[ 陳莉 ]——(2013-2-26) / 已閱13632次
【內容提要】本文擬從檢察權的定性、內容和我國檢察工作的司法規律內涵入手，探索二者的本質,結合時代要求探討科學配置檢察權的必要性。筆者針對現有檢察權配置中存在的薄弱點進行分析，并嘗試充實、改進和完善現有檢察權配置，以達到反映、體現司法規律的目的，最終促進社會和諧。
【關 鍵 詞】檢察權 配置 司法規律 和諧
檢察權的科學配置是完善檢察工作機制的重要課題，它也是檢察制度有效運行的前提。萬事萬物皆有規律，檢察工作也有其自身的規律可循，只有在配置檢察權的過程中反映和體現司法規律，才能真正談得上是科學、合理地配置檢察權。當前，檢察權在定位、實踐中都存在諸多不足，在某些方面沒有很好地遵循司法規律。筆者擬通過本文探討檢察權的實質、我國檢察工作司法規律的內涵及如何科學、合理配置檢察權，以滿足十七大對司法工作提出的新要求，促進檢察職能的有效發揮。同時，筆者也認為，合理配置檢察權所依據的司法規律應具有我國獨有的特色、符合我國現階段國情，所謂實事求是、與時俱進就是這個道理。
一、檢察權的性質及內容
談到檢察權的配置如何反映和體現司法規律，首先必須明確檢察權的實質是什么，通俗的說法就是“檢察權是什么”。圍繞“檢察權是什么”這個問題，我們來探究它的性質和內容。
隨著司法體制改革的深入，理論界對檢察權性質的界定眾說紛紜。檢察權性質的清晰界定關系到檢察機關自身的定位和檢察改革的方向問題，性質的界定發生偏差，勢必全盤皆亂。目前理論界有四種說法，無論是行政權說還是司法權說，抑或是司法、行政雙重屬性說，或是法律監督權說，都沒有很好地界定清楚檢察權的實質所在。檢察權的性質是由國家的政體決定的。前三種觀點是建立在“三權分立”的政治體制基礎之上的，沒有立法權、司法權和行政權的三足鼎立，又何來檢察權在立法權與司法權或是兩者皆有之間的艱難抉擇呢？誠然，檢察權不是立法權，但也絕不能模糊化地包容進其他兩種權力之中。
首先，檢察權不是一種行政權。縱觀西方國家的檢察機關設置和我國的檢察院組織形式，無論它是以何種形式存在，是隸屬或是獨立存在，均不是作為一般的行政機關來運行和管理的。再則，一旦檢察權淪落為行政權的一種，那么它的監督功能和制約功能就將蕩然無存，極易被各級行政權力機關操控，從而滋生腐敗、喪失其存在的作用和意義。再則，檢察權所包含的一切職能均是由全國人民代表大會及其常務委員會授予，檢察權的產生與最高行政機關沒有任何關系，不可能是行政權的一種。
其次，檢察權不是司法權。持司法權說的學者認為檢察官與法官本質上是一樣的，僅僅是職務上的分工不同，二者具有等同性，檢察官與法官一樣執行著司法領域的重要職能。狹義的司法權僅指審判權，檢察權是與審判權截然不同的一種權力但又不得不依附于審判權而得以實施，有“準司法權”之說。但“準司法權”畢竟不同于“司法權”。審判權更多的是對實體的裁量，而檢察權更多的是對程序的裁量，比如對審查批捕的案件必然做出批捕或不批捕的決定，對審查起訴的案件必然做出起訴或不起訴的決定，對審判機關的判決必然做出抗訴或不抗訴的決定。這些決定都是程序性的，用時也是必然的。同時，除去以上權能之外，檢察機關還享有偵查權和法律監督的權能等。
檢察權將檢察權勉強界定為行政權或是司法權，抑或是二者兼而有之的混合體，均是受到三權分立政治體制的局限所致。誠然，在三權分立學說的影響下，采用該學說的國家的達到了立法權、司法權、行政權的制約和平衡的效果，但也將一些本不屬于這三種權力性質的其他權力一股腦包納進來，檢察權就是在這種大前提下有了以上三種性質說法。在一些國家，檢察權一個時期隸屬于司法行政機關，一個時期又屬于司法機關，它既是“帶有司法色彩的行政機關”，又是“富含行政意味的準司法機關”，從而讓檢察權陷于尷尬的境地。
再次，檢察權不是法律監督權。我國擯棄了三權分立的政治體制結構，而是突破性、歷史性地采用了人民代表大會制度，從而在根源上斷絕了檢察權非此即彼并的可能。在我國，檢察制度是由人民代表大會制度決定、產生的，檢察機關是國家權力結構的重要組成部分。作為由人民代表大會產生并向人民代表大會負責的國家機關，檢察院專門行使檢察權，履行法律監督職能。根據我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定，檢察院被定性為法律監督機關，部分學者也據此認定檢察權是法律監督權，認為這正是對實然狀態的如實反映，但據此就將檢察權定位為法律監督權也是缺乏法理依據、違背司法實踐的。
第一，司法監督權并不能涵蓋檢察權的全部內容。對一個事物的性質進行界定，必須涵蓋其全部或至少是實質性的內容，如果這個所謂的性質無法容納它所定義的事物，毫無疑問，這個界定是存在問題的。
檢察權包括公訴權、偵查權和監督權等諸多內容。其中，公訴權是指對偵查機關偵查終結的案件進行審查起訴或根據審查結果作出不起訴處理的權力，它既包括出庭支持公訴的權力，也包括對人民法院判決結果不予認同而抗訴的權力。偵查權是指檢察機關有權對部分特殊案件進行直接受理和偵查，比如貪污賄賂犯罪、瀆職侵權犯罪等。檢察機關中專設反貪局、瀆侵局對該類犯罪進行立案偵查。監督權也是檢察機關的重要職能之一，檢察機關通過對刑事案件立案偵查活動、審判活動、裁判活動、裁判的執行情況進行監督，從而達到制約審判及其后續執行情況的目的，實現最大程度上的公平正義。通過以上分析，僅以“法律監督權”來界定檢察權的性質，是不夠完滿的，引用代數中的集合的概念，如果檢察權是母集，那法律監督就是它的一個子集。
第二，監督權要求監督者與被監督者之間的不存在利害關系，二者之間的權力應該是完全隔離的。而檢察機關一邊代表國家提起訴訟，一邊監督法官的行為，本身已失去監督者本該有的超脫和客觀。同時，作為監督者，地位應該比被監督者更超然，但實踐中檢察機關相對于法院顯然不具有這種優勢地位。
第三，法律監督權與檢察權之間并非完全重合。將檢察權定位為一種法律監督權違背了檢察權誕生之初公訴犯罪的本意，也無法解釋檢察機關享有對部分特殊案件的偵查權的事實。
因此，檢察權也不是一種法律監督權。
檢察權的性質究竟是什么？檢察權本身就有其獨立存在的價值，它不依附于行政權，也不附屬于司法權，更不是二者的簡單集合，當然也不能用法律監督權就能簡單概括之。毋需給檢察權扣上一個冠冕堂皇的頭銜，檢察權就是檢察權，它的職能決定它的性質，它的職能隨著社會的發展，順應司法規律而發生微妙的變化，它的配置必須符合我國現時的國情，為社會主義現代化事業發展服務。
二、檢察工作的司法規律及現實要求
檢察機關肩負著控訴犯罪、維護國家工作人員清正廉潔、監督法院審判工作等諸多重任，要恪盡職守就必須正確認識并自覺運用司法的客觀規律，在配置檢察權和行使檢察權的過程中遵守司法規律。我們試圖正確認識檢察工作的司法規律并以之為依據配置檢察權時，必須立足于人民民主專政的社會主義國家這一國情，以馬克思主義、鄧小平思想為指導，結合我國改革開放、創建和諧社會的契機，才能真正把握檢察工作的司法規律。
規律似乎應是放之四海而皆準，似乎不應受時間和國界的約束，實則不然，應該具體問題具體分析。規律有兩種，一種是自然規律，它的運行和發展不以人的意志為轉移；另一種是社會規律，它包含了人為因素并受其影響。司法規律是一種社會規律，它受到時代、政治和國情等諸多因素的影響，在國與國之間，甚至是一個國家的不同歷史階段，都有不同的解讀。我們在此探究如何配置檢察權才能反映和體現司法規律，首先應該解讀現今我國國情和發展訴求對司法規律的影響。
我國處于改革開放漸入佳境的新時期，經濟發展、社會變革、貧富分化加大、社會矛盾逐漸尖銳，既帶來正面的經濟騰飛，但也帶來一系列的社會矛盾。在矛盾凸顯的今天，黨提出“和諧社會”的號召，只有化解矛盾、促進和諧，才能為經濟發展和社會進步保駕護航。我國社會處于劇烈的變革期，新的理念和思維在不斷產生、發展，黨又提出科學發展觀、“與時俱進”，破除僵化的思維模式。檢察機關的職能和使命決定了它站在處理社會消極面影響的風頭浪尖，如何促進和諧，如何變通思想，只有突破了這兩個難點，才能真正理解我國檢察工作的司法規律，從而合理配置檢察權。
第一、檢察工作必須以公平正義為訴求。檢察權的設置必須符合維護公平的原則，檢察權中的法律監督權即是對公平正義的保障。檢察機關履行法律監督權的前提是其具有實質上的獨立身份并享有監督者的優勢地位。但在實踐中，由于檢察機關的獨立身份沒有得到實質上的保障，法律監督權更多停留在理論范疇。實際上，不但沒有系統的制度和細化的法律規定對法律監督權予以規范，相反，檢察機關相對于法院而言并沒有任何優勢可言，對審判進行監督多體現在抗訴一項，甚至于抗訴而言，每年也是鳳毛麟角。此外，檢察機關的雙層領導體制、地區財政撥款的經費模式，使檢察機關受制于地方行政機關的控制，監督權的行使舉步維艱。
第二、檢察工作必須以和諧為導向。檢察機關的第一要務就是打擊犯罪、消除社會矛盾、促進社會和諧。所謂“和諧”就是指存在差別的各個成分可以相互協調地聯系在一起。促進和諧、建立法治社會本就是檢察工作的應有之義。檢察權的設置也應趨向于解決社會矛盾、維護社會和諧。為此，檢察院在處理刑事案件過程中應當盡量通過調解的辦法解決矛盾糾紛，做到能調則調，調訴結合，案結事了，努力實現社會關系的和諧、和睦。
第三、檢察機關必須加強偵查職能，大力打擊職務犯罪。我國古代對職務犯罪問題就非常重視，從法家的“治吏思想”到朱元璋的“剝皮實草”，歷朝歷代都注意打擊職務犯罪問題。隨著經濟發展和人們思想觀念的變化，職務犯罪問題日趨嚴重，加大打擊腐敗問題符合我國的司法規律。腐敗問題成為國家機器上的“眼中釘”、“肉中刺”，胡錦濤總書記在十七大報告中明確指出要切實改進黨的作風，著力加強反腐倡廉建設，扎實推進懲治和預防腐敗體系的建設。
綜上所述，檢察工作的司法規律即在于檢察機關如何運行才能最大限度滿足現實的要求和既定的訴求，如何才能符合檢察權自身定位的要求。筆者通過以上論述，理清了檢察權的定位和司法規律對檢察工作的要求，在以下篇幅中，筆者擬構建理性的檢察權配置。
三、關于檢察權合理配置的法律構想
為使檢察權的配置能反映和體現司法規律，提高檢察機關的職能水平和工作效率，對檢察權的配置必須重新思考。考慮檢察權的合理配置有一個前提，那就是如何改變我國現有的檢察機關設置模式。現有的類似行政機關的級別設置、晉升模式和財政來源無法保證檢察權各項權能的貫徹落實，更使檢察機關的定位陷入尷尬的境地。不破不立，唯有改變現有模式，才能從根本上擺脫檢察權對行政權的依賴從而實現實質上的獨立。
第一、改變現有的檢察長和檢察官任命、任職程序。最高人民檢察院檢察長的產生由最高人民代表大會及其常委會任命并對其負責，地方各級檢察院的檢察長由上一級檢察院的檢察長提名，由同級人民代表大會及其常委會任命并對其負責。各級檢察院的檢察長和檢察官受到同級人大及其常委會的監督。
第二、取消檢察人員的行政職級，按照《人民檢察院組織法》規定的法律職務來管理檢察人員。長期以來，法律職務與權、責、福利的脫鉤不僅混淆了檢察人員與一般公務人員的區別，而且容易助長官本位思想，不利于檢察官隊伍的業務建設和檢察文化建設，對檢察權的行使有害無利。
第三、建立檢察官和事務官兩套管理系統，兩者的任免、考核、獎懲模式完全不同。給檢察官配備專門的助理和協勤，各司其職，使事務上的處理為業務上的精進服務。
第四、改變檢察機關經費由地方財政撥款的模式，改由中央財政撥款。這樣可有效防范地方勢力對檢察權行使的牽制。建立有別于公務員的檢察官工資序列，建立健全可行的激勵機制，激發檢察官提升業務水平的能動性。
實現以上前提之后，筆者擬探討如何配置檢察權以反應和體現司法規律。誠然，我國目前的檢察權配置盡管存著問題，但其職能性質與我國的國情還是基本相符的，弊端產生的根本原因是檢察機關設置模式上的問題，在修正設置模式之后再來談檢察權的重構，可在原有基礎上進行適當的完善。
（一） 拓展公訴權能
拓展公訴權能體現在兩個方面，一是拓寬公訴權的廣度，一拓深是公訴權的深度。
1、從拓展公訴權的廣度入手，賦予檢察機關對行政訴訟、民事公益訴訟的起訴權。為何應當賦予檢察機關提起行政訴訟和民事公益訴訟的權力？有兩種理論支撐：一是基于檢察機關依法享有法律監督權能從而衍生的對行政權的制約功能；二是檢察機關行使檢察權是基于對國家及社會利益的代表性。賦予檢察機關行政訴訟權、民事公益訴訟權具有必然性和迫切性。
其一、行政違法現象層出不窮，司法制衡勢在必行。二戰后，各國紛紛加強對經濟的干預和對社會的控制，行政機關空前發達，行政權力不斷膨脹。我國沒有三權分立的權力制約，檢察權中盡管包含了法律監督的權能，但并沒有落實到具體、細化的法律規定中，對行政權的制約更是薄弱。我國創建了由普通法院對政府行政行為中程序違法部分進行監督的體制，在一定程度上制約了行政機關的行政違法行為。但法院對違法行政行為的審查具有局限性，因此將檢察機關引入行政訴訟具有重大意義。
同時，行政法維護的是一種公法關系，公法關系維護的不是個人的利益，更重要在于促進公共利益。法院對行政行為的審查僅從程序上進行考量是欠妥的，行政訴訟的目的不僅是為挽回行政相對人的損失，更多是從行政法的角度審查行政行為實體內容的合法性從而達到監督行政機關依法行政的目的。此外，行政訴訟對沒有特定受害人、損害公共利益的行政行為因無人提起訴訟而不予監督是存在問題的，檢察機關應對該類案件提起行政訴訟。
當然，檢察機關并不是針對任何行政訴訟都越俎代庖地行使訴訟權。對于有受害人的具體行政行為，因案件有合法的原告，檢察機關不便于行使訴權；對于行政決定違法，沒有具體行政相對人或是對具體行政相對人有利但卻危害國家和社會公共利益的，應由檢察機關行使訴訟權，維護公共利益。
其二、公害案件屢有發生，檢察院行使民事訴訟權存在必要性。隨著經濟的發展，環境污染問題被抬上前臺。國家提倡可持續發展，反對以環境為代價換取經濟增長。我國目前對于因污染等原因造成的公害事件一般由行政機關予以處理，包括對造成污染的單位或個人進行行政處罰，調停侵權行為人與被侵權人之間的賠償問題。雙方當事人對處理結果不服的，可以申請復議、向法院提起民事訴訟。
但并是不所有的環境污染侵權案件都存在具體的受害人，對于不存在具體受害人、而社會公共利益又確受危害，或是受害人眾多、只能以集團訴訟的方式來進行訴訟時，可由檢察院行使訴訟權。這樣不僅可以打擊危害公共利益的違法行為，也可對類似違法行為形成強有力的威懾作用從而在一定程度上遏制該類現象的發生。
其三、現行《行政訴訟法》對檢察機關監督民事、行政案件的權能規定不能滿足需要。檢察機關的民行機關可以對法院判決的民事、行政案件提起抗訴，利用抗訴權在一定程度上制約民事、行政案件的判決。但這是遠遠不夠的。該權能僅是對法院審判結果的監督，它沒有包含對公益受損的救濟功能。在缺失原告的狀況下，法院無法對危害國家和社會公共利益的行政行為和民事行為進行審理和處罰，更談不上檢察機關對它的監督和制約。因而檢察機關對民事、行政案件的抗訴權無法替代其對案件的訴訟權，增加公訴權的內涵具有重大意義。
2、從拓深公訴權的深度著眼，加大訴訟裁量權、落實量刑建議權。我國現有的公訴權中可自由裁量的范圍較窄。例如對不起訴案件的處理可謂謹小慎微，條件嚴苛；檢察機關對案件的量刑建議權也僅停留在立論探討階段，在實踐中往往是紙上談兵，對法院的判決沒有任何影響。實踐中，自由裁量權不但可使用范圍小，而且客觀上收到各種條件的約束，使用頻率很低。再談檢察機關的不起訴權，上一級檢察機關往往將下級檢察機關的不起訴率圈定在一個較低的范圍，從而迫使一些本該作不起訴處理的案件被訴至法院，當寬不寬，背離了寬嚴相濟的刑事司法政策的本意。為順應司法規律、節約訴訟成本，可在案結事了的前提下適當放寬檢察機關的不起訴權。
此外，建立暫緩起訴制度也是順應司法規律的做法之一。目前在許多國家和地區建立了暫緩起訴制度，檢察機關對擬定作不起訴處理的犯罪嫌疑人設定一定時間的考驗期，考驗期滿才作出不起訴處理，它有別于直接作不起訴處理的做法，更加審慎、合理。我國可根據國情批判性地法律移植這一制度，這是檢察機關訴訟裁量權的一種變革和進步，更能體現司法規律。
（二）加強偵查監督權和訴訟監督權
檢察機關的法律監督權包括刑事立案監督權、偵查監督權和對訴訟活動的監督權等。這幾項權能均有待加強，尤其是對偵查活動和訴訟活動的監督亟待加強。
1、對偵察活動的監督和引導。偵查活動進展的情況對案件的公正處理、檢察機關審查起訴活動能否順利進行有著舉足輕重的作用。對偵察活動的監督應包括三個方面：一方面是對偵查活動中的程序是否合法有效的監督；二是對偵查活動過程中辦案人員的職務廉潔性的監督；三是對偵查過程中辦案水平和效果的監督。目前我國檢察機關對偵查人員的辦案過程的監督和控制幾乎是一片空白。我國可嘗試性地將檢察官引進公安機關的偵查過程并給予偵查人員引導、對證據的提取提供建議。這樣可大大提高偵查效率和訴訟，并使整個案卷的制作更加符合訴訟的要求。
2、強化對訴訟活動的監督。目前檢察機關發現訴訟過程中有違法行為時，一般是向有關機關提出糾正通知，收效甚微。檢察機關應加強對訴訟活動的監督職能，發現有違法行為后根據行為違法的情況、可能影響案件處理的公正性時，可依法分別對違法人員作出回避、改變案件管轄權，甚至是追究刑事責任的決定。
（三）賦予檢察機關適當的調解權
隨著社會發展，人口的逐年增長，城鄉變革的加劇，刑事犯罪也在不斷增多。相當數量的案件存在賠償問題和化解矛盾的需要，除了交通肇事等極少數幾個罪名就賠償數額有相對具體的規定外，更多罪名就民事賠償一塊的規定仍是一片空白。這就給案件雙方當事人達成和解、案結事了制造了障礙。要達到化解矛盾的效果，就需要檢察機關居間調解，檢察機關調解權的確立有重大意義。
第一、有利于及時化解矛盾、消弭社會對立面、促進和諧。調解權的設置符合當前國情和司法規律。由于目前檢察機關不具有調解爭端、化解矛盾的主體資格，不享有化解矛盾的權能和承擔相關責任，對刑事案件的調解僅局限在極少數案件，不符合當前建設和諧社會的需要。
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