[ 馮興吾 ]——(2003-12-28) / 已閱48470次
律師、公證員、基層法律服務工作者作為社會主義的法律工作人員，維護社會穩定、維護國家的長治久安是應盡的義務。律師事務所、公證處、基層法律服務所要把信訪與法律服務的結合當作一件大事來抓，要站在講政治、講大局、講宗旨、講道德的高度，盡快把思想統一到“三個代表”上來，必須把“三個代表”重要思想落實好、實踐好，把人民滿意不滿意作為檢驗信訪與法律服務結合工作好壞的直接標準、最高標準。
2、加強和改善行政執法，依法行政。
從近幾年的信訪情況分析，反映基層黨員干部問題最多的是作風不民主和不清正廉潔的問題。少數國家公務人員不能依法行政，甚至違法違紀，侵害群眾利益；有的領導官僚主義、形式主義嚴重，群眾觀念淡薄，對群眾的合理要求或者應該解決的問題，推諉扯皮、敷衍塞責，不能認真及時解決；有時甚至對上訪群眾打擊報復，激起民憤，從而引起大規模群眾上訪。因此，廣大黨員干部要進一步樹立公仆意識，關心群眾疾苦，體察民情民意，提高依法行政的自覺性，從源頭上預防和減少信訪問題的發生，對已發生的信訪問題要依法、依程序、依政策妥善處理；要通過推行政務、村務、廠務、校務和司法警務公開，推進基層民主政治建設，凡涉及群眾利益的重大決策，出臺前必須聽取群眾意見，增加行使權力的透明度。同時還要不斷強化監督和管理，上級機關如發現下級機關不依法行政的，要及時予以制止，如因制止不力，造成嚴重后果的，上級機關要負領導責任。對于不能依法行政，并造成一定后果或影響的干部，要給予批評教育，嚴重的還應給予相應的黨紀政紀處分。
3、要通過廣泛宣傳、普法教育，教育黨員和人民群眾遵紀守法，依法信訪。
要充分運用廣播、電視、報刊、網絡媒體及各方面的宣傳陣地，大力宣傳國務院《信訪條例》、《安徽省信訪條例》等依法信訪的知識。信訪人既有檢舉、控告、申訴的權利，也有舉證的義務，除非舉證責任倒置。但反映問題要以事實為依據，檢舉、控告時線索應盡量具體，可能情況下應寫明違法、違紀問題的時間、地點、參加人、事件起因等內容，以便于信訪問題的調查核實。要把信訪法制宣傳與接訪、回訪工作有機結合起來，對違反程序的信訪人，要從法律、政策的角度指明正確的途徑和方式。要教育廣大黨員干部做依法信訪的帶頭人，維護信訪工作的正常秩序。對違反信訪法規、嚴重擾亂信訪秩序的行為，接訪人員要耐心疏導，向信訪人告知信訪須知以及相關法律、法規、政策，教育信訪者既要正確行使權利，又要履行必要的義務。
信訪人的一切信訪行為都要規范在國家法律允許的范圍內，有理也要守法。《信訪條例》第14條規定：“信訪人應當遵守信訪秩序，不得影響國家機關工作秩序，不得損害接待場所的公私財物，不得糾纏、侮辱、毆打、威脅接待人員，不得攜帶危險品、爆炸品以及管制器械進入接待場所”。同時，信訪不得圍堵、沖擊國家機關，不得攔截公務車輛。有的信訪問題有一定道理，但解決起來有一定的難度，或者必須履行法定的程序。因為對于已經生效的人民法院的判決，即使按審判監督程序處理，也還需要待人民法院的院長提交審判委員會處理，前提條件是發現該案在認定事實上或適用法律上確有錯誤。如韓某因土地糾紛一案，不服中級法院的二審判決，多次向省、市人大信訪反映，提出超過信訪部門職能的要求是否妥的。
信訪責任單位要高度重視，認真疏導、教育、引導信訪人按職權分工，依法有序到相關部門進行信訪活動，還要教育引導信訪人相信基層組織，按管轄權限進行信訪活動，依法提出信訪要求，不得以任何方式影響公共秩序和安全，不斷提高信訪人依法信訪、依法維權的意識，提高參與管理社會事務的自覺性。如《信訪條例》第41條規定：“信訪人妨礙信訪秩序的，信訪工作機構可以給予批評教育，也可以建議其所在單位給予批評教育或者依法給予行政處分；違反治安管理的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”本文不贊成有些地方信訪部門采取息事寧人的片面安撫的做法，更不贊成以犧牲法律為代價的所謂息訪。因為，在我們這樣一個法治精神依然薄弱，人治傳統依然強大的社會中，我們應該更多強調對司法救濟本身的完善，而不應過分強化信訪這種非司法救濟的手段，從而避免“小鬧小解決，大鬧大解決”現象的發生。
4、通過制度化、法制化建設，規范信訪行為，依法處理信訪。
依法處理信訪，是推進信訪法制化建設的重中之重，是解決信訪問題的重要途徑。推進信訪法制化進程，必須加強各級執法隊伍建設，建立廉潔、勤政、務實、高效的執法隊伍；建立科學完備的信訪法制化監督機制。近年來，如宣城市委、市政府在由公證員等法律服務人員參與下實施了領導公開接待、信訪公開答復等制度。表面看來，這些強調信訪人權利的作法似乎弱化了辦理機關的權威，束縛了政府的手腳，但是同時也是一種監督機制的信訪，實際上是以信訪人的知情權制約了有關單位或個人的不規范行為，從而形成信訪人和信訪責任主體的良性互動。
信訪部門對群眾的信訪舉報要及時受理；對群眾反映的問題要及時辦結；按期辦結有困難的，要向信訪人說明情況；辦結后，要將處理結果及時答復信訪人；如信訪人對調查結果不滿意，要耐心細致地做好解釋、說服、教育工作，以理服人；對不屬于受理范圍的信訪問題要按照“歸口管理”的原則，及時轉交有關部門處理，并告知信訪人。要切實維護信訪人的權益，嚴禁刁難、侮辱檢舉控告人。對于打擊報復檢舉、控告人的行為，要堅持予以查處。
同時，挖掘現有的司法潛力，應當由法院受理的案件，法院必須受理，而且，結合司法體制改革，擴大法院受案范圍，將一切行政行為納入司法審查的范圍。本文認為，應修改《中華人民共和國法院組織法》等法律規定人民法院無法定理由不得拒絕受理案件，否則，應當追究法官 乃至法院院長的責任；規定三審終審制，讓司法有足夠的權威，公民的救濟渠道更為暢通。
5、信訪和律師、公證、基層法律服務要依法結合。
律師、公證員、基層法律服務工作者只能在法律規定的范圍內執業，信訪與律師、公證、基層法律服務的結合只能在法律規定的范圍內辦理各項業務，而不能直接辦理信訪事項。如安徽省司法廳、省信訪局根據安徽省委辦公廳、省政府辦公廳《關于進一步加強基層信訪工作的意見》等有關文件規定，制定了《關于律師參與政府信訪工作的通知》，初步規范了律師參與政府信訪工作的有關事項。
同時，依法應由信訪部門辦理的非涉法信訪事項，律師、公證員、鄉鎮法律服務工作者也不得介入。《信訪條例》第8條第2款規定：“前款第㈡項，第㈢項信訪事項，法律、行政法規對處理程序另有規定的，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序提出，”應屬于涉法案件，律師、公證員、基層法律服務工作者可以介入；信訪工作人員沒有移交的，值班的律師、公證員、鄉鎮法律服務工作者不得擅自接收辦理。如遇有涉法信訪案件，由信訪工作人員填寫“涉法信訪案件移辦單”，交給值班的律師、公證員或基層法律服務工作者辦理。能即時辦理的，如口頭或書面解答法律咨詢，代寫法律文書應立即辦理；訴訟、非訴訟法律事項由律師事務所指派律師或基層法律服務所指派基層法律服務工作者辦理；公證事項則由公證處依據《中華人民共和國公證暫行條例》、《公證程序規則》等法律、法規的規定辦理公證。
6、立規解決實際問題，依法規范信訪與法律服務的結合。
信訪與律師、公證、基層法律服務的結合既有必要性，又有可行性，但是目前卻存在缺乏統一規范，因此，建議司法部與國家信訪局出臺《規范和完善信訪與法律服務結合的若干規定》，對律師、公證員、基層法律服務工作者介入信訪工作的程序、物質、人力、保障、職責等方面作出具體的規定，并在全國實施。同時，設立類似國外的督察專員制度，由中央在優秀的律師、公證員、基層法律服務工作者中選定，派往各地。對于控告監督類信訪，可以幫助啟動行政復議、司法救濟等程序；對于舉報類信訪，可以轉交中紀律、監察部等處理。督察專員本身沒有裁決權，也不干預司法的獨立，但是可以向黨委、人大、政府等部門提出建議，要求修改相應的法律、法規以及政策等。
同時，要加快地方的信訪與法律服務結合立法的步伐，為信訪與法律服務結合的實施提供法律保障。要通過國家與地方立法，基本確立信訪與法律服務結合在我國法律服務體系中的重要地位。如吉林省人民政府辦公廳為了規范律師參與信訪工作，維護信訪人的合法權益，維護社會穩定，依據《中華人民共和國律師法》、《吉林省信訪條例》于2002年3月22日發布了《吉林省律師參與信訪規則（試行）》，明確了律師參與信訪工作的職責范圍、程序與方式、工作紀律、組織領導等內容，在我國尚屬首例。
7、建立并不斷完善中國特色的信訪與法律服務結合的理論體系。
建立信訪與法律服務結合相配套的科學理論體系，為信訪與法律服務結合的建立和實施提供科學依據和理論指導。各級司法行政部門、信訪部門以及有關科研院、校（所）要緊密聯系信訪與法律服務結合的實踐，開展對信訪與法律服務的理論研究；要探索方便信訪人、簡便易行的工作程序；逐步實行信訪與法律服務結合過程中的統一格式文書；規范信訪與法律服務結合的信息、統計和檔案管理體系；要立足中國國情，積極開展區際、省際的交流與學習，借鑒國外、境外的科學理論，不斷豐富和完善信訪與法律服務結合的理論體系。
安徽省宣城市公證處
中共宣城市委信訪局
安徽金皖律師事務所
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郵編：242000
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主要參考文獻：
1、程輝：《對律師參與信訪接待工作的幾點看法》，《人民信訪》 2003年第5期
2、許斌：《馬鞍山市信訪全力做好涉法信訪工作》，《安徽信訪》 2003年第8期
3、戴紹勤：《在全省信訪電視電話會議上的講話》，《安徽信訪》 2003年第6期
4、沈宗靈：《法理學》，北京大學出版社，2003年第2版
5、郭國松：《審視信訪》，《南方周末》，2003年11月12日A6法治版
馮興吾 袁野 劉金海
信訪是社會組織管理者與管理相對人之間的一種社會活動。信訪作為一種社會活動，早在我國古代即已產生、存在并發展。但“信訪”一詞是經歷了長期歷史發展才被確定下來。1966年7月，中央辦公廳“信訪處”的成立，標志著“信訪”一詞首先在黨內被正式使用。1995年10月28日，國務院發布了《信訪條例》，該條例規定信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政部門處理的活動。因此，《信訪條例》頒布和實施，標志著我國信訪工作納入了法制化軌道。同時，也使法律服務（律師、公證、基層法律服務）介入信訪工作，為走信訪與法律服務結合之路提供了法律依據。在此，本文擬就信訪與法律服務結合試作初析，以求討教。
一、信訪與法律服務結合必要性
1、從信訪工作的原則分析
信訪工作是一項政治性、政策性、法律性很強的工作。《信訪條例》的頒布，解決了處理信訪問題中程序性問題和法律依據問題，但解決實質性的具體問題仍需要遵循信訪工作的基本原則。信訪工作的基本原則就是處理信訪問題的基準，包括：⑴堅持按照有關法律、法規、政策規定的原則；⑵堅持實事求是，以事實為依據的原則；⑶堅持政策的原則性與靈活性相統一的原則；⑷堅持思想疏導與解決實際問題相結合的原則；⑸堅持分級負責、歸口辦理與就地解決問題的原則。由此可見，信訪工作最重要的原則就是要按照黨和政府制定的法律、政策來回答和解決信訪人提出的問題。信訪人在信訪中陳述的信訪問題，可能全部是事實，可能僅僅部分是事實、部分不是事實，可能是其主觀捏造的事實以及想象、演繹的事實。因此，信訪工作人員要想盡一切辦法，調查、收集各種證據，然后根據審查后的事實，依照法律、法規、政策等有關規定處理。
《中華人民共和國律師法》第2條規定，律師“是依法取得律師執業證書，為社會提供法律服務的執業人員”。《中華人民共和國公證暫行條例》第3條規定：“公證處是國家公證機關，公證處應當通過公證活動，教育公民遵守法律，維護社會主義法制”。公證員依法證明法律行為，有法律意義的文書和事實的真實性、合法性以保護公共財產，保護公民身份上、財產上的權利和合法權益。《司法部鄉鎮法律服務業務工作細則》第2條規定：“鄉鎮法律服務所通過開展各項業務，維護當事人的合法權益，維護法律、法規的正確實施，保障和促進社會主義民主法制建設和經濟建設”。因此，無論提供法律服務的律師事務所、公證處、基層法律服務所辦理各項法律業務，都必須以事實為根據，以法律為準繩，恪守職業紀律和職業道德，不得超越職責權限。
通過信訪與法律服務的結合，在分流信訪、減輕信訪部門工作壓力的同時，還可以使信訪人懂得運用法律手段來維護其合法權益，培植其法制意識，提高法律素質，有利于推進依法治國的進程。同時，隨著我國社會發展和法制逐步健全，信訪的各項管理工作都將被納入法制的軌道，因而各種信訪的處理原則，必將越來越緊密同法律手段，尤其是法律服務，有機地結合在一起，形成完整的、統一的、和諧的管理體制，共同維護國家的長治久安。
2、從信訪工作的屬性分析
《信訪條例》作為國家的行政法規，它明確了信訪工作的領導、領導機關的職責以及領導干部對信訪工作應負的責任等。可以說，信訪工作是各級行政機關和各級行政機關負責人的一項重要工作，而不僅是信訪部門和信訪部門干部的工作。《信訪條例》第3條規定：“各級行政機關應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監督，努力為人民服務”。各級人民政府、各級行政機關以及各級行政機關的負責人，通過政府法律顧問（律師、公證員、基層法律服務工作者）提供法律服務，依法行政，為今后做好信訪工作創造了有利條件。
建設社會主義政治文明是新時期的一項重要任務，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求。信訪工作是政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是維護和實現人民民主權利的重要途徑，與政治文明息息相關，是社會主義政治建設的一個重要方面。同時，依法治國方略的實施，對提高全民的法律素質提出了新的更高的要求。信訪與法律服務的結合，可以使信訪人的法律知識不斷豐富，法律素質不斷提高，依法維權能力不斷增強，從而促進信訪的依法治理，形成良好的法治氛圍。有利于調動群眾行使民主權利、參與國家管理的積極性，有利于社會主義政治文明的健康發展。
3、從信訪內容分析
信訪內容是指信訪人來信來訪反映的信訪事項。根據《信訪條例》第8條規定：“信訪人對下列事項，可以向有關行政機關提出：⑴對行政機關及其工作人員的批評、建議和要求；⑵檢舉、揭發行政機關工作人員的違法失職行為；⑶控告侵害自己合法權益的行為；⑷其他信訪事項”。由此看來信訪內容極為廣泛，既不受時空限制，又不受地域限制。本文認為信訪內容具體應包括以下幾類：
⑴維權類。是指信訪人要求各級行政機關或有關部門，幫助解決本地區、本部門或公民、法人等與其權益密切相關的問題。如勞動就業、環境保護、下崗安置、房地產糾紛等。
⑵監督類。是指信訪人檢舉、揭發、控告某個組織或個人違法亂紀，瀆職失職行為等信訪事項。如檢舉徇私舞弊、貪污受賄、腐化墮落、損公肥私等。《中華人民共和國憲法》第2條第1款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。各級國家機關對人民負責，受人民監督，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。
⑶建議類。是指信訪人對各級行政機關和本部門的各項工作提出建議，獻計獻策的各類信訪事項。如對黨政建設，文教衛體政策、國民經濟發展等提出建議。同時，也應包括信訪人對社會問題反映情況，提出批評、表揚或意見的信訪事項。如對市政建設、交通狀況、農民負擔等問題提出批評等等。
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