[ 王冠華 ]——(2013-10-7) / 已閱39792次
【內容摘要】依據《土地管理法實施條例》第四十五條規定作出的“責令交出土地”決定，是目前征地拆遷領域中市、縣級國有土地部門取得被征地拆遷人占有之土地最常用的行政手段。關于“責令交出土地”決定該等行政強制手段的適用問題，由于法律規定得過于原則，又缺乏配套規定，常為地方行政機關所濫用，本文對采取該等手段的主體、前提條件、違法判斷標準、責令交出時限以及責令交出土地行政強制程序等相關的法律問題進行全面探析與系統研究。
【關鍵詞】征地拆遷；責令交出土地；行政強制手段；法律問題
我國《土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第四十五條規定，“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”依據該條規定作出的“責令交出土地”決定，是目前征地拆遷領域中市、縣級國有土地部門取得被征地拆遷人占有之土地最常用的行政手段。基于謀求行政利益等方面的考量，為達到低成本征地拆遷之目的，市、縣級國有土地部門常常違背“確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的原則、給予被征地拆遷人很低補償甚至不給補償(以違法建筑之名行非法拆除之實)；同時，不少地區亦普遍存在商業征收在政府的暗中支持和包庇下，無視國家法律規定的權限和程序，借公共利益的幌子以政府之手搞“聯合拆遷”、“突擊拆遷”、“節日拆遷”、“晚間拆遷”等損害群眾利益的現象，使得廣大民眾面臨遭受重大財產損失或者因拆遷而一夜赤貧、甚至無家可歸等困境。當廣大民眾基于包括但不限于前述情形拒絕交出土地時，市、縣級國有土地部門又以“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地”為由，“責令”被征地拆遷人“交出土地”，再加上法院工作不到位，由此不斷引發群眾長期上訪、集體上訪等事件，甚至發生執法人員與民眾肢體沖突，導致流血事件，影響社會的和諧與穩定。關于“責令交出土地”決定該等行政強制手段的適用問題，由于法律規定得過于原則，又缺乏配套規定，常為地方行政機關所濫用，筆者以為，有必要對采取該等手段的主體、前提條件、違法判斷標準、責令交出時限以及責令交出土地行政強制程序等相關的法律問題進行全面探析與系統研究。
一、關于決定主體的問題
根據《實施條例》第四十五條規定精神，作出責令交出土地相關行政決定的行政主體是“縣級以上人民政府土地行政主管部門”，主要是指縣、市、省國土資源局(或土地管理局)，通常不會涉及國務院所屬的國土資源部，但鄉級政府的土地管理所等派出機構等機關明顯是不適格的。實踐中，部分地方以鄉級政府的土地管理所等派出機構、城市管理局、綜合執法局、城建部門、規劃部門、甚至成立的某某拆遷指揮部等臨時機構乃至于房地產開發公司的名義作出“責令交出土地”決定，存在行政主體不適格的問題，該等決定當然也應歸于無效。由于《實施條例》第四十五條沒有賦予“縣級以上人民政府土地行政主管部門”對于被征地拆遷人“拒不交出土地的”強制執行權，“縣級以上人民政府土地行政主管部門”屬于《行政強制法》第53條規定的“沒有行政強制執行權的行政機關”。根據《實施條例》第45條關于“…拒不交出土地的，申請人民法院強制執行”、《行政強制法》第53條關于“沒有行政強制執行權的行政機關可以…依照本章規定申請人民法院強制執行”以及法釋[2000]8號《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第87條第1款關于“法律、法規沒有賦予行政機關強制執行權，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當依法受理”的規定，即便該等部門有權作出“責令交出土地”決定，但對于該等決定的執行，也只能申請人民法院強制執行，而不能由其自決自執。在申請人民法院強制執行時，由于該等執行的依據，只能是“縣級以上人民政府土地行政主管部門”作出的“責令交出土地”決定。故在此便有一個行政強制行為合法性的司法審查問題，當然這也是作出“責令交出土地”這一決定的前提條件所需要探討的問題。
二、關于決定前提條件的問題
關于“責令交出土地”決定的前提條件問題，《實施條例》第四十五條僅從被征地拆遷人的角度作出規定，確定了“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的”且“拒不交出土地的”這一前提條件，構成“責令交出土地”決定的一個要件；對于“縣級以上人民政府土地行政主管部門”作出“責令交出土地”決定的前提條件則未置明文。法釋[2011]20號《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》(以下簡稱《若干規定》)第十四條第一款規定，“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：(一)征收土地方案已經有權機關依法批準；(二)市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施征地行為；(三)被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到征收工作的正常進行；(四)符合《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規定的條件。”從該條款文義來看，其第(三)項系《實施條例》第四十五條從被征地拆遷人的角度構成“責令交出土地”決定的要件予以具體化之規定，亦系從被征地拆遷人的行為角度設定合法性司法審查的條件之一；其第(四)項主要是對提出非訴行政執行申請的一般條件作出的集中規定，其第(一)、(二)項是從行政機關的角度設定合法性司法審查的條件。筆者認為，從立法精神上看，《若干規定》第十四條第一款第(一)、(二)項雖系《實施條例》第四十五條有關“縣級以上人民政府土地行政主管部門”申請法院強制執行情形的具體申請條件，但也應視為“縣級以上人民政府土地行政主管部門”在征地拆遷實踐中作出“責令交出土地”決定前需要滿足的前提條件。從這個方面來說，《若干規定》第十四條第一款第(一)、(二)項從“縣級以上人民政府土地行政主管部門”角度，補充規定了“責令交出土地”決定的又一要件。對于“責令交出土地”決定的上述兩個要件，筆者予以具體闡析如下：
(一)基于“縣級以上人民政府土地行政主管部門”角度關于“責令交出土地”決定的要件
如前析，基于“縣級以上人民政府土地行政主管部門”角度關于作出“責令交出土地”決定的要件有兩個前提條件：一是征收土地方案已經有權機關依法批準；二是市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施征地行為。詳述如下：
1、征收土地方案已經有權機關依法批準
(1)征收土地方案的有權批準機關
從我國土地法律法規看，對于“征收土地方案”，《土地管理法》未予提及；《實施條例》雖規定了“征收土地方案”，但對其有權批準機關，卻未作明確的劃分。根據該等法律法規的條文規定，關于“征收土地方案”的有權批準機關問題，可以從三個方面進行推導：
1)根據土地利用總體規則，土地利用總體規劃編制方案批準機關是“國務院”、“省、自治區、直轄區人民政府”以及“省、自治區、直轄區人民政府授權的設區的市、自治州人民政府”。
《實施條例》第八條規定，“全國土地利用總體規劃，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門編制，報國務院批準。”“省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，由省、自治區、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，報國務院批準。”省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。”“本條第一款、第二款、第三款規定以外的土地利用總體規劃，由有關人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；其中，鄉(鎮)土地利用總體規劃，由鄉(鎮)人民政府編制，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府或者省、自治區、直轄市人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。”《土地管理法》第21條規定，“土地利用總體規劃實行分級審批。”“省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，報國務院批準。”“省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。”“本條第二款、第三款規定以外的土地利用總體規劃，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；其中，鄉(鎮)土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。”“土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。”
從以上兩個法條文義來看，“征收土地方案”所涉及的土地利用總體規劃內容，“國務院”、“省、自治區、直轄區人民政府”以及“省、自治區、直轄區人民政府授權的設區的市、自治州人民政府”有針對不同情況的批準權限。
2)根據土地利用總體規劃下被征收土地用途轉化規則，農用地轉用批準機關是“國務院”、“省、自治區、直轄區人民政府”以及“市、縣人民政府”。
《土地管理法》第四十四條規定，“設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”“省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。”“在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。”“本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。”由于征收拆遷中的“征收土地方案”必然涉及農用地轉為建設用地方面的內容，根據本條規定，關于被征收土地的用途轉化問題，“國務院”、“省、自治區、直轄區人民政府”以及“市、縣人民政府”有針對不同情況的批準權限。
3)根據征地審批規則，區分被征收土地的性質和數量規定不同批準機關為“國務院”和“省、自治區、直轄區人民政府”。
《土地管理法》第四十五條規定，“征收下列土地的，由國務院批準：(一)基本農田；(二)基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；(三)其他土地超過七十公頃的。”“征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。”“征收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”由于征收拆遷中的“征收土地方案”除涉及農用地轉為建設用地方面的內容外，亦必然涉及被征收土地的性質和數量等方面的內容，根據本條規定，關于被征收土地的最終權限問題上，只有“國務院”和“省、自治區、直轄區人民政府”有針對不同情況的批準權限。
《物權法》第四十二條第一款規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”結合本款規定并綜合以上三個方面的推導，筆者認為，征收土地是國家為了社會公共利益的需要，將集體所有土地轉變為國有土地的強制手段；根據《土地管理法》的規定，土地應由國家管理，實行土地用途管制，在合理劃分征收土地審批權的前提下實行征收土地由國務院和省兩級政府審批的原則。
(2)依法批準
在明確批準的“有權機關”之外，在“征收土地方案已經有權機關依法批準”這一項前提條件中，還有一個“依法”的限定條件。所謂“依法”，一是根據征收土地審批權限進行批準；二是根據征收土地的法定程序進行批準。對于征收土地審批權限問題，前已論及，不再贅述。
對于征收土地的法定程序問題，《土地管理法》、《實施條例》等未予明文，根據國發[2004]28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國辦發明電[2010]15號《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》以及國土資源部發布的《關于進一步做好征地管理工作的通知》(國土資發[2010]96號)等行政規范性文件規定，征收土地前需要履行的法定程序大體有四：①第一步，發布擬征地通告。即由市、縣級國土資源局(或土地管理局)在擬被征收土地所在地的村范圍內發布擬征地通告，告知擬被征土地的村集體經濟組織和村民有關擬征地范圍、面積、補償方式、補償標準、安置途徑以及征地用途等信息。該通告后搶栽、搶種的農作物或者搶建的建筑物不列入補償范圍；②第二步，征詢村集體經濟組織和農民的意見。即由市、縣級國土資源局(或土地管理局)會同所在的鄉(鎮)政府，就擬征地通告的內容征詢村集體經濟組織和農民的意見，有不同意見的應記錄在案，根據村民委員會或村民提出的意見分別處理并協調解決。對補償標準、安置途徑、補償方式有異議的，應告知擬被征地相對人有權提出聽證申請，并依法組織聽證市、縣級國土資源局(或土地管理局)應將村民對擬征收土地的意見和聽證的材料作為報批的必備材料歸檔上報。③第三步，地籍調查和地上附著物登記。即由市、縣級國土資源局(或土地管理局)會同擬被征收土地的所有權人、使用權人實地調查擬被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積，地上附著物種類、數量、規格等，并由市、縣級國土資源局(或土地管理局)現場填制調查表一式三份，由市、縣級國土資源局(或土地管理局)工作人員和所有權人、使用權人共同確認無誤后簽字。市、縣級國土資源局(或土地管理局)應將所有權人、使用權人簽字的材料作為報批的必備材料歸檔上報。④第四步，擬訂“一書四方案”組卷上報審批。即由市、縣級國土資源局(或土地管理局)根據征詢、聽證、調查、登記情況，按照審批機關對報批材料的要求擬訂“一書四方案”即：“建設用地說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供應土地方案”并組卷向有批準權的機關報批。
在上述四個程序中，前三個程序直接關涉到被征地拆遷人的切身利益。由于征地拆遷對被征地拆遷人的集體土地使用權、房屋及其不動產等根本利益將產生重大影響，強調被征地拆遷人在征地報批前的知情權、合理意見反饋權、聽證權、財產確認權等非常重要，因為這不僅是行政機關依法行政的表現，而且將為后續征地拆遷工作打下良好的基礎，確保社會關系的和諧穩定。實踐中，由于土地管理部門工作不到位，相關省級政府把關不嚴，征地報批前，未遵照前述程序履行或全面履行有關職責，既不通告以征詢村集體經濟組織和農民的意見，對于征地過程中農民提出的合理要求也不予以妥善解決，以至不得已強行實施征地，甚至肆意侵害被征地拆遷人的財產權甚至人身權利，很難認為這是按法定程序“依法”進行。對于此情形下后續作出“責令交出土地”決定，筆者以為應該給予否定性評價。
綜上所述，對于“征收土地方案已經有權機關依法批準”這一項前提條件，應全面、準確地理解為：“征收土地方案”已經由“國務院”和“省、自治區、直轄區人民政府”根據《土地管理法》、《實施條例》等法律法規的規定，在履行了征地前法定程序后依其法定權限進行了批準。
2、市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施征地行為
在征地獲得批準之后，根據現行法律法規的規定，組織實施征地行為的直接行政主體為市、縣人民政府，并由其土地管理部門負責具體實施。無庸置疑，本項前提條件旨在突出征地實施行為的程序合法性問題。
《土地管理法》第四十六條規定，“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”“被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。”第四十七條進一步規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。”“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。”“征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。”“依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”“國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”《管理條例》第二十五條規定，“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告。”“被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。”“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”“征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。”
根據上述法律法規條文并結合《征收土地公告辦法》等有關條文規定，歸納起來，征地實施程序主要有如下六個步驟：
(1)征收土地公告
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