[ 常安 ]——(2013-4-22) / 已閱26212次
到了袁世凱時(shí)代，雖然其本身就曾在天津試辦地方自治，但或許正因?yàn)槿绱耍圆艑?duì)地方勢(shì)力挾自治之名行割據(jù)之實(shí)進(jìn)而損害中央權(quán)威更有切實(shí)體會(huì)。因此，袁世凱于1914年12月下令停辦地方自治，其理由為自治機(jī)關(guān)把持稅捐、干涉行政，但即使如此，在停辦令下發(fā)的幾個(gè)月后，他又頒布了《地方自治試行條例》和《地方自治試行條例細(xì)則》，只是地方自治的區(qū)域改為區(qū)，縣及縣以上均不推行自治。
袁世凱稱(chēng)帝失敗暴亡之后，北洋軍閥四分五裂，中國(guó)陷入了軍閥混戰(zhàn)的格局，雖然其間無(wú)論是官方、還是學(xué)界，對(duì)于立憲、地方自治的討論都熱鬧的不亦樂(lè)乎，甚至不時(shí)被時(shí)下的學(xué)術(shù)精英們認(rèn)為是所謂中國(guó)憲政史的黃金時(shí)代、所謂的民國(guó)范兒，但其實(shí)情卻是中央政府靠舉借外債度日、地方政權(quán)竭力魚(yú)肉百姓、種植鴉片收入大于種糧收入、軍費(fèi)占到一省收入一半以上、貨幣發(fā)行混亂、沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)性市場(chǎng)的亂世格局。民初地方自治發(fā)展為聯(lián)省自治，雖然也不失為從省自治到自治的省之聯(lián)合進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一的一種國(guó)家建構(gòu)具體方略，其主張和目的似乎也是值得贊賞和擁護(hù)的；但這樣的主張為何在當(dāng)時(shí)沒(méi)有得到民眾的普遍支持？一方面，用當(dāng)時(shí)聯(lián)省自治理論的集大成者與湖南省憲制定者李劍農(nóng)先生的話說(shuō)，“對(duì)于聯(lián)治制度，贊否的兩方，都沒(méi)有真確的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有為國(guó)家謀統(tǒng)一的誠(chéng)心，反對(duì)聯(lián)治的，挾著一種單純的武力統(tǒng)一思想，固然不解聯(lián)治的精神所在，便是附和聯(lián)治的，也不過(guò)是假他為割據(jù)地盤(pán)的掩護(hù)工具。所以聯(lián)治二字的聲浪雖然震動(dòng)的很遠(yuǎn)，終究遮蓋不了南北軍閥混戰(zhàn)的炮彈轟擊聲” [29]；另一方面，恐怕也和聯(lián)省自治并不能對(duì)“當(dāng)時(shí)中國(guó)的基本問(wèn)題是土地、資源、養(yǎng)兵”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決有所助益有關(guān)；[30]而從更深層次的角度講，“土地、資源、養(yǎng)兵”等問(wèn)題的背后，實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力羸弱、治理能力低下的現(xiàn)代國(guó)家機(jī)制尚未建立的“建國(guó)”問(wèn)題。因此，在當(dāng)時(shí)的地方軍閥眼中，保留現(xiàn)有所謂“高度自治”的地方權(quán)力之政治格局無(wú)疑是“地方自治”的應(yīng)有之義，但誠(chéng)如蘇力所指出的，在一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會(huì)中,實(shí)際上根本談不上什么分權(quán)；只有在中央和地方之間已經(jīng)建立起一種比較緊密的政治關(guān)系之后,分權(quán)才有可能作為一個(gè)政制的問(wèn)題提出來(lái)，換言之,分權(quán)的前提是統(tǒng)一。[31] 而新中國(guó)成立后地方治理能力的飛速提升，也說(shuō)明，良好的地方治理績(jī)效、地方公民權(quán)利的真正彰顯，必須建立在一個(gè)具有強(qiáng)有力的中央政府基礎(chǔ)之上。
也正是因?yàn)槿绱耍袊?guó)從清末立憲的試圖解決中央地方關(guān)系困局的集權(quán)化努力，到袁世凱時(shí)期試圖憑借個(gè)人權(quán)威試圖削減督軍權(quán)力進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系的正常化，乃至國(guó)民政府時(shí)期由于內(nèi)部派系林立而無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效整合，一直到新中國(guó)成立后一個(gè)統(tǒng)一有力的中央政府的建立之政治歷程，恰恰說(shuō)明，擺在當(dāng)時(shí)中國(guó)政治家面前的核心任務(wù)，就是建立一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，而現(xiàn)代國(guó)家相比于古典王朝的顯著特征，就是國(guó)家權(quán)力的壟斷化與集權(quán)化或者說(shuō)中央權(quán)威的不受挑戰(zhàn)、國(guó)家認(rèn)同高于地方認(rèn)同。也許正因?yàn)槿绱耍M管清末民初的地方自治從初衷上來(lái)講無(wú)論是凝聚民力，還是改善地方治理狀況，乃至優(yōu)化中央地方關(guān)系都可以說(shuō)是值得理解和贊許的，但在缺乏一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定、有效的中央政權(quán)的情況下，試圖先從地方做起注定是本末倒置、緣木求魚(yú)。
四、誰(shuí)之自治：軍紳體制下清末民初地方自治的政治實(shí)質(zhì)與宿命
在時(shí)下的憲政理論中，地方自治被視為一種團(tuán)體自治式的基本權(quán)利，而在清末的地方自治風(fēng)潮中，地方自治同樣被朝野上下視為實(shí)現(xiàn)民權(quán)的基本途徑。但很大程度上，他們所主張的自治，實(shí)際上很難稱(chēng)得上是真正的公民自治或者人民自治，更準(zhǔn)確的說(shuō)法應(yīng)該是“士紳自治”。在晚清關(guān)于地方自治的相關(guān)學(xué)理討論和政治實(shí)踐中，盡管號(hào)稱(chēng)伸張民權(quán)，但卻對(duì)當(dāng)時(shí)民權(quán)之最重要的一環(huán)------選舉權(quán)與被選舉權(quán)加以嚴(yán)格限制，如1908年7月頒布的《咨議局章程》中就明確規(guī)定，只有“在本省地方有五千元以上之營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者”，有選舉咨議局議員之權(quán)，“寄居本省滿十年以上，在寄居地方有一萬(wàn)元以上營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者，亦得有選舉咨議局議員之權(quán)”[32]。及至民初，在沸沸揚(yáng)揚(yáng)的聯(lián)省自治風(fēng)潮中，盡管“一省人管一省之事”的口號(hào)喊得震天響，即所謂湘人治湘、川人治川，但這“湘人”也罷、“川人”也罷，，真的是廣大湖南、四川人民嗎？實(shí)際上，此時(shí)的所謂“湘人”和“川人”，僅僅指湘籍和川籍的士紳以及當(dāng)?shù)氐能娬I(lǐng)袖，也就是說(shuō)，雖然冠以“地方自治”之名，但到底是“誰(shuí)之自治”？
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這并非一個(gè)無(wú)關(guān)緊要的文辭問(wèn)題，而是直接關(guān)涉到清末民初地方自治的政治實(shí)質(zhì)，甚至決定了其在憲政史中的發(fā)展、走向與宿命。陳志讓先生在分析近代中國(guó)的軍閥時(shí)期政治史時(shí)，曾用了一個(gè)“軍紳政權(quán)”的術(shù)語(yǔ)，并認(rèn)為就是這兩種人在聯(lián)合統(tǒng)治當(dāng)時(shí)中國(guó)的政權(quán)。從軍閥時(shí)期聯(lián)省自治的制憲過(guò)程而言，實(shí)際上也均是由地方軍閥和士紳主導(dǎo)，而所謂“一省人管一省之事”，某種程度上也僅僅是為了對(duì)抗中央政府任命的官員或者驅(qū)逐駐扎在本省的所謂客軍所需。因此，民初的地方自治之“誰(shuí)之自治”的政治主體追問(wèn)，其答案顯然不是地方人民，而是地方軍紳。
在清末慈禧時(shí)期，雖然中央掌握著地方督撫的任免權(quán)限，并采取互相制約、縮短任期等方式來(lái)竭力保持一個(gè)中央權(quán)力與地方大員的微弱平衡；但慈禧辭世后巨大的政治真空以及當(dāng)時(shí)中央與地方關(guān)系的惡化，使得清廷用地方咨議局與地方督撫互相制約的如意算盤(pán)最后竟然變成了地方士紳與督撫的合流，并籍咨議局之“地方自治”的不可抗拒的憲政學(xué)理與“人民意志”來(lái)要挾中央。在晚清時(shí)期，地方督撫與士紳之間雖然多有矛盾，也不時(shí)有地方大員侵害紳商利益的事情發(fā)生，但很多時(shí)候，二者又不吝為一種利益共同體：實(shí)際上，早在洪楊事變之時(shí)，所謂的曾、左、李等人，也都是在籍興辦團(tuán)練的士紳，另外當(dāng)時(shí)為了募兵、籌餉，也均離不開(kāi)地方士紳的協(xié)助甚至有不少士紳直接被招攬入幕府進(jìn)而通過(guò)舉薦成為一方大員[33]；到了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、戊戌變法及至清末興辦新政時(shí)期，地方督撫的政績(jī)更是離不開(kāi)士紳們的支持。另外，歷史的因果律從來(lái)是看似意料之外又在意料之中的，“中日戰(zhàn)爭(zhēng)失敗，各省督撫、以力求自強(qiáng)相號(hào)召，更相率創(chuàng)練新軍，于是清代單元體的軍隊(duì)組織，完全化為多元體，那些多元體的軍隊(duì)，就是后來(lái)革命黨的工具，也就是后來(lái)各省分立小軍閥的老祖宗，而洪楊戰(zhàn)役期間，由地方自由編練臨時(shí)軍隊(duì)，則又為其最遠(yuǎn)之伏線”。[34]因此，把“軍紳”視為清末民初地方自治之政治主體，應(yīng)基本可行。
那么，接下來(lái)的問(wèn)題是，在清末民初的憲政世界中，肩負(fù)地方自治領(lǐng)導(dǎo)重?fù)?dān)的軍閥和紳士們，到底能否承擔(dān)起地方民權(quán)伸張、地方治理優(yōu)化的使命呢？進(jìn)一步講，作為其時(shí)的政治精英，他們又能否帶領(lǐng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一、救亡圖存乃至在中國(guó)成功完成建立現(xiàn)代國(guó)家體制的“建國(guó)”（(state building)“洪業(yè)”（GRAND ENTERPRISE）[35]或許這個(gè)問(wèn)題的解讀，有助于探析清末民初地方自治雖然一時(shí)蕭蕭但又歸于沉寂的憲政命運(yùn)。
先說(shuō)軍閥，民國(guó)初期聯(lián)省自治的主導(dǎo)者，如陳炯明、趙恒錫、盧永祥、陳樹(shù)藩、劉湘等地方軍閥，雖然今日均暴得惡名，彼此個(gè)人品行也良, 莠不齊；但如果說(shuō)他們個(gè)個(gè)沒(méi), 有任何保境安民的愿望，或者如魏延般天生反骨，恐怕也有失公允。以陳炯明為例，早年曾為同盟會(huì)骨干，積極投身孫中山先生的革命事業(yè)，在主政廣東期間也積極興辦民政事務(wù)；而趙恒錫１９０５年加入同盟會(huì)、１９０８年畢業(yè)于日本陸軍士官學(xué)校第六期、１９１１年任廣西新軍協(xié)統(tǒng)響應(yīng)武昌起義；盧永祥幼時(shí)家貧，11895年考入北洋武備學(xué)堂，后成為皖系軍閥骨干；可見(jiàn)其中還頗有豐厚革命經(jīng)歷之輩。從整體上來(lái)講，清末民初軍人登上中國(guó)政治舞臺(tái)，與其時(shí)救亡圖存背景下的尚武風(fēng)潮不無(wú)關(guān)系；尤其是中國(guó)在甲午海戰(zhàn)中敗于日本之后，不少有識(shí)之士的本能反應(yīng)便是日本以武立國(guó)，而中國(guó)幾千年來(lái)深受“無(wú)兵文化”侵淫，無(wú)舉國(guó)一致的戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員，也缺少尚武愛(ài)國(guó)的軍人之魂[36]，因此，其時(shí)一方面梁?jiǎn)⒊?yán)復(fù)等思想巨子紛紛撰文提倡尚武精神、軍國(guó)主義，另外一方面不少年輕人紛紛有感于救亡圖存的危局奔赴軍事學(xué)堂；如桂系軍閥頭目白崇禧即是“在辛亥革命剛爆發(fā)后,不顧其母的反對(duì)而積極參加廣西學(xué)生軍敢死隊(duì),即為改變國(guó)家積貧積弱局面的初衷,頗受尚武精神影響之故”[37]，及至清末廢除科舉后大批年輕學(xué)子喪失了晉升途徑后更是大規(guī)模投入新軍。可以說(shuō)，這些軍閥們最初不乏“富有愛(ài)國(guó)心，把軍事訓(xùn)練看做振興中華前提”，并相信軍隊(duì)“為國(guó)家近代化提供契機(jī)，并使國(guó)家擺脫外國(guó)控制”[38]；但其在民國(guó)初期的實(shí)際政治表現(xiàn)又如何呢？1926年國(guó)民黨第二次全國(guó)代表大會(huì)的宣言中，已經(jīng)把軍閥視為帝國(guó)主義在中國(guó)的內(nèi)應(yīng)，“軍閥主義的混亂和由此而導(dǎo)致的北京政府的軟弱，使中國(guó)尤其容易遭受外國(guó)政治壓力和侵略的損害”，軍閥們“大規(guī)模發(fā)行沒(méi)有價(jià)值的通貨”“抑制了正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和計(jì)劃、尤其是大規(guī)模的工程，因而必定妨礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”，一些省份的軍閥強(qiáng)迫種植鴉片以獲取暴利導(dǎo)致糧食作物面積減少進(jìn)而引發(fā)大面積災(zāi)荒。[39]緣何出現(xiàn)如此大的反差，恐怕就在于軍閥們渴望統(tǒng)一，但軍閥本身，就意味著不統(tǒng)一和分崩離析，軍閥內(nèi)部派系林立，上下級(jí)之間的效忠以私人關(guān)系和金錢(qián)、利益的恩典為基礎(chǔ)，同時(shí)也缺乏足夠的軍紀(jì)與軍人的榮譽(yù)感；也正因?yàn)槿绱耍@樣的政治力量既不能反擊侵蝕中國(guó)領(lǐng)土的外敵，也很難實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度的有效整合。再加上軍閥生存所必須的土地和兵員人口本身，同樣是對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的巨大阻礙。
再看紳士，應(yīng)當(dāng)講，無(wú)論是清末民初的地方自治，還是整個(gè)清末民初的憲政風(fēng)潮，紳士們都發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，我們今天所說(shuō)的立憲派，實(shí)際上大部分為紳士出身，根據(jù)張朋園先生的研究，立憲派90%有傳統(tǒng)紳士功名背景，大多富有，且許多紳士階級(jí)任務(wù)隨著時(shí)代轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)入新式學(xué)堂就讀，或去海外留學(xué)，如去日本留學(xué)者即多達(dá)105人（6.4%）；清末地方咨議局的議員，也多為紳士出身；民初聯(lián)省自治風(fēng)潮，雖然有軍閥相爭(zhēng)的背景，但地方自治事務(wù)和省議會(huì)選舉，基本上仍然為紳士操辦。[40]因此，侯宜杰先生的《二十世紀(jì)初中國(guó)政治改革風(fēng)潮》一書(shū)被認(rèn)為是一改以往革命史觀、重塑了立憲派在清末憲政史和中國(guó)政治現(xiàn)代化中應(yīng)有的地位[41]，但侯先生所指的立憲派，實(shí)際上換另外一個(gè)說(shuō)法即是紳士。在慣用的中西法律文化比較中，中國(guó)被認(rèn)為是封建實(shí)力異常強(qiáng)大進(jìn)而影響到了中國(guó)憲政歷程，但中國(guó)自古就有“皇權(quán)不下縣”、“皇權(quán)與紳?rùn)?quán)共治”的說(shuō)法，地方士紳，也一直以關(guān)心本地方公共事務(wù)、維護(hù)桑梓安寧為己任，只是這種“皇權(quán)與紳?rùn)?quán)共治”的分權(quán)模式，在晚清之前更多的是一直非制度性的分權(quán)。而晚清無(wú)論是鎮(zhèn)壓太平天國(guó)的募兵、籌餉，還是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期興辦新式功業(yè)，實(shí)際上均離不開(kāi)地方士紳的協(xié)助，因此益曾士紳們?cè)凇暗胤秸沃械姆至颗c對(duì)鄉(xiāng)邦之關(guān)懷情緒”[42] ；另外，清末近代工商業(yè)的興起中新興紳商本身就和地方督撫聯(lián)系密切甚至結(jié)為一體[43]。清末興辦地方自治和咨議局的設(shè)立，更是給紳士們直接參與地方政治事務(wù)提供了憲政學(xué)理上的理論支持和政治合法性。但紳士們能否承擔(dān)起地方民權(quán)伸張、地方治理優(yōu)化的使命和進(jìn)一步帶領(lǐng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一、救亡圖存乃至在中國(guó)成功完成建立現(xiàn)代國(guó)家體制的“建國(guó)”(state building)“洪業(yè)”（GRAND ENTERPRISE）呢？一方面，紳士們雖然有不少熟悉新學(xué)，但畢竟代表了傳統(tǒng)地主階層，至多作為具有濃厚封建背景的紳商，誠(chéng)如王先明所指出的，紳士階層畢竟屬于傳統(tǒng)而不屬于未來(lái)，以傳統(tǒng)的力量來(lái)肩負(fù)新時(shí)代的重托，其所承擔(dān)的歷史責(zé)任與其固有的社會(huì)地方及其屬性自然相去甚遠(yuǎn)。[44]紳士們所固有的保守屬性使得不少新政業(yè)務(wù)雖然看上去紅紅火火，但對(duì)社會(huì)民生的助益卻乏善可陳，畢竟，建立一套現(xiàn)代國(guó)家治理制度，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，可能屬于不能承受之重；另一方面，紳?rùn)?quán)畢竟不等于民權(quán)，在社會(huì)激變的年代紳士們的個(gè)人利益未必完全和其實(shí)國(guó)家利益、人民生計(jì)完全相符；[45]甚至，由于有了“地方自治”這個(gè)政治合法性的確認(rèn)，紳?rùn)?quán)的過(guò)于膨脹還有可能出現(xiàn)借興辦新政之名而行侵蝕國(guó)家權(quán)力、魚(yú)肉鄉(xiāng)里百姓之實(shí)，如以設(shè)立自治組織之名把持財(cái)政、非法苛捐、私設(shè)法庭，甚至總攬本區(qū)行政、軍政、司法之權(quán)[46]，也正因?yàn)槿绱耍緫?yīng)成為興辦地方自治、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型之核心力量的紳士，到了北伐時(shí)期，成為了大革命的打倒對(duì)象------“土豪劣紳”。
更為重要的是，中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，清末民初的地方自治，從某種意義上講屬于一種城市本位的政治變革，興辦地方自治的“紳士”，也多以“進(jìn)城紳士”為重，地方自治的興辦，在清末民國(guó)很大程度上屬于城市精英們的熱鬧，對(duì)農(nóng)村并無(wú)實(shí)質(zhì)性影響，也并未改變近代中國(guó)鄉(xiāng)村的衰敗，相反，隨著近代工商業(yè)的發(fā)展，紳士們投身工商業(yè)、進(jìn)入城市更是加速了鄉(xiāng)村的衰敗，再加上當(dāng)時(shí)的中央政府本身就處于四分五裂之中而缺乏對(duì)于鄉(xiāng)村的權(quán)威和有效治理，期間雖然有一些有識(shí)之士試圖通過(guò)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)來(lái)改變這種局面，但受制于當(dāng)時(shí)的社會(huì)大格局而收效甚微。
因此，作為其時(shí)地方自治和國(guó)家建構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)力量，無(wú)論是軍閥還是紳士，一方面其自身派系林立、缺乏堅(jiān)定的政治信念和組織機(jī)制，另一方面也未能有效的動(dòng)員廣大人民群眾參與到地方自治和現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的洪流之中。可以說(shuō)，這種獨(dú)特的軍紳體制，本身就是中國(guó)在帝治時(shí)代結(jié)束之后的一種過(guò)渡形態(tài)，只有一個(gè)能針對(duì)中國(guó)政治、社會(huì)革命的現(xiàn)實(shí)提出一整套切合實(shí)際的的政治方略、并且具有更強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的新的政治力量，才能真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)的政治整合、完成“建國(guó)”洪業(yè)；而地方治理的優(yōu)化、地方公民權(quán)利的彰顯，也只有在一個(gè)擁有獨(dú)立主權(quán)和有效權(quán)威的現(xiàn)代國(guó)家機(jī)制建立后才能真正得以實(shí)現(xiàn)。
五、清末民初地方自治的復(fù)雜面向
地方自治，在清末立憲中被視為立憲的首要之務(wù)，而其所秉行的制度設(shè)計(jì)理念也和清末立憲中的其他制度一樣多為舶來(lái)品，尤其是東鄰日本的影響。但緣何兩國(guó)之間命運(yùn)迥異？或許我們需要透過(guò)大致類(lèi)似的立憲文本，而是回到當(dāng)時(shí)復(fù)雜的政治情勢(shì)，同時(shí)以一種更為宏闊的歷史視野，才能對(duì)清末民初地方自治所呈現(xiàn)的復(fù)雜面向，以及其緣何成為“失敗的遺產(chǎn)”之憲政命題，有一個(gè)妥帖的解讀。
在激變的憲政變遷年代，憲政話語(yǔ)的背后，往往是紛繁復(fù)雜的政治利益之爭(zhēng)和政治局勢(shì)的朝夕瞬變。以清末地方自治為例，雖然朝野上下皆倡言自治，視地方自治為仿行憲政之根基；但對(duì)于中央政府而言，考慮的是積聚民力、發(fā)展實(shí)業(yè)、奠定國(guó)基，同時(shí)既然是自治，興辦地方自治所需要的龐大經(jīng)費(fèi)由地方負(fù)擔(dān)也師出有名，畢竟，此時(shí)由于一系列的賠款、還貸、練兵，中央財(cái)政早已窘迫不堪；而且，還可以通過(guò)設(shè)立自治機(jī)關(guān)來(lái)達(dá)到分化督撫與士紳的目的。[47]對(duì)于地方督撫而言，興辦地方自治，固然有采取現(xiàn)代的民政、衛(wèi)生管理手段改變其時(shí)落后的地方治理格局的考量，或者說(shuō)是對(duì)于其時(shí)國(guó)家治理陷入困境之中的一種地方先行的試驗(yàn)變革的探索努力，如袁世凱和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索；但如果將其置放在晚清以來(lái)中央地方關(guān)系亂象的政治語(yǔ)境之下，籍自治之名而將一系列本應(yīng)由國(guó)家行使的權(quán)力如人事任命權(quán)、軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)但此時(shí)實(shí)際上歸于地方督撫掌握的權(quán)力合法化、進(jìn)而對(duì)抗清末新政中中央政府試圖將軍權(quán)、財(cái)權(quán)收回的政治考慮恐怕也是當(dāng)時(shí)督撫們對(duì)于地方自治雙手贊成的原因所在。至于士紳，雖然中國(guó)歷史上有“皇權(quán)與紳?rùn)?quán)共治”的說(shuō)法，但畢竟是一種非正式權(quán)力，興辦地方自治，無(wú)疑可以使其在地方權(quán)力體系中的話語(yǔ)權(quán)得到顯著加強(qiáng)；畢竟，相比于地方督撫而言，他們顯然對(duì)于地方自治的相關(guān)學(xué)理內(nèi)涵、制度設(shè)計(jì)更為熟悉。因此，晚清朝野高倡的地方自治憲政話語(yǔ)，背后卻是中央地方關(guān)系亂局、地方督撫離心離德、士紳政治欲望膨脹的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，而在中央政府、地方督撫、地方士紳的權(quán)力博弈中，由于中央政府權(quán)威淪落、政治措施失當(dāng)（如皇族內(nèi)閣），最后演變的結(jié)果是地方督撫、士紳攜手以地方自治這一西方憲政學(xué)理之最高合法性來(lái)對(duì)抗中央的集權(quán)化努力。武昌首義之所以迅速波及全國(guó)，這種地方督撫、士紳的地方離心力恐怕也是原因之一。
同時(shí)，就近代中國(guó)憲政變遷而言，雖然尋求富強(qiáng)往往被視為“憲政工具主義”，但這在當(dāng)時(shí)確實(shí)迫不得已的選擇。近代中國(guó)的地方自治憲政實(shí)踐，尤其是民國(guó)初期的“省憲”和“聯(lián)省自治”風(fēng)潮，其初衷是在軍閥混戰(zhàn)、國(guó)家實(shí)質(zhì)統(tǒng)一暫時(shí)無(wú)望的情況下地方先行憲政、然后各省聯(lián)合，最后實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一與憲政大行的雙贏；當(dāng)時(shí)倡言省憲的幾個(gè)省份，和當(dāng)時(shí)民不聊生的大格局相比還多少有相對(duì)安寧的一面，如陳炯明治下的廣東，提倡興辦實(shí)業(yè)、發(fā)展教育，其地方治理在民國(guó)初期相對(duì)算頗有成效的。[48]但就整體而言，良好的地方治理績(jī)效、地方公民權(quán)利的真正彰顯，必須建立在一個(gè)具有強(qiáng)有力的中央政府基礎(chǔ)之上，畢竟，“如果沒(méi)有統(tǒng)一的民族國(guó)家、統(tǒng)一的政治架構(gòu)和統(tǒng)一的法律,不打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的封閉性,就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)變革,就無(wú)法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè),無(wú)法建立統(tǒng)一的軍隊(duì)和現(xiàn)代官僚體制乃至現(xiàn)代國(guó)家”。[49]所以，當(dāng)時(shí)“省憲”的倡導(dǎo)者，盡管其并無(wú)分裂國(guó)家的想法，但客觀上卻造成了割據(jù)之實(shí)，而與其時(shí)建立統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國(guó)家這一近代中國(guó)核心命題相悖。實(shí)際上，即使是一直被拿來(lái)和中國(guó)清末立憲相比的日本明治維新，其地方自治之興辦，也是在日本成功的克服幕藩時(shí)代的封建割據(jù)、建立了中央集權(quán)的現(xiàn)代國(guó)家之后。[50]可以說(shuō)，清末地方自治的興辦，盡管其憲政學(xué)理與過(guò)程設(shè)計(jì)多舶來(lái)自日本，但之所以與日本地方自治出現(xiàn)了迥然不同的命運(yùn)，恐怕并不在于學(xué)界以往所謂的封建力量過(guò)于強(qiáng)大，而恰恰在于當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治力量實(shí)在不夠強(qiáng)大，也即是說(shuō)，清末民初地方自治失敗的原因，恐怕也不在于其興辦主體之官治色彩的強(qiáng)弱，而在于當(dāng)時(shí)中國(guó)地方割據(jù)的現(xiàn)實(shí)很難稱(chēng)的上一個(gè)真正有效治理的統(tǒng)一國(guó)家。
而且，雖然地方自治按照當(dāng)時(shí)的通俗理解是地方人辦地方事，但這里的地方人更多的實(shí)際上指的確實(shí)地方士紳或者把持地方政權(quán)的軍閥，和當(dāng)?shù)仄胀癖姛o(wú)干。作為當(dāng)時(shí)地方自治核心領(lǐng)導(dǎo)力量的軍紳群體，并未做到發(fā)動(dòng)群眾、伸張民權(quán)。相反，由于興辦地方自治事務(wù)需要大量的資金進(jìn)而帶來(lái)一系列新的苛捐雜稅和通貨膨脹，以至于本意為優(yōu)化地方治理的地方自治反倒引發(fā)了民眾大量的不滿和抱怨、乃至暴動(dòng)抵制。[51]清末民初頻繁的民變一方面和當(dāng)時(shí)的天災(zāi)有關(guān)，另外一方面也和民眾對(duì)于地方自治的不了解以及地方自治本身所帶來(lái)的更多稅負(fù)有關(guān)。[52]所以，清末民初地方自治的難以真正實(shí)行，和其本身很大程度上是一種精英的政治游戲也不無(wú)關(guān)系，雖然從清末到民國(guó)的憲政先哲們也多多少少認(rèn)識(shí)到了喚醒民眾對(duì)于尋求富強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)憲政的重要意義，但由于其自身的階層意識(shí)和政治運(yùn)作模式所限，顯然并未真正做到這一點(diǎn)，這也直接導(dǎo)致地方自治實(shí)際上對(duì)于廣大內(nèi)陸農(nóng)村并無(wú)實(shí)質(zhì)性的影響，而農(nóng)民，恰恰占據(jù)了中國(guó)人口的絕大多數(shù)。
另外，雖然清末民初的地方自治無(wú)論是相關(guān)憲政學(xué)說(shuō)、制度設(shè)計(jì)一向被認(rèn)為是舶來(lái)品，學(xué)界對(duì)于清末民初地方自治思想的討論也常可以作為中國(guó)傳統(tǒng)地方自治思想、近代地方自治思想、地方自治法治思想之類(lèi)的區(qū)分；但現(xiàn)實(shí)的憲政變遷不可能完全遵循為了研究便利的邏輯歸類(lèi)，更不可能與特定的歷史空間割裂開(kāi)來(lái)。從某種意義上講，在近代中國(guó)這樣一個(gè)特定的歷史空間下，中西、古今，往往是彼此交織的；尤其是具體到地方自治這一憲政實(shí)踐上，中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制度、地方認(rèn)同情節(jié)，包括黃宗羲、顧炎武等人對(duì)于地方治理的理解，都不可能不對(duì)近代中國(guó)憲政們思考地方自治的制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響。[53]特定的憲政變遷往往體現(xiàn)為激烈動(dòng)蕩的變化，但其實(shí)早在質(zhì)變之前，歷史就一直是潛滋暗生的，清末民初的地方自治，顯然不是一個(gè)突發(fā)的憲政事件，而是和清代中期以后綠營(yíng)廢弛、地方治理松懈、國(guó)家財(cái)政困難進(jìn)而導(dǎo)致地方紳士話語(yǔ)權(quán)擴(kuò)大的大背景有關(guān)，[54]如當(dāng)時(shí)的民團(tuán)興辦所依賴的家族網(wǎng)絡(luò)，以及太平天國(guó)后地方權(quán)力體系中以家族、學(xué)緣為基礎(chǔ)的政、學(xué)、商合體，清末地方自治興辦中地方督撫之所以和士紳形成合流對(duì)抗中央，顯然也不是一時(shí)的利益結(jié)合，而是基于此前日積月累的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。
所以，清末民初的地方自治很大程度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了相關(guān)憲政文本呈現(xiàn)的樣態(tài)，或者朝野同倡地方自治憲政話語(yǔ)的和諧表面，而是表現(xiàn)出非常復(fù)雜的面向，這自是由于當(dāng)時(shí)復(fù)雜的政治、歷史情勢(shì)使然。本文對(duì)于清末民初地方自治背后的國(guó)家建構(gòu)意蘊(yùn)的挖掘，以及對(duì)于其時(shí)地方主義與國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在悖論、地方自治之軍紳體制的政治實(shí)質(zhì)等命題的分析，僅是從國(guó)家建構(gòu)的視野出發(fā)，對(duì)于這一“失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論所做的嘗試性解讀，也僅是以一種整體性分析的方式，來(lái)呈現(xiàn)清末民初地方自治和當(dāng)時(shí)特定政治、歷史情勢(shì)之復(fù)雜關(guān)聯(lián)的一個(gè)側(cè)面。
, 莠不齊；但如果說(shuō)他們個(gè)個(gè)沒(méi), 有任何保境安民的愿望，或者如魏延般天生反骨，恐怕也有失公允。以陳炯明為例，早年曾為同盟會(huì)骨干，積極投身孫中山先生的革命事業(yè)，在主政廣東期間也積極興辦民政事務(wù)；而趙恒錫１９０５年加入同盟會(huì)、１９０８年畢業(yè)于日本陸軍士官學(xué)校第六期、１９１１年任廣西新軍協(xié)統(tǒng)響應(yīng)武昌起義；盧永祥幼時(shí)家貧，11895年考入北洋武備學(xué)堂，后成為皖系軍閥骨干；可見(jiàn)其中還頗有豐厚革命經(jīng)歷之輩。從整體上來(lái)講，清末民初軍人登上中國(guó)政治舞臺(tái)，與其時(shí)救亡圖存背景下的尚武風(fēng)潮不無(wú)關(guān)系；尤其是中國(guó)在甲午海戰(zhàn)中敗于日本之后，不少有識(shí)之士的本能反應(yīng)便是日本以武立國(guó)，而中國(guó)幾千年來(lái)深受“無(wú)兵文化”侵淫，無(wú)舉國(guó)一致的戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員，也缺少尚武愛(ài)國(guó)的軍人之魂[36]，因此，其時(shí)一方面梁?jiǎn)⒊?yán)復(fù)等思想巨子紛紛撰文提倡尚武精神、軍國(guó)主義，另外一方面不少年輕人紛紛有感于救亡圖存的危局奔赴軍事學(xué)堂；如桂系軍閥頭目白崇禧即是“在辛亥革命剛爆發(fā)后,不顧其母的反對(duì)而積極參加廣西學(xué)生軍敢死隊(duì),即為改變國(guó)家積貧積弱局面的初衷,頗受尚武精神影響之故”[37]，及至清末廢除科舉后大批年輕學(xué)子喪失了晉升途徑后更是大規(guī)模投入新軍。可以說(shuō)，這些軍閥們最初不乏“富有愛(ài)國(guó)心，把軍事訓(xùn)練看做振興中華前提”，并相信軍隊(duì)“為國(guó)家近代化提供契機(jī)，并使國(guó)家擺脫外國(guó)控制”[38]；但其在民國(guó)初期的實(shí)際政治表現(xiàn)又如何呢？1926年國(guó)民黨第二次全國(guó)代表大會(huì)的宣言中，已經(jīng)把軍閥視為帝國(guó)主義在中國(guó)的內(nèi)應(yīng)，“軍閥主義的混亂和由此而導(dǎo)致的北京政府的軟弱，使中國(guó)尤其容易遭受外國(guó)政治壓力和侵略的損害”，軍閥們“大規(guī)模發(fā)行沒(méi)有價(jià)值的通貨”“抑制了正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和計(jì)劃、尤其是大規(guī)模的工程，因而必定妨礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”，一些省份的軍閥強(qiáng)迫種植鴉片以獲取暴利導(dǎo)致糧食作物面積減少進(jìn)而引發(fā)大面積災(zāi)荒。[39]緣何出現(xiàn)如此大的反差，恐怕就在于軍閥們渴望統(tǒng)一，但軍閥本身，就意味著不統(tǒng)一和分崩離析，軍閥內(nèi)部派系林立，上下級(jí)之間的效忠以私人關(guān)系和金錢(qián)、利益的恩典為基礎(chǔ)，同時(shí)也缺乏足夠的軍紀(jì)與軍人的榮譽(yù)感；也正因?yàn)槿绱耍@樣的政治力量既不能反擊侵蝕中國(guó)領(lǐng)土的外敵，也很難實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度的有效整合。再加上軍閥生存所必須的土地和兵員人口本身，同樣是對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的巨大阻礙。
再看紳士，應(yīng)當(dāng)講，無(wú)論是清末民初的地方自治，還是整個(gè)清末民初的憲政風(fēng)潮，紳士們都發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，我們今天所說(shuō)的立憲派，實(shí)際上大部分為紳士出身，根據(jù)張朋園先生的研究，立憲派90%有傳統(tǒng)紳士功名背景，大多富有，且許多紳士階級(jí)任務(wù)隨著時(shí)代轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)入新式學(xué)堂就讀，或去海外留學(xué)，如去日本留學(xué)者即多達(dá)105人（6.4%）；清末地方咨議局的議員，也多為紳士出身；民初聯(lián)省自治風(fēng)潮，雖然有軍閥相爭(zhēng)的背景，但地方自治事務(wù)和省議會(huì)選舉，基本上仍然為紳士操辦。[40]因此，侯宜杰先生的《二十世紀(jì)初中國(guó)政治改革風(fēng)潮》一書(shū)被認(rèn)為是一改以往革命史觀、重塑了立憲派在清末憲政史和中國(guó)政治現(xiàn)代化中應(yīng)有的地位[41]，但侯先生所指的立憲派，實(shí)際上換另外一個(gè)說(shuō)法即是紳士。在慣用的中西法律文化比較中，中國(guó)被認(rèn)為是封建實(shí)力異常強(qiáng)大進(jìn)而影響到了中國(guó)憲政歷程，但中國(guó)自古就有“皇權(quán)不下縣”、“皇權(quán)與紳?rùn)?quán)共治”的說(shuō)法，地方士紳，也一直以關(guān)心本地方公共事務(wù)、維護(hù)桑梓安寧為己任，只是這種“皇權(quán)與紳?rùn)?quán)共治”的分權(quán)模式，在晚清之前更多的是一直非制度性的分權(quán)。而晚清無(wú)論是鎮(zhèn)壓太平天國(guó)的募兵、籌餉，還是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期興辦新式功業(yè)，實(shí)際上均離不開(kāi)地方士紳的協(xié)助，因此益曾士紳們?cè)凇暗胤秸沃械姆至颗c對(duì)鄉(xiāng)邦之關(guān)懷情緒”[42] ；另外，清末近代工商業(yè)的興起中新興紳商本身就和地方督撫聯(lián)系密切甚至結(jié)為一體[43]。清末興辦地方自治和咨議局的設(shè)立，更是給紳士們直接參與地方政治事務(wù)提供了憲政學(xué)理上的理論支持和政治合法性。但紳士們能否承擔(dān)起地方民權(quán)伸張、地方治理優(yōu)化的使命和進(jìn)一步帶領(lǐng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一、救亡圖存乃至在中國(guó)成功完成建立現(xiàn)代國(guó)家體制的“建國(guó)”(state building)“洪業(yè)”（GRAND ENTERPRISE）呢？一方面，紳士們雖然有不少熟悉新學(xué)，但畢竟代表了傳統(tǒng)地主階層，至多作為具有濃厚封建背景的紳商，誠(chéng)如王先明所指出的，紳士階層畢竟屬于傳統(tǒng)而不屬于未來(lái)，以傳統(tǒng)的力量來(lái)肩負(fù)新時(shí)代的重托，其所承擔(dān)的歷史責(zé)任與其固有的社會(huì)地方及其屬性自然相去甚遠(yuǎn)。[44]紳士們所固有的保守屬性使得不少新政業(yè)務(wù)雖然看上去紅紅火火，但對(duì)社會(huì)民生的助益卻乏善可陳，畢竟，建立一套現(xiàn)代國(guó)家治理制度，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，可能屬于不能承受之重；另一方面，紳?rùn)?quán)畢竟不等于民權(quán)，在社會(huì)激變的年代紳士們的個(gè)人利益未必完全和其實(shí)國(guó)家利益、人民生計(jì)完全相符；[45]甚至，由于有了“地方自治”這個(gè)政治合法性的確認(rèn)，紳?rùn)?quán)的過(guò)于膨脹還有可能出現(xiàn)借興辦新政之名而行侵蝕國(guó)家權(quán)力、魚(yú)肉鄉(xiāng)里百姓之實(shí)，如以設(shè)立自治組織之名把持財(cái)政、非法苛捐、私設(shè)法庭，甚至總攬本區(qū)行政、軍政、司法之權(quán)[46]，也正因?yàn)槿绱耍緫?yīng)成為興辦地方自治、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型之核心力量的紳士，到了北伐時(shí)期，成為了大革命的打倒對(duì)象------“土豪劣紳”。
更為重要的是，中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，清末民初的地方自治，從某種意義上講屬于一種城市本位的政治變革，興辦地方自治的“紳士”，也多以“進(jìn)城紳士”為重，地方自治的興辦，在清末民國(guó)很大程度上屬于城市精英們的熱鬧，對(duì)農(nóng)村并無(wú)實(shí)質(zhì)性影響，也并未改變近代中國(guó)鄉(xiāng)村的衰敗，相反，隨著近代工商業(yè)的發(fā)展，紳士們投身工商業(yè)、進(jìn)入城市更是加速了鄉(xiāng)村的衰敗，再加上當(dāng)時(shí)的中央政府本身就處于四分五裂之中而缺乏對(duì)于鄉(xiāng)村的權(quán)威和有效治理，期間雖然有一些有識(shí)之士試圖通過(guò)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)來(lái)改變這種局面，但受制于當(dāng)時(shí)的社會(huì)大格局而收效甚微。
因此，作為其時(shí)地方自治和國(guó)家建構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)力量，無(wú)論是軍閥還是紳士，一方面其自身派系林立、缺乏堅(jiān)定的政治信念和組織機(jī)制，另一方面也未能有效的動(dòng)員廣大人民群眾參與到地方自治和現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的洪流之中。可以說(shuō)，這種獨(dú)特的軍紳體制，本身就是中國(guó)在帝治時(shí)代結(jié)束之后的一種過(guò)渡形態(tài)，只有一個(gè)能針對(duì)中國(guó)政治、社會(huì)革命的現(xiàn)實(shí)提出一整套切合實(shí)際的的政治方略、并且具有更強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的新的政治力量，才能真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)的政治整合、完成“建國(guó)”洪業(yè)；而地方治理的優(yōu)化、地方公民權(quán)利的彰顯，也只有在一個(gè)擁有獨(dú)立主權(quán)和有效權(quán)威的現(xiàn)代國(guó)家機(jī)制建立后才能真正得以實(shí)現(xiàn)。
五、清末民初地方自治的復(fù)雜面向
地方自治，在清末立憲中被視為立憲的首要之務(wù)，而其所秉行的制度設(shè)計(jì)理念也和清末立憲中的其他制度一樣多為舶來(lái)品，尤其是東鄰日本的影響。但緣何兩國(guó)之間命運(yùn)迥異？或許我們需要透過(guò)大致類(lèi)似的立憲文本，而是回到當(dāng)時(shí)復(fù)雜的政治情勢(shì)，同時(shí)以一種更為宏闊的歷史視野，才能對(duì)清末民初地方自治所呈現(xiàn)的復(fù)雜面向，以及其緣何成為“失敗的遺產(chǎn)”之憲政命題，有一個(gè)妥帖的解讀。
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