[ 程琥 ]——(2013-9-12) / 已閱12582次
內容提要: 高校信息公開行政訴訟有著重要的立論依據，迫切需要在理論和實踐中推進。高校信息公開行政訴訟涉及到公開與不公開、主動公開與依申請公開的司法認定，這是人民法院審理高校信息公開行政訴訟案件的基礎性問題。同時，人民法院在審理高校信息公開行政訴訟案件時應該平衡好信息公開與學術自主的關系。
隨著我國《政府信息公開條例》（以下簡稱《公開條例》）和《高等學校信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）的相繼實施，高等學校信息公開已經納入法制化、規范化軌道，對于由此引發的信息公開行政訴訟救濟問題已經日益凸顯，迫切需要從理論上廓清和實踐中推進。
一、高校信息公開行政訴訟的立論依據
高校信息公開作為政府信息公開的一個重要部分，其法律依據主要是我國《高等教育法》和《公開條例》�！陡叩冉逃ā返�44條規定：“高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估。”《公開條例》第9條第（1）、（2）、（3）項規定：“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”，“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”，“反映本機關機構設置、職能、辦事程序等情況的”信息應當主動公開，《公開條例》第10條第（9）項規定：“扶貧、教育、醫療、社會保障、促進就業等方面的政策、措施及其實施情況”屬于重點公開的政府信息。高校作為教育機構涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，其招生辦學需要社會公眾的廣泛知曉和參與，高校有大量涉及機構設置、職能、辦事程序等情況的信息需要社會公眾知曉，特別是涉及高校特困生補助、學生受教育以及學生就業的信息屬于重點公開的信息。《公開條例》第37條規定：“教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定�！睉斦f，《公開條例》第37條屬于授權性立法，該條例授權國務院有關主管部門或者機構制定有關教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開具體辦法。《辦法》是教育部在《公開條例》第37條授權的基礎上根據高等學校信息公開的特點和要求制定出來的。
《辦法》沒有對高等學校信息公開行政訴訟救濟作出規定，但并不意味著高等學校信息公開行為可以排除司法審查。從《公開條例》第33條第2款規定看，教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照條例執行。既然是參照執行，就應該是全部參照，應當包括對《公開條例》第33條第2款規定的適用。因此，公民、法人或者其他組織認為教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。當前對于政府信息公開行政訴訟救濟幾無異議，《公開條例》第33條第2款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第4條第3款規定：“公民、法人或者其他組織對法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的行為不服提起訴訟的，以該組織為被告�！痹摽顬榻逃扰c人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開行為納入行政訴訟提供了司法解釋依據。縱觀近些年來圍繞高等學校以及其他公共企事業納入司法審查問題的爭論始終沒有停止，因此將高等學校信息公開納入司法審查具有重要意義。
（一）高校信息公開行政訴訟是保障師生員工和社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權的基本內容
高校是擁有辦學自主權的公共服務機構，是獨立的事業法人。擴大高校辦學自主權是我國高校發展的方向，但越是自主的地方，就越需要自律和他律。高等教育作為一種公共產品，是為公眾服務的，與公眾的切身利益有密切關系，必然要以開放的態度面對公眾監督。實踐中，由于高校信息透明度不高，導致政府、社會和個人對高校的管理與監督的缺失，并且高校與政府、社會和個人之間往往缺乏及時有效的信息溝通，造成信息不對稱。知情權是公眾在法治社會中應當享有的一項基本權利，保障公眾知情權的前提條件就是高校信息公開。只有高校全面、主動、及時、有效地公開公眾所需要的高校在開展辦學活動和提供社會公共服務過程中產生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息，公眾的知情權才能得以實現。公眾參與是高校管理民主化的一項重要制度，公眾關心、參與高校決策、高校辦學活動之前，必須了解相關高校信息，否則公眾參與也就很難取得實質效果。同樣，表達權和監督權的實現也同樣必須依賴于高校信息公開。高校信息公開恰好為師生員工和社會公眾提供了監督高校依法行使處分權和學術權力的重要渠道，特別是將高校信息公開行為納入司法審查又恰好為高校信息公開行為提供了由中立第三方公正評斷的基礎，由此師生員工和社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權也才能最終得到保障。
�。ǘ└咝Ｐ畔⒐_行政訴訟是建立健全高等學校信息公開法律救濟體系的關鍵環節
關于高等學校信息公開的救濟問題，《辦法》第四章監督和保障作出規定。《辦法》從制度規范層面上對于公開內容、公開程序、監督和保障等作出了規定，特別在監督和保障制度方面設計了監督檢查制度、年度報告制度、社會評議制度、舉報調查制度、責任追究制度等制度規范，以加強對高校信息公開的監督和保障。[1]從這些規定內容看，僅限于社會監督、行政監督，對于其他監督和救濟方式，特別是行政訴訟救濟方式則沒有規定。這種規定是由《辦法》的規章屬性決定的，作為規章不應對司法救濟方式作出規定。這些制度預期能夠發揮的功效應毋庸置疑，但是僅有這些還是不夠的。對于高校信息公開行為而言，除了社會監督、行政監督之外，還應該有司法審查的監督和救濟。否則，高校信息公開制度規范體系不僅是不完整的，而且運行起來也會缺乏有效司法保障�！掇k法》沒有對行政復議、行政訴訟救濟作出規定，這主要是基于《立法法》有關訴訟制度只能制定法律的規定，《辦法》作為規章，顯然是不能對行政訴訟作出規定的。既然作為規章的《辦法》無權對行政訴訟救濟作出規定，那么對于其無權規定而又恰恰需要規定的事項，在實施過程中自然應該適用《公開條例》關于行政復議、行政訴訟的有關規定，這也是《公開條例》關于參照執行的要旨所在。如果簡單地以《辦法》沒有規定為由，一概排斥行政復議、行政訴訟救濟，在理論和實踐上均難以立足。
�。ㄈ└咝Ｐ畔⒐_行政訴訟是破解當前高校以及其他相關組織行政訴訟難題的重要途徑
近年來，高校教育類行政訴訟案件在全國呈上升趨勢，這類案件涉及范圍廣，包括高校等教育機構與教育行政部門因行政許可、行政處罰等產生的糾紛；受教育者、教師與教育行政部門因行政管理產生的糾紛；受教育者、教師與高校因教育教學管理產生的糾紛等。受教育者、教師與高校之間基于教育教學管理行為產生的糾紛具有一定的特殊性，社會關注程度高，而各地的做法卻截然不同。有的地方對學生以高校為被告的案件直接作為行政訴訟案件受理；有的地方則需先經教育行政主管部門的申訴處理，對申訴處理決定不服的，才可以教育行政主管部門為被告、以高校為第三人提起行政訴訟。對于受教育者、教師直接以高校為被告提起行政訴訟的案件，法院通常不予受理或駁回起訴。為了統一教育行政案件、特別是高校教育行政案件的審理標準，最高法院一直在積極調研推動盡早出臺司法解釋，以規范、統一教育行政案件的受理、審理及裁判尺度。該司法解釋在起草調研過程中遇到的疑難問題較多，其中最為突出的問題在于高校能否作為行政訴訟被告。除此之外，在研究其他諸如行業協會等公共組織能否作為行政訴訟被告時也備受關注。因此，如果說在司法解釋還處于艱難調研起草、各方爭議依然較大的情況下，把高校信息公開行政訴訟救濟制度作為一個突破口，破解長期困擾學界和實務界的高校行政訴訟難題大有裨益。同時，也可以此推動解決其他組織作為行政訴訟被告問題。
二、高校信息公開與不公開的司法判定
高校信息公開行政訴訟作為政府信息公開行政訴訟的一種類型，在受案范圍、當事人主體資格、舉證責任、審理、裁判等方面與政府信息公開行政訴訟的總體要求是一致的，對于這些問題，實踐中也有比較多的分析論證，因此需要以新的視角分析高校信息公開行政訴訟的審查難點及其司法應對。
高校信息公開與不公開的關系處理是《辦法》首先需要解決的問題。應當說，在《公開條例》和《辦法》中并沒有明確采用“以公開為原則以不公開為例外”的信息公開制度模式。《辦法》第1條開宗明義規定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學校信息，促進高等學校依法治校，根據高等教育法和政府信息公開條例的有關規定，制定本辦法�！边@里“依法獲取高等學校信息”就是對高校信息依法公開的原則規定�！掇k法》第二章規定了12項信息是高等學校應當主動公開的，內容涵蓋了學�；�、發展規劃、學生招生考試、學位評定、就業資助等諸多高校管理環節。同時，《辦法》在第三、四章用了17條的篇幅，明確將公開信息的義務主體落實到了校長（學校）辦公室，并要求公開辦公室及人員的聯絡信息，責任到人；將公開渠道由傳統的紙質媒介擴大到電子媒介；將信息公開的期限、申請公開人提交的證件、繳費等細節明確說明，使高校信息公開有跡可循，可操作性較強。從上述規定看，高校信息公開也延續了《公開條例》確定的依法公開信息的要求。
為了確保高校信息依法公開，這里需要明確高校信息公開所依之“法”。這里的“法”，既包括上位法，比如《高等教育法》、《保守國家秘密法》、《公開條例》等上位法，也應該包括《辦法》。并且，《辦法》屬于規章，其在效力上要低于《公開條例》等上位法�！掇k法》的規定應當與上位法規定相一致，否則一旦出現沖突，就應當適用上位法。從高校發展角度看，不可否認，高校信息公開范圍呈現出逐步擴大的趨勢。同時，也應看到，高校信息公開不是完全公開，也不是無條件無原則公開。高校信息公開程度必須與我國國情和現有階段相適應，高校信息公開并不是一個孤立的制度，它以社會、經濟、法律、社會公眾等因素的發展為基礎，并與社會、經濟、法律、社會公眾等因素息息相關。[2]高校信息公開與不公開是同一個事物的兩個側面，這兩個側面構成矛盾的對立和統一，其中公開是主要的矛盾，起主導作用，不公開起制約和平衡作用。高校信息公開的公共利益必須和不公開的公共利益相互平衡，各種利益相互平衡是社會生活的重要基礎。[3]因此，對于高校信息公開與不公開的平衡，主要體現在《公開條例》、《辦法》等法律規范中，公開與不公開都應有明確的法律依據。在行政訴訟中，法院根據這些規定進行審查。
從《辦法》第7條“應當主動公開”的規定看，把發布這些信息規定為高校的法定義務，第8條還對高校應當明確其他需要主動公開的信息內容與公開范圍作出規定。《辦法》第10條對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私以及法律、法規和規章以及學校規定的不予公開的其他信息作出規定。由于《公開條例》、《辦法》從立法上尚未確立以公開為原則、以不公開為例外的信息公開范圍，而是采用法定的列舉式的公開原則為基礎建立起來的。從《辦法》規定看，屬于不予公開的高校信息的范圍標準有三：一是基于保護國家利益和公共利益需要而不予公開。主要包括高校公開信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定和學校安全穩定，不得損害國家利益、公共利益，不得涉及國家秘密。凡屬于國家秘密或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定和學校安全穩定的高校信息，不得公開。二是基于保護私人利益需要而不予公開。主要包括高校公開的信息不得涉及商業秘密和個人隱私。對于涉及私人利益的高校信息，一般情況下不予公開，但是經權利人同意或者高校認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的高校信息，可以予以公開。三是基于法規和規章以及學校規定的不予公開的其他信息。應當說，對于不予公開的信息應有明確的法律依據，這個標準以法規和規章以及學校規定的不予公開的其他信息來排除信息公開，顯然超出了《公開條例》不予公開的信息范圍。由于《公開條例》和《辦法》對高校信息不予公開的規定過于原則和抽象，特別是《辦法》還以學校規定的不予公開的其他信息作為不予公開的標準，這就容易導致實踐中高校以公共利益限制為由對高校信息不予公開，成為高校隱瞞或者遺漏重大高校信息的借口，是高校信息公開的一個制度性缺陷和不足。
人民法院在審理高校信息公開行政訴訟案件中，在認定公開與不公開時，首先應該審查《辦法》是否與上位法相一致，如果認為《辦法》與上位法不一致甚至相沖突，就可以不參照《辦法》審理案件。對于《辦法》規定的和學校規定的不予公開的其他信息的條款，是否具有上位法依據值得研究。高校信息公開活動應該依據上位法來確定不予公開信息范圍，高校的自由裁量權僅限于在上位法所規定的國家秘密、商業秘密、個人隱私等不公開信息的范圍內確定特定信息是否可以不公開，而無權自行確定某些信息是否不公開。在行政訴訟過程中，當事人要求公開的信息如果不是上位法所規定的國家秘密、商業秘密、個人隱私等不予公開信息的范圍，而屬于高校自行規定的不予公開的信息范圍，如果該規定超出了上位法所規定的不予公開范圍的規定，人民法院只能適用《公開條例》的規定。很可能因為缺乏上位法依據難以獲得訴訟支持。同時，高校對于申請人提出的屬于不予公開的信息范圍的申請，作出不予公開信息時應當承擔舉證責任并說明理由。在司法實踐中，有沒有說明理由往往會成為判定不予公開行為合法性的關鍵環節。如果該信息涉及國家秘密，應符合《保守國家秘密法》及其實施辦法的要求。對于主要內容需要公眾廣泛知曉或參與，但其中部分內容涉及國家秘密的高校信息，能夠作區分處理的，高校應當向申請人提供可以公開的信息內容。因此，實踐中對于可以區分處理或者適當分割，公開其他相關高校息并不會損害相關利益的，高校就不應選擇拒絕公開整個文件。如果申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，高校應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，如果教育行政主管部門或者高校認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的高校信息內容和理由書面通知第三方。
三、高校信息主動公開與依申請公開的司法判定
《公開條例》、《辦法》規定了高校信息主動公開和依申請公開兩種公開方式，確立了主動公開為主、依申請公開為輔的信息公開制度模式。因此，對于不屬于主動公開方式獲取的高校信息，公眾可以采用依申請公開方式獲取信息。主動公開方式能夠滿足不特定多數人的一般信息需求，受眾面廣，公開成本相對較低，公開效率相對較高，容易在高校與公眾之間形成良性互動局面。依申請公開方式能夠滿足個體的特殊信息需求，公開成本相對較高，公開效率相對較低，并且申請人還要符合一定條件和要求。對于可以公開的高校環境信息，能夠主動公開的盡量采用主動公開方式予以公開，防止高校以依申請公開的方式代替應當主動公開的方式�！掇k法》第9條規定：“除高等學校已公開的信息外，公民、法人和其他組織還可以根據自身學習、科研、工作等特殊需要，以書面形式（包括數據電文形式）向學校申請獲取相關信息。”由于高校在收集、制作或者獲取信息上具有優勢，由高校主動公開信息符合客觀實際，能夠在最短的時間內使盡可能多的公眾知曉，有利于降低公開成本，滿足公眾的一般信息需求，同時高校通過主動公開信息將高校的辦學活動和提供社會公共服務過程置于公眾的監督和批評之下，有利于深化高校校務公開、促進高校依法治校、提高高校管理水平、提高教育工作透明度、廣泛接受群眾監督、加強高校黨風廉政建設。
在司法實踐中，圍繞高校信息主動公開還是依申請公開，主要有以下方面問題需要從司法上予以認定和解決：
一是關于申請人原告資格的認定�！掇k法》第9條規定：“除高等學校已公開的信息外，公民、法人和其他組織還可以根據自身學習、科研、工作等特殊需要，以書面形式（包括數據電文形式）向學校申請獲取相關信息�！睋�，申請人申請公開的高校信息被限定在“自身學習、科研、工作等特殊需要”范圍之內�！秶鴦赵恨k公廳關于施行＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見》第（14）項：“行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。”從上述規定看，作為行政機關或者高等學校面對依申請公開信息時，可以原則要求申請人獲取信息應當是基于自身學習、科研、工作等特殊需要，但是由于“三需要”沒有統一的界定標準，實踐中難以操作，如果僅以“三需要”作為限制申請人申請資格的一個條件，不符合《公開條例》的立法精神和目的，不利于公眾知情權的保障。且隨著《公開條例》的實施，很多行政機關不再以“三需要”作為公眾獲取信息的一個前提條件。在司法實踐中，對于“三需要”是否會影響到申請人的原告主體資格存有爭議。一種意見認為，高校認為申請人的信息公開申請不符合“三需要”要求不予公開信息的，申請人不服向人民法院起訴的，申請人不具有原告主體資格，人民法院應當不予受理或者裁定駁回起訴。另一種意見認為，“三需要”是人民法院實體審理的問題，高校認為申請人的信息公開申請不符合“三需要”要求不予公開信息的，申請人與高校的不予公開信息行為之間存在法律上的利害關系，申請人具有原告主體資格。人民法院在案件實體審理中，可以要求原告對特殊需要事由作出說明。如果原告不能作出合理說明，人民法院可以判決駁回原告的訴訟請求。應當說，這里第二種意見更符合政府信息公開發展要求。
二是關于主動公開信息申請前置的認定。最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第3條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行主動公開政府信息義務，直接向人民法院提起訴訟的，應當告知其先向行政機關申請獲取相關政府信息。對行政機關的答復或者逾期不予答復不服的，可以向人民法院提起訴訟�！币虼�，對于屬于高校主動公開范圍的信息，公民、法人或者其他組織認為高校應當主動公開而未主動公開，直接向人民法院提起訴訟的，應當告知其先向高校提出申請，對高校答復不服的，再向人民法院提起訴訟。這種規定將申請前置作為申請人獲得訴權的前提條件，申請人未經申請直接向人民法院提起訴訟的，人民法院應當不予受理或者裁定駁回起訴。這事實上將高校主動公開信息通過申請人的申請轉化為依申請公開，這樣高校信息主動公開所表現出來的對世權則由于申請人的申請轉變為對人權。實踐中，可能遇到的問題是，如果高校信息屬于主動公開與依申請公開界限不清時，是否還需要申請前置。換言之，對于主動公開和依申請公開界限不清時，申請人直接向人民法院起訴的是否具有訴權。事實上，此類問題不是一個程序問題，而是應當由人民法院經過開庭審理后作出判斷的實體問題。因此，當主動公開與依申請公開界限不清時，申請人向人民法院起訴的，法院應當受理并依法作出裁判。
三是關于依申請公開內部信息與過程性信息的認定。在理解內部信息和過程性信息時，需要首先明確這兩個概念的基本內涵和外延，這也是進一步判斷內部信息和過程性信息應否公開的前提和基礎。簡言之，內部信息是高校在日常工作中制作或者獲取的的內部管理信息。高校內部管理行為與履行職責行為是否存在一致或者交叉，如果是一致的，自然內部信息應該屬于政府信息；如果存在交叉，那么交叉部分的內部信息應該屬于政府信息。實踐中，從廣義上說，高校履行職責的行為既包括內部行為，也包括外部行為。內部行為是高校在內部組織管理過程中所作的只對組織內部產生法律效力的行為。內部行為的適用對象限于內部相對人，對外部相對人不具有法律效力。內部管理行為是高校為了順利有效地履行其社會職能而對其內部各系統和關系進行的有意識的計劃、組織、指揮、協調和控制的活動過程，有組織管理、人事管理、財務管理和物質設施管理等等不同的層次和職能的分工。內部行為與內部管理行為含義上基本上一致。從狹義上說，高校履行職責的行為主要是指高校外部行為，而高校的內部管理行為則不屬于高校履行職責的行為�；谶@些分析，可以認為高校內部管理信息不屬于政府信息。實踐中，高校在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息，主要包括本校內部管理信息，比如工作部署、考核獎勵、工資福利等；高校之間的聯絡信息，比如工作聯系與溝通、交流與指導等。過程性信息是高校正在討論、研究或者審查過程中的信息。這里也需要明確過程性信息是否屬于政府信息。其中，關鍵在于需要明確高校正在討論、研究或者審查過程是否屬于高校履行職責過程。應當說，討論、研究或者審查行為屬于高校履行職責的具體環節和表現形式，高校討論、研究、審查行為均屬于高校履行職責的行為。因此，過程性信息應該屬于政府信息。當然，實踐中也可能出現內部信息與過程性信息出現交叉的情形。比如，高校在內部管理過程中正在討論、研究或者審查中的信息。一般而言，這種信息不屬于政府信息。過程性信息反映了高校正在討論、研究或者審查過程，這些過程相較最終形成的行為是未成熟的，尚處于形成過程之中。過程性信息恰好反映了高校行為從開始、發展到完成的形成過程。高校在日常工作制作或者獲取的處于討論、研究或者審查中的過程性信息，比如調查報告、統計分析、處理意見等。作為高校內部信息不公開的依據在于內部信息是高校處理內部管理事務，不對外產生法律效力。這類信息量大，公開成本高。過程性信息不公開的理由在于過程性信息尚不不成熟、不確定，一旦公開可能影響充分發表意見，影響社會穩定。因此，對于申請人申請公開的高校信息，如果屬于高校內部信息或者過程性信息，可以不予提供。但內部信息和過程性信息也不是一概排除司法審查的，內部信息和過程性信息一旦符合高校在開展辦學活動和提供社會公共服務過程中產生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息特征，涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的，此時內部信息和過程性信息應該公開。對于過程性信息中的事實信息應當公開；當過程結束后，過程性信息應該公開；事實信息與意見信息混合時，可以區別公開。
四、高校信息公開與學術自由的司法平衡
高校屬于事業法人，其功能是組織教育、教學的場所，按照有關法律、法規的規定，高校在教育行政主管部門的領導和監督下組織和進行教育、教學工作。然而，在現實生活中，高校在教育活動中實際上處于一種特殊主體的位置，高校在教育活動中受教育行政主管部門的領導和監督，處于被管理者的地位，但與此同時，由于受教育活動廣泛性的影響，在法律、法規授權的情況下，高校有時需要履行一些行政管理的職能，如對教師、學生的管理，頒發學業、學位證書等，此時，高校因授權而又處在管理者的地位。因此，既要最大限度地尊重高校的辦學自主權、學生管理權，又要加強對高校的監督和管理。高校作為一個組織系統，高校教育活動應當在法治環境下運行，不能游離于法治之外。為了保障高校辦學自主權，高校在教學管理活動中行使處分權，如違紀處分、學籍管理、勒令退學、開除學籍、拒絕頒發學歷證書和學位證書等，同時在學術管理活動中行使學術權力，如對學生考試成績的評定、學位論文專業水準評定、導師資格的授予和教師職稱評定等。高校基于學術自由所享有的學術性自治權力，國家原則上不能介入，這是由學術自由的自由權性質和學術的專業性判斷特征決定的；高校基于對學術自由的功能性保障所需要的行政性自治權力，雖然也屬于高等學校的自治權力，但與直接基于學術自由的學術權力相比，國家可以在較為廣泛的范圍內介入。高校所享有的自治權力意味著高校在獲得法律授權之后，對其內部成員來說已經具有了合法的管理權力，高校成員具有服從的義務。與高校的自治權力相比，師生員工和社會公眾的權利則相對比較薄弱，甚至是不對稱的。高校信息公開恰好促使高校與師生員工和社會公眾之間的關系從不平衡走向平衡。
人民法院在審理高校信息公開行政訴訟案件時，應當注意平衡信息公開與學術自主的關系。美國在審理涉及高校案件的兩百年歷史中，發展出了“學術遵從”原則，并據此對大學的學術自治提供持續性的傾斜保護。學術遵從原則是美國法院在審判涉及高校案件時尊重大學的專業性與自治性，盡可能地遵從高校在學術研究、人事管理、學生錄取、教學與紀律管理等內部管理事項方面作出的決議，盡可能地避免干涉大學事務，法院的這一克制態度被學者歸納為“司法的學術遵從”或“學術問題上的司法克制”原則。[4]在高校信息公開中必然涉及不同利益之間的沖突與矛盾，涉及利益的限制與平衡問題。對于高校信息公開的限制，既有基于保護公共利益需要進行的限制，主要包括高校公開信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定和學校安全穩定，不得涉及國家秘密；也有基于保護私人利益需要進行的限制，主要包括高校不得公開涉及商業秘密、個人隱私的信息。因此，高校信息公開是一個多元利益主體之間博弈的過程，是利益在不同主體間一次次重新分配以達到某種平衡的過程。[5]人民法院在審理高校信息公開案件過程中必須在維護國家根本利益的前提下，對各種利益作出取舍和協調。認識現實生活中存在的各種社會利益，僅僅是人民法院審理高校信息公開案件的第一個環節，人民法院還必須依法對各種利益進行取舍和協調。由于我國現行法律規定相對比較抽象和原則，導致信息權利邊界呈現出模糊性和交叉性，容易成為高校隱瞞或者遺漏重大信息的借口，導致在權益保護的利益平衡過程中給高校信息公開造成很多不確定性。隨著經濟社會發展，高校信息公開也會面臨著一些新情況新問題。比如，作為高校學生要求查閱試卷，這涉及到高校在公開信息過程中需要處理好特定學生的知情權和其他學生的隱私權關系。再比如，高校收費的項目、依據、標準，財務、資產與財務管理制度，學校經費來源、年度經費預算決算方案，財政性資金、受捐贈財產的使用與管理情況，儀器設備、圖書、藥品等物資設備采購和重大基建工程的招投標等信息公開，這些信息公開直接關系到高校的經費保障和健康持續發展。因此，在高校信息公開過程中必然存在不同利益的矛盾乃至沖突，需要公平合理地分配各種社會利益。人民法院審理高校信息公開案件的利益平衡機制必須適應社會利益多樣化的新情況，既要平衡和協調公共利益與私人利益之間的關系，又要認真考慮和平衡不同范圍的公共利益，并且還要最大程度地尊重學術自由，從而在充分平衡各種利益的基礎上，最大程度契合高校信息公開要求。
注釋:
[1]尹曉敏：“我國高校信息公開法律制度研究—基于教育部新頒＜高等學校信息公開辦法＞的分析”，載《現代教育科學》2011年第3期。
[2]楊小軍：“論政府信息公開范圍”，載《天津行政學院學報》2011年第2期。
[3]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第975頁。
[4]劉金晶：“法庭上的‘自主高�！撁绹痉ㄖ械摹畬W術遵從’原則”，載《環球法律評論》2011年第6期。
[5]劉萍、陳雅芝：“政府環境信息公開和保密的利益限制與平衡”，載《理論導刊》2011年第8期。
出處:《行政法學研究》2013年第2期
