[ 王冠華 ]——(2013-9-21) / 已閱30469次
城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域中違建行政強(qiáng)制拆除相關(guān)法律問題分析――解讀法釋[2013]5號(hào)理解與適用
【內(nèi)容摘要】本文是對(duì)最高人民法院法釋[2013]5號(hào)《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》理解與適用問題所作的律師解讀。具體闡述了違法建筑物、構(gòu)筑物及其設(shè)施的界定和《批復(fù)》的適用范圍；詳細(xì)分析了非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)、違建行政強(qiáng)制拆除主體及其權(quán)限內(nèi)容；深入探討了行政強(qiáng)制拆除程序及救濟(jì)途徑問題。
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃，違法建筑，行政強(qiáng)制拆除，司法解釋，律師解讀
最高人民法院法釋[2013]5號(hào)《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》），于2013年3月25日由最高人民法院審判委員會(huì)第1572次會(huì)議通過，2013年3月27日公布，自2013年4月3日起施行。《批復(fù)》規(guī)定，“根據(jù)行政強(qiáng)制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。”正確理解與適用《批復(fù)》，對(duì)于統(tǒng)一法律適用，體現(xiàn)司法改革中的“裁執(zhí)分離”原則，解決目前違法建筑強(qiáng)制拆除領(lǐng)域的主體問題，準(zhǔn)確貫徹行政強(qiáng)制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定精神，切實(shí)維護(hù)公共利益，保障被執(zhí)行人及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益，具有十分重要的意義。
一、違法建筑物、構(gòu)筑物及其設(shè)施的界定和《批復(fù)》的適用范圍
1、違法建筑物、構(gòu)筑物及其設(shè)施的界定
根據(jù)《民用建筑設(shè)計(jì)術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T50504－2009) 的定義，所謂“建筑物”，是指用建筑材料構(gòu)筑的空間和實(shí)體，供人們居住和進(jìn)行各種活動(dòng)的場(chǎng)所；所謂“構(gòu)筑物”，是指為某種使用目的而建造的、人們一般不直接在其內(nèi)部進(jìn)行生產(chǎn)和生活活動(dòng)的工程實(shí)體或附屬建筑設(shè)施；對(duì)于“設(shè)施”，該標(biāo)準(zhǔn)未作界定，而是將其納入構(gòu)筑物范疇，依商務(wù)印書館2012年《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典(第6版)》的詞語(yǔ)解釋，所謂“設(shè)施”，是指為某種需要而建立的建筑、系統(tǒng)等。
自1989 年城市規(guī)劃法首次在法律層面上提出“違法建筑”的概念后，這一概念逐步為水法、土地管理法、鐵路法、公路法、漁業(yè)法、道路交通安全法、防洪法、大氣污染防治法、水污染防治法、煤炭法、電力法、石油天然氣管道保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、海島保護(hù)法、海域使用管理法、港口法等多部法律廣泛采用，雖不同法律在文字表述上各有區(qū)別，但其內(nèi)容并無實(shí)質(zhì)上的差異。2007年城鄉(xiāng)規(guī)劃法將該概念表述為“違法建設(shè)”，2011年行政強(qiáng)制法則表述為“違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施”，《批復(fù)》繼續(xù)沿用了行政強(qiáng)制法關(guān)于“違法建筑”的概念，亦表述為“違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施”。顯然，城鄉(xiāng)規(guī)劃法的“違法建設(shè)”是從行為內(nèi)容的角度對(duì)“違法建筑”的概念進(jìn)行演繹，而行政強(qiáng)制法和《批復(fù)》的“違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施”（以下簡(jiǎn)稱“違建”）是從對(duì)象范圍的角度對(duì)這一概念進(jìn)行演繹，相互之間并不矛盾。
《批復(fù)》中的“違法”，依解釋文義，此處之“法”僅指城鄉(xiāng)規(guī)劃法，而不涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃法之外的其他法律。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中，違建的情形主要有三，分別規(guī)定在第64條、第65條以及第66條中，具體為：(1)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的；(2)在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的；(3)建設(shè)單位或者個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的、未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的以及臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過批準(zhǔn)期限不拆除的。不過，需要指出的是，根據(jù)城市規(guī)劃法第1條關(guān)于立法宗旨和目的之規(guī)定，該法是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市建設(shè)中指導(dǎo)性法律文件，并非強(qiáng)制性禁止性規(guī)范，其目的在于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)其違反，并不必然導(dǎo)致違建的拆除。這一問題在筆者拙文《拆遷征收領(lǐng)域中違章建筑的認(rèn)定與處理》中已作詳細(xì)闡析，在此不再贅述。
2、《批復(fù)》的適用范圍
從法律適用的邏輯和功能來看，行為內(nèi)容決定法律適用的性質(zhì)，對(duì)象范圍決定法律適用的范圍，因而厘清“違法建設(shè)”這一行為非常重要。所謂“違法建設(shè)”，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2012年6月25日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）第2條第2款給出的概念，是指“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為。”鑒于城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)制的是違建“進(jìn)行”行為，因此，對(duì)于“違法建設(shè)”，應(yīng)限縮理解為“處于已經(jīng)開始著手但尚未結(jié)束，違法行為還在繼續(xù)，違法后果還在不斷擴(kuò)大”的情形，筆者稱之為違建增量情形。換言之，在違建增量情形下，當(dāng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)適用《批復(fù)》規(guī)定，即根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第65條、第68條和行政強(qiáng)制法第25條、第34條、第37條和第44條等規(guī)定直接由建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)成有關(guān)部門或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府強(qiáng)制拆除。
對(duì)于違法行為不再繼續(xù)，違法后果已經(jīng)固定，客觀上已經(jīng)形成存量的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施，則原則上不應(yīng)適用或者參照適用《批復(fù)》。這是因?yàn)椋骸缎姓幜P法》第29條規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”根據(jù)該條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)于該等違建的處罰時(shí)效及于增量形成期間以及“建成”后兩年內(nèi)。在該等處罰時(shí)效中，對(duì)存量違建是否屬于歷史原因形成，行政機(jī)關(guān)是否存在超期處罰，是否存在“默許”、“不作為”等行政過錯(cuò)，行政處罰是否合法，處罰程序是否存在瑕疵，是否存在濫用職權(quán)或者超越職權(quán)情形，是否存在以拆除違建之名行侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益之實(shí)的行政侵權(quán)行為，等等，有一個(gè)司法審查認(rèn)定問題。原則上，對(duì)于處罰時(shí)效中的存量違建，可以參照適用《批復(fù)》，而對(duì)于處罰時(shí)效外的存量違建，則應(yīng)納入合法建筑范疇而嚴(yán)格禁止適用《批復(fù)》。關(guān)于該問題的具體處理，詳見筆者拙文《拆遷征收領(lǐng)域中違章建筑的認(rèn)定與處理》中的相關(guān)內(nèi)容。
二、非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)、違建行政強(qiáng)制拆除主體及其權(quán)限內(nèi)容
1、區(qū)分非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)與法院強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)
對(duì)于非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)問題，其前提是非訴。所謂訴訟案件中的法院強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，根據(jù)行政訴訟法第65條第2款和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“行訴法解釋”）第83條的規(guī)定，是指對(duì)發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書，負(fù)有義務(wù)的一方當(dāng)事人拒絕履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。而所謂非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)，根據(jù)行政強(qiáng)制法第53條、行政訴訟法第66條以及最高人民法院有關(guān)司法解釋的規(guī)定，則是指當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依法向人民法院提出的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。兩者的最主要的區(qū)別在于申請(qǐng)執(zhí)行的依據(jù)不同，前者系發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書；而后者系行政機(jī)關(guān)作出的生效的行政決定。
2、非訴執(zhí)行案件中不能適用先予執(zhí)行制度
實(shí)踐中，在審理拆遷案件的過程中，特別是在審理拆遷人作為原告起訴的案件中，一些拆遷人為了盡快實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)營(yíng)利益，向人民法院申請(qǐng)先予執(zhí)行被訴具體行政行為，有的法院為了滿足房屋拆遷管理部門或者拆遷人的要求而準(zhǔn)許先予執(zhí)行。原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第15條也規(guī)定，“訴訟期間，拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。”這是極端錯(cuò)誤的。根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，訴訟制度應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。先予執(zhí)行屬于訴訟基本制度，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過法律加以規(guī)定。原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》授予人民法院拆遷案件的先予執(zhí)行權(quán)有立法越權(quán)之嫌疑。在民事訴訟中，先予執(zhí)行大都是針對(duì)申請(qǐng)人的基本生活保障。在拆遷征收領(lǐng)域，拆遷征收人希望通過先予執(zhí)行達(dá)到盡快拆遷征收的目的顯然有違先予執(zhí)行制度的立法精神。同時(shí)，人民法院審判首先必須適用的是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和最高人民法院的司法解釋，對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件，法院雖無權(quán)否定，但對(duì)違反上位法的條款可不予適用。《行訴法解釋》第94條規(guī)定“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請(qǐng)執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。”因此，人民法院要慎用先予執(zhí)行措施，原則上宜不用；非用不可時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依照法定的緊急情況標(biāo)準(zhǔn)和立法精神去衡量。
那么，在非訴行政執(zhí)行案件中，能否適用先予執(zhí)行制度呢？筆者以為，更應(yīng)嚴(yán)格杜絕。理由如下：
(1)沒有任何法律依據(jù)
從《行訴法解釋》第94條條文看，行政訴訟的提起是先予執(zhí)行的前提，換言之，該條規(guī)定僅適用于審理行政訴訟案件，而不適用于非訴行政執(zhí)行案件；同時(shí)，參照民事訴訟法及相關(guān)解釋的相關(guān)規(guī)定，亦找不到非訴行政行為可以先予執(zhí)行的法律依據(jù)。
(2)無論在實(shí)體上還是在程序上都將導(dǎo)致行政侵權(quán)
根據(jù)《行訴法解釋》第66條、第86條規(guī)定，法院強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)具備的條件之一即具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容。在非訴行政執(zhí)行案件中，如果適用先予執(zhí)行而采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，將會(huì)造成從程序上剝奪了行政相對(duì)人依法享有的復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)，同時(shí)從實(shí)體上亦會(huì)侵犯行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。
(3)有承擔(dān)國(guó)家賠償法律后果之虞
在非訴行政執(zhí)行案件中，如果適用先予執(zhí)行，不僅會(huì)造成當(dāng)事人對(duì)提起復(fù)議、起訴失去信心，不利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的充分保護(hù)；同時(shí)，人民法院在沒有法律依據(jù)的情況下先予執(zhí)行，萬一執(zhí)行錯(cuò)誤，必然要承擔(dān)國(guó)家賠償?shù)姆珊蠊瑥亩斐晒珯?quán)力為私益買單的尷尬情形，也損害了司法的權(quán)威與公正。
3、違建行政強(qiáng)制拆除主體及其權(quán)限
從《批復(fù)》表述來看，對(duì)于涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違建強(qiáng)制拆除問題，強(qiáng)調(diào)人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的有關(guān)限期拆除決定等的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。對(duì)此應(yīng)作三方面的理解，一是根據(jù)行政強(qiáng)制法第13條第1款規(guī)定，“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。”結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃法第65條、第68條以及行政強(qiáng)制法第34條等規(guī)定，應(yīng)該認(rèn)為縣級(jí)以上人民政府責(zé)成的有關(guān)部門或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作為強(qiáng)制拆除違建主體已得到法律明確的特定授權(quán)；二是對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的增量違建，縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第64條的規(guī)定雖系作出拆除違建決定的法定部門，但未得到法律的明確授權(quán)，其本身沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請(qǐng)由縣級(jí)以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法第68條采取強(qiáng)制拆除措施，而不可以自己的名義向法院提出非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)；三是對(duì)于鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的增量違建，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府既是作出拆除違建決定的法定部門，同時(shí)也具有實(shí)施強(qiáng)制拆除活動(dòng)的主體。
對(duì)于上述的“有關(guān)部門”，實(shí)踐中有城市管理局、綜合執(zhí)法局、城建部門所屬執(zhí)法大隊(duì)乃至少數(shù)地方公安部門等；對(duì)于“責(zé)成”程序，實(shí)踐中也有多種情形，有的就個(gè)案作出責(zé)成決定，有的以規(guī)范性文件加以明確，有的表現(xiàn)為內(nèi)部行政程序，有的同時(shí)產(chǎn)生外化效果，有的直接以政府名義催告當(dāng)事人或者作出帶有責(zé)成內(nèi)容的強(qiáng)制執(zhí)行決定，等等。
不過，筆者以為，《批復(fù)》基于嚴(yán)格區(qū)分行政機(jī)關(guān)有無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)情形，且法律明確規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施”，就一概認(rèn)定“強(qiáng)制拆除”應(yīng)當(dāng)按照行政程序執(zhí)行，并禁止縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、縣級(jí)以上人民政府責(zé)成的有關(guān)部門、縣級(jí)以上人民政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等主體啟動(dòng)非訴執(zhí)行申請(qǐng)的司法程序，理由是不夠充足的，有減輕受案壓力、甚至推卸司法職責(zé)之嫌。在此需要指出的是，對(duì)于法律授予行政機(jī)關(guān)的拆除違建的強(qiáng)制權(quán)限，應(yīng)理解為《批復(fù)》適用范圍下的特定授權(quán)，而不宜作完全授權(quán)解釋，不能認(rèn)為只要是“違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的”，包括存量違建在內(nèi)，行政機(jī)關(guān)就可以強(qiáng)制拆除。這點(diǎn)需要引起特別注意和高度重視。
三、行政強(qiáng)制拆除程序及救濟(jì)途徑
1、行政強(qiáng)制拆除程序
對(duì)于行政強(qiáng)制拆除的程序，目前相關(guān)的配套性規(guī)定尚不健全，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第65條、第68條，行政強(qiáng)制法第25條、第37條、第44條等法律規(guī)定，其必經(jīng)程序大體如下：
(1)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違建行政強(qiáng)制拆除程序：違建認(rèn)定→縣級(jí)以上人民政府責(zé)成程序→有關(guān)部門作出責(zé)令限期拆除處理決定→公告并送達(dá)→行政復(fù)議或訴訟→復(fù)議維持、訴訟敗訴或者不提起復(fù)議或訴訟、又不自行拆除（三個(gè)月屆滿）→縣級(jí)以上人民政府政府或有關(guān)部門作出強(qiáng)制執(zhí)行決定→送達(dá)→行政復(fù)議或訴訟→復(fù)議維持或訴訟敗訴，催告（一般為10天）→強(qiáng)制拆除
(2)鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)違建行政強(qiáng)制拆除程序：違建認(rèn)定→鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府作出責(zé)令限期拆除處理決定→公告并送達(dá)→行政復(fù)議或訴訟→復(fù)議維持、訴訟敗訴或者不提起復(fù)議或訴訟、又不自行拆除（三個(gè)月屆滿）→鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府作出強(qiáng)制執(zhí)行決定→送達(dá)→行政復(fù)議或訴訟→復(fù)議維持或訴訟敗訴，催告（一般為10天）→強(qiáng)制拆除
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