[ 王貴松 ]——(2013-3-26) / 已閱17248次
摘要: 行政規劃之間的沖突在所難免。為了確保規劃的體系性和合理性，有必要對其沖突進行調整。在調整上位規劃與下位規劃之間的垂直沖突時，應遵循整合原則和逆流原則。如此，方能保證行政規劃之間的協調統一，保證下級機關在憲法上的自主性地位。在同位規劃之間發生水平沖突時，則應在法定空間內按照協商原則予以調整。如此，方能實現行政機關之間憲法上的平等地位與相互忠誠、合作的義務。
關鍵詞: 行政規劃 規劃沖突 整合原則— 逆流原則 合法原則 協商原則
一、引言：行政規劃法之憲法思考的必要
行政規劃或行政計劃，[1]在現代國家行政管理中舉足輕重，具有整合、優化、引導等多種功能，其制定權亦有“第二立法權”或“第四種權力”之稱。[2]行政規劃廣泛應用于各個領域，逐漸形成了所謂的“計劃國家”，依法律行政甚至為依規劃行政所取代。行政規劃對憲法構成了一系列的挑戰，對議會主權的權威、對人民自由的保障、對行政機關相互之間關系、行政機關與其他機關之間關系的協調、對國家權力縱向關系中自治與集權的協調等均提出了新的課題。如何回應這種挑戰，如何協調行政規劃與憲法之間的關系，如何將憲法的理念落實在規劃行政之中，是亟待現代行政法學乃至憲法學深入研究的重要課題之一。
本文的研究是我對行政規劃法進行憲法思考的一個開始。行政規劃具有綜合調整功能，理應在內容上確保自身的合法性和科學性。而行政規劃之間的協調一致就是其重要要求之一。本文研究行政規劃之間的沖突，是為了解決、消除沖突；而如何調整行政規劃的沖突，雖然我國目前主要依靠政治的手段，但其根本是一個憲法問題，涉及不同國家機關憲法地位的保障和相互關系的調整原理。解決行政規劃之間的沖突，確保行政規劃體系的統一性與合理性，這或許比解決行政規劃實施過程中的權利救濟更為重要，因為體系和諧的規劃堪稱“源頭活水”。
二、行政規劃沖突及其緣起
行政規劃林林總總，不一而足。從中央到地方、從政府到政府職能部門，幾乎無一不制定規劃。規劃如此之多，不發生沖突，那簡直是一個奇跡。那么，何為行政規劃的沖突、又為何會發生行政規劃的沖突呢？
（一）規劃沖突及其類型
所謂行政規劃的沖突，亦可簡稱為規劃沖突，是指在行政規劃的體系中，不同的行政規劃就同一事項的強制性內容作出了矛盾的規定，以致無論實施哪一個規劃都將導致另一規劃無法實施的情形。例如，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（2006～2010年）中規定，單位國內生產總值能源消耗降低20％左右。但考察全國各省的“十一五規劃”發現，至少12個省所規定的指標均低于20％，只有4個省高于這一標準，平均起來也無法完成全國的指標。[3]這就是一個典型的規劃沖突。
規劃沖突可以有不同的類型，從規劃之間的效力層次來看，可分為上位規劃與下位規劃之間的垂直沖突和同位規劃之間的水平沖突。根據規劃本身的效力層次，可將行政規劃分為上位規劃與下位規劃。上位規劃與下位規劃大致可以根據下面兩個標準加以判斷：其一，制定規劃的行政機關的法律地位。在同一領域內，上級行政機關所制定的規劃為上位規劃。其二，規劃本身的綜合性程度。在同一領域內，具有相同法律地位的行政機關制定不同的規劃，綜合性程度高的規劃為上位規劃。[4]行政規劃有上下之分，相應地，規劃沖突就有上位規劃與下位規劃之間的垂直沖突，即上位規劃與下位規劃在同一事項的強制性內容上作出了不同的規定。一般而言，下位規劃應根據上位規劃來制定，但實踐中卻未必能和諧一致。例如，城市總體規劃與其詳細規劃、專門規劃之間發生的沖突即屬于這一類型。而所謂水平沖突，是指同位規劃之間就同一事項的強制性內容作出矛盾的設計而發生的沖突。同位規劃的判斷標準一般要看規劃的制定主體的地位，如果制定機關的法律地位相同，則可能為同位規劃。其次，要看規劃本身的綜合性程度。同一機關制定的綜合性程度高的規劃也是專門性規劃的上位規劃。綜合性、具體化的程度相當的規劃，就屬于同位規劃。例如，開發規劃與土地利用規劃、環境保護規劃之間可能就某土地的使用發生沖突，土地利用規劃可能與文物保護規劃發生沖突，等等。
（二）發生規劃沖突的原因
規劃本是人類運用自身的理性對未來進行設計的結果，為什么這種理性的結果還會發生沖突呢？毋庸置疑，人類的理性本身是有限的，運用有限的理性去設計無限復雜變動不居的未來，這本身就是一件難乎其難的事情。
第一，行政規劃的長期性與現實的變動性之間存在著矛盾。行政機關制定行政規劃一般旨在對未來作出規劃，一般需經較長的期限方能實現。但是，囿于行政機關收集信息的局限性、預測的有限性，行政規劃不見得能很好地與現實的發展相契合。如此，為了保證行政規劃的實效性，行政規劃將不得不作出修改、甚至終止實施。“修改規劃，與其說是其病理現象，不如說是其生理現象。”[5]原本作為其他規劃制定依據之一的行政規劃發生了變更，其他規劃將不免與其發生沖突。有的規劃長期不作變動，可能落后于現實的發展。如果繼續按照該規劃實施，就很可能與其他根據現實發展而制定的新規劃相沖突。[6]
第二，行政規劃的綜合性與行政機關的專門性之間存在著矛盾。行政規劃多系政府職能部門甚至整個政府的未來藍圖，其內容常具有綜合性，其執行手段也具有多樣性。而行政機關由于技術性的發展和分工的細化，專門化的現象也較為明顯。但事務的存在并非根據行政機關的分工而分門別類，而是按照其自身的發展需要與其他事務糾纏在一起。行政機關在制定規劃時要想系統地調整該事項的關系，就很難不牽扯其他機關的權限，就很難不與其他機關發生沖突。如果彼此缺乏溝通或者各不相讓，自然要導致行政規劃之間的沖突。這種常見的沖突有旅游規劃（旅游部門編制）與土地利用規劃（國土部門編制）之間的沖突等。
第三，行政規劃的多重性與事項的特定性之間存在著矛盾。在同一地域、同一事項等之上，可能會存在著多重行政規劃。不同的行政機關對同一個事項都可能具有管轄權，因其規劃目標不同、標準不一，就會導致不同的行政規劃在同一地域的競合和沖突。中央與地方很難作成統一的行政規劃，不同類型的規劃也不大可能合一化。常見的沖突有國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃與城市規劃之間的沖突等。
第四，行政規劃的長期性與政府績效評估的短期性之間存在著矛盾。行政規劃的制定旨在規劃較長時期內的安排，其效果也需逐漸展現，而很難如同行政處理行為一般立即實現。但績效評估一般較短，以一屆政府的期限算也就是五年時間。如果行政規劃“千城一面”照搬照抄，那么所謂規劃沖突則難以存在。但現實中，追求特色、“造福一方”是為官一任者的普遍心態。這種人為因素也在一定程度上加劇了規劃沖突。
（三）規劃沖突的特殊性
應該說，規劃沖突與法律沖突是不同的。德國行政法學家福斯特霍夫（E．Forsthoff）曾指出兩者之間的差別：法律規范之間是一致還是矛盾的，可由解釋的方法來確定。而規劃沖突則并不適合于解釋的方法，是否沖突只有在執行的階段才能確定。法律規范沖突時，只能在否定沖突或肯定下位規范無效這兩者之間選擇其一。而規劃沖突則并非如此，例如，規劃在這一點或那一點上與上位規劃沒有調和或沒有很好的調和，或者可以并且也值得為進一步整合而努力，各種見解均有可能。[7]另外，規劃的周期長短不一，適應新形勢的行政規劃應該在規劃沖突中享有更高的正當性，而不是說下位規劃就必須適應上位規劃。不符合現實的行政規劃，不論是上位規劃還是下位規劃，均應作出一定的調整。這也是規劃沖突與法律沖突的一點差別。法律沖突中以合法性為最高標準，不合法的法規范即使有較高的正當性一般也不能予以承認，而應通過正常的立法程序加以解決。但規劃沖突則不能拘泥于此，畢竟規劃是面向未來發生效力的，符合現實發展的規劃才能發揮其實效性。當然，規劃沖突的解決雖然主要是協調的問題，但有時也還是存在著某一規劃處于優位的情形，例如上位規劃中的強制性標準即不得違反。
三、調整行政規劃垂直沖突的原則與機制
解決規劃沖突是確保行政規劃體系融貫性的需要。下面就按照垂直和水平沖突的兩大類型來討論行政規劃沖突如何調整的問題。
（一）調整規劃垂直沖突的原則
法律的層級沖突一般根據“上位法優于下位法”的規則來解決。但行政規劃之間的垂直沖突卻較此更為復雜，并不能完全遵循這一規則而調整。如何調整垂直沖突，不僅與規劃的性質有關，更關涉中央與地方、上級與下級之間的關系。垂直沖突大致應按照下面兩個原則進行協調。
1．整合原則
所謂整合原則，就是指上位規劃指導下位規劃的制定，上位規劃統轄下位規劃，下位規劃不得違反上位規劃。一般而言，上位規劃對下位規劃具有拘束力，下位規劃應符合上位規劃的設計，如此才能發揮上位規劃的調控功能。例如，《城鄉規劃法》第5條規定，“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃”。《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發〔2005〕33 號）第二點規定，“總體規劃是國民經濟和社會發展的戰略性、綱領性、綜合性規劃，是編制本級和下級專項規劃、區域規劃以及制定有關政策和年度規劃的依據，其他規劃要符合總體規劃的要求”。第七點規定，“規劃銜接要遵循專項規劃和區域規劃服從本級和上級總體規劃，下級政府規劃服從上級政府規劃……的原則”。“依據”、“符合”和“服從”的措辭均表明，上位規劃是下位規劃的依據與基礎，下位規劃是上位規劃的執行與延伸，下位規劃不得違反上位規劃。相應地，上位規劃作出了變更調整，下位規劃也應該根據上位規劃作出相應的變更調整。但這一義務在我國有關規劃的法律中并未作出明確規定，而只是在國務院的文件中有所說明。[8]
那么，上位規劃對下位規劃的拘束力來源于何處呢？其一，來源于法律的規定。例如，《城鄉規劃法》第20條規定，“城市人民政府城鄉規劃主管部門根據城市總體規劃的要求，組織編制城市的控制性詳細規劃”。《城市規劃編制辦法》更加明確地要求，編制城市總體規劃，應當以全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃以及其它上層次法定規劃為依據；編制城市近期建設規劃，應當依據已經依法批準的城市總體規劃；編制城市分區規劃，應當依據已經依法批準的城市總體規劃；編制城市控制性詳細規劃，應當依據已經依法批準的城市總體規劃或分區規劃。[9]《城鄉規劃法》第48條第1款還規定，“控制性詳細規劃修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容的，應當先修改總體規劃”。這也明確表明了上位規劃的效力等級。第二，來源于上位規劃制定者的行政法律地位。按照憲法和地方組織法的規定，國務院統一領導地方各級國家行政機關的工作，[10]縣級以上人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作。[11]
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