地享有比一般檢察官更大的權利。
二、主辦檢察官權利保障之因由
長期以來,社會對檢察機關的關注,一直習慣于對檢察權的關注,卻極少將目光轉向檢察權的執行者——檢察官的權利,導致檢察官權利得不到有效保障,甚而至于被侵犯。如辦公辦案經費不能足額到位,檢察官的政治、經濟待遇得不到落實,工作生活條件相對落后,被迫承擔法律規定以外的工作等。主辦檢察官相對于一般意義上的檢察官而言,具有更多的獨立性,切實保障其應有的權利,是切實履行好主辦檢察官職責和義務的前提條件和重要保證。
1、主辦檢察官的權利保障,是檢察權行使的前提。實行主辦檢察官辦案責任制后,檢察機關依法行使檢察權必然要由主辦檢察官去實現,為保障主辦檢察官順利履行職責,就必須讓主辦檢察官享有特定權利。主辦檢察官作為相對獨立的辦案主體,履行檢察權就必須通過一定的職權、借助一定的工作條件,沒有相應職權、沒有必要的工作條件,履行職責無異于紙上談兵,成為空談。
2、主辦檢察官的權利保障必須與承擔的職責義務相對應。《憲法》規定了公民的義務,同時也明確了公民應享有的權利;《檢察官法》規定了檢察官的職責,也相應地明確了檢察官的權利。這些職責、義務和權利都有相應的法律法規進行調整和保障。同樣的道理,主辦檢察官的權利也不是憑空而生的,它是與承擔的職責義務緊密聯系、相依相存的。這一點,在《方案》中已經有所體現,比如“特別優秀的助理檢察員選配為主辦檢察官的,可以適時依法提請任命為檢察員”、“主辦檢察官業績突出的,可以優先晉級提職”、“主辦檢察官在辦理案件時,應當有必要的辦案條件和保障”等條文,就是對主辦檢察官權利保障思想的具體體現。這些規定,都是根據主辦檢察官所承擔的職責義務而設定的,其目的是為了促使主辦檢察官在履職過程中竭盡所能、心無旁騖,為其提供動力,排除后顧之憂。
3、權利是容易被忽視和受侵害的,有必要以相應的規范予以保障。主辦檢察官相對于一般檢察官而言,要承擔更大的責任,付出更多的智力和體力,必然應該得到更大的工作條件方面的支持,得到更多的政治待遇、物質福利方面的回報。但是在現有體制下,這往往是容易被各級機關部門所忽視的,也往往是最容易受侵害的。要充分體現干多干少不一樣、干好干壞不一樣,這種理念我們雖然常掛在嘴上,但將其落到實處的情形卻并不普遍,說明這并不是容易的事,殊不知這恰恰是對那些能干者、業績突出者的極大傷害。究其原因,筆者認為,其根源在于保障性規范的缺失。主辦檢察官權利的“權”,是基于檢察官身份的社會公權的衍生物,再經過檢察長授予,比如履職不受干涉權,由憲法、法律進行規范調整;而主辦檢察官權利中的“利”,相比較而言則顯得抽象模糊,只有少許原則性的意見,既不全面系統,也未進行具體規范,在實踐中缺乏可操作性。在主辦檢察官的權利容易被忽視和侵害的客觀現實前提下,將其上升到法律、制度規范的層面進行要求、予以保障,無疑極具必要,有著極其重要的現實意義。
三、主辦檢察官權利保障的內容
提及主辦檢察官權利保障的內容,首先要明確一點,主辦檢察官也是檢察官,其權利內容帶有檢察官權利的普遍性,《檢察官法》所規定的的檢察官的八項權利,主辦檢察官依法享有。同時,除此法定的權力之外主辦檢察官也不應享有一般檢察官所不享有的特權。離開了這八項權利談主辦檢察官的權利保障,將使之變成無本之木、無源之水。但是,主辦檢察官畢竟區別于一般檢察官,因其能力更強、責任更大、擔子更重、付出更多,其權利保障無疑需獨具特殊性,與一般檢察官相比,其權利保障水平需求更高,這一點應該是不爭的道理。
筆者認為,《檢察官法》所列檢察官的八項權利,對主辦檢察官的保障水平可與一般檢察官保持一致,即:非因法定事由、非經法定程序,不被免職、降職或者處分;參加培訓;提出申述或者控告;辭職。而其他四項——履行檢察官職責應當具有的職權和工作條件;依法履行職責不受行政機關、社會團體和個人的干涉;獲得勞動報酬,享受保險、福利待遇;人身、財產和住所安全受法律保護——則應高于對一般檢察官的保障水平。
1、履行主辦檢察官職責應當具有的職權和工作條件。關于履行主辦檢察官職責應當具有的職權,《方案》中已做了較為詳盡的規定,在此不再贅述。而履行主辦檢察官職責應當具備的工作條件,包括兩個方面。一是賦予主辦檢察官應有的地位。賦予主辦檢察官在辦案過程中的組織、指揮權,辦案組成員必須服從主辦檢察官的指揮,對于不服從指揮,或者由于嚴重不負責任出現重大工作失誤者,主辦檢察官有權申請更換,檢察長(或內設機構負責人)應該給予充分支持。二是為主辦檢察官辦案提供充分的物質條件。諸如辦案所需的經費、場所、用具,特別是在交通、通信和其它技術裝備方面,均應相對于于一般檢察官進行傾斜。
2、依法履行檢察官職責不受干涉。依法履行檢察官職責不受行政機關、社會團體和個人干涉,這一點法律已有明文規定。但在這里要強調的是,檢察官履行職責受行政機關、社會團體和個人干涉的情形,集中表現在對執法辦案工作的干涉,在實現主辦檢察官制度后,辦案工作的壓力又集中體現在主辦檢察官身上,這種干涉的壓力也無形中集中到了主辦檢察官身上,因此,主辦檢察官更強烈地希望得到“不受干涉”的保障。其次,在不受干涉問題上,檢察長和部門負責人要盡可能地為主辦檢察官減輕壓力,千方百計為主辦檢察官優化執法辦案環境,全力支持主辦檢察官的工作,使其不受外來壓力的干擾,全身心地投入工作,實現履行職責不受干涉的應有之義。
3、獲得勞動報酬、保險、福利待遇。勞動權和獲得報酬權是憲法規定的公民的基本權利。檢察官作為國家的勞動者,同樣有權獲得勞動報酬。這里的“報酬”既包括檢察官的工資收入,也包括合法的其他收入,還包括享受法律規定的保險和其他福利待遇。此外,主辦檢察官還應享有其他檢察官所沒有的與其職責相對應的“主辦”津貼,使檢察職業專業化、精英化的要求在“報酬”中得到體現。在此特別需要考慮的,除去勞動報酬、保險、福利待遇,是要把檢察職級待遇問題放在突出的位置。檢察機關長期以來套用的是行政級別制度,執行的仍然是上世紀八十年代勞動人事部門制定的舊規,檢察機關特別是基層檢察院,檢察人員職級待遇低的問題日益突出,對檢察人員工作積極性造成了極大挫傷。這一問題得不到有效解決,將會對基層檢查工作帶來嚴重的負面影響。
4、主辦檢察官的人身、財產和住所安全受法律保護。檢察官擔負維護國家法律,打擊一切犯罪,保護國家、集體和個人合法權益的任務,在其執法過程中,往往容易受到威脅、恐嚇、打擊報復,主辦檢察官承擔此類風險更是首當其沖,一旦被選任為主辦檢察官,安全風險就會迅速累加。因此,主辦檢察官及其親屬的人身、財產和住所安全保障問題,必須引起我們的高度重視。
四、主辦檢察官權利保障之實現途徑
實行主辦檢察官制度是檢察機關突出檢察官執法辦案主體地位的一項改革措施,這項制度能否順利施行,與主辦檢察官權利能否得到有效保障關系重大。保障主辦檢察官的權利,就必須在檢察機關的組織管理、人事管理、立法保障、內部機制配套等方面革除弊端、理順關系,為主辦檢察官制度的施行聚集正能量。
1、組織和人事管理。我國《憲法》第一百三十二條第二款規定:“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。”但長期以來的現實情況是,這種領導關系僅體現在業務工作上,而組織和人事管理權則主要是在地方黨委。客觀地看,這種管理模式對于檢察機關獨立行使檢察權是不可避免地存在負面影響的,甚至可以說是弊大于利。在這種管理模式下,檢察機關往往不得不聽命于地方黨委,把檢察機關對地方經濟、社會的“服務”變成了對地方黨委、政府的“服從”。在這種情況下,本應獨立行使檢察權的檢察機關就很容易變得身不由己,成為事實上的一個地方部門,造成很多時候不能客觀地從法律的層面對待執法辦案,而把地方的局部利益、短期發展擺上了更高的位置。因此,筆者認為,改革檢察機關的組織人事管理制度勢在必行,其根本點就是要確立《憲法》所規定的上級檢察院對下級檢察院在組織人事管理方面的領導地位,變以地方為主為以上級檢察院為主,只有這樣,才更有利于實現對地方的監督,擺脫地方掣肘,真正做到獨立行使檢察權。在真正實現獨立檢察權的前提下,主辦檢察官執法辦案的主體地位將會得到不斷凸現。
2、檢察經費的保障。從檢察經費的整體而言,長期以來檢察機關經費由地方財政供給。由于各地經濟發展水平的差異,各地檢查經費保障水平各不相同,一些地方至今仍無法給予檢察機關足額的經費保障,致使檢察官履行職責的工作條件受到限制。這一點,根本的解決方法應放在建立檢查經費由國家財政保障制度上,這樣做不僅可以促進各地保障水平的平衡,也有利于檢察機關從經費保障方面擺脫地方掣肘進而促進檢察權的獨立行使。從檢察機關內部經費使用角度看,則要建立合理的經費管理和使用制度,將經費向辦案一線傾斜,切實保障檢察官執法辦案之所需。
3、落實主辦檢察官的待遇。主辦檢察官作為執法辦案的責任主體,在享受待遇問題上,應該堅持從優待檢原則。一是職級待遇。前文說過,檢察人員的職級待遇目前執行的仍然是上世紀八十年代的有關規定,這與檢察機關和檢察事業發展的實際是極不相稱的。實質上,最好的辦法是去除檢察官的行政化色彩,廢除檢察官的行政職級,按《檢察官法》的規定劃分檢察官等級,再按不同等級確定相應的待遇。在此之前,可采取過渡性的暫行措施,由上級檢察機關與組織部門磋商,以機構編制為基礎聯合下文,擴大職數比例,提高檢察官的職級待遇,主辦檢察官優先享受。二是薪酬待遇。在基本工資和檢察官的普遍性津貼之外,要充分考慮職責與薪酬的對等性,根據地方經濟水平的不同,確定主辦檢察官應額外享受的津補貼標準。當然,這里需要注意的是,與一般檢察官既不能拉開過大距離,也不能距離過小、只具象征性,既要體現對有能者、多勞者的尊重、認可和鼓勵,同時又要注意保持適當的平衡。
4、增加主辦檢察官安全保護的可操作性。《檢察官法》對檢察官“人身、財產和住所安全受法律保護”的規定,實質上是對《憲法》保護公民權利的一種轉述性規定,屬于一般性保護的范疇,并無特別的保護程序和措施可供操作。由于檢察官特別是主辦檢察官是一個特殊的群體,與普通公民相比要承受特殊的安全風險威脅,而這種安全風險威脅,其來源是國家法律賦予的公權——檢察權,國家就理應對其安全負責,將對檢察官的安全保護由一般性保護上升為特殊保護。因此,建議對檢察官的安全保護問題,要以立法的形式或其他途徑,使之具有可感知性、可操作性,成為一種實實在在的安全保障。
(作者系湖北省大冶市檢察院檢察長)
