[ 向建軍 ]——(2013-2-22) / 已閱8017次
化解行政爭(zhēng)議的最佳途徑
----- 非訴行政執(zhí)行案件和解
湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院 向建軍
內(nèi)容題要：
本文立足于法學(xué)理論與審判實(shí)踐相結(jié)合，總結(jié)了筆者多年從事非訴行政執(zhí)行案件工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)非訴行政執(zhí)行案件和解的可行性進(jìn)行了詳細(xì)分析，提出了非訴執(zhí)行案件和解應(yīng)該注意的問(wèn)題應(yīng)該堅(jiān)持的原則。對(duì)在非訴執(zhí)行案件中實(shí)際存在的行政爭(zhēng)議進(jìn)行了分析，對(duì)怎樣通過(guò)和解化解行政爭(zhēng)議提出了自己的獨(dú)特見(jiàn)解，舉案說(shuō)明了非訴執(zhí)行案件具體操作辦法，用大量數(shù)據(jù)和事實(shí)論證了非訴執(zhí)行案件和解是解決行政爭(zhēng)議最佳途徑。此文對(duì)法院執(zhí)行法官審查與執(zhí)行非訴行政執(zhí)行案件有較高的參考價(jià)值。
關(guān)鍵詞： 執(zhí)行和解 解決爭(zhēng)議 注意事項(xiàng)及操作辦法
目前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重。要建立健全對(duì)人民內(nèi)部矛盾經(jīng)常化制度化的調(diào)處機(jī)制，及時(shí)處理糾紛，就必須盡可能把各種矛盾和隱患化解在基層。中央政法委強(qiáng)調(diào)推動(dòng)建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體的“大調(diào)解”工作體系，最高法院要求把調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合的工作原則貫穿到執(zhí)法辦案中，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和。建立化解行政爭(zhēng)議新機(jī)制作為行政審判工作、行政非訴執(zhí)行工作的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，社會(huì)對(duì)之充滿期待，各級(jí)法院行政審判人員、執(zhí)行法官積極將協(xié)調(diào)和解機(jī)制運(yùn)用于審判工作和執(zhí)行工作，基本建立了行政訴訟案件、非訴行政執(zhí)行案件調(diào)處機(jī)制。目前非訴行政執(zhí)行案件有不斷增加趨勢(shì)，筆者所在的宜昌市法院近四年共審查行政非訴案件2790件，而同期全市法院審結(jié)的一審行政訴訟案件只有529件，行政非訴案件較行政訴訟案件數(shù)量大得多。如2007年審查行政非訴案件709件，而受理一審行政訴訟案件為167件，行政非訴案件是行政訴訟案件的4.25倍；2008年審查行政非訴案件930件，而受理一審行政訴訟案件為146件，行政非訴案件是行政訴訟案件的6.37倍；2009年審查行政非訴案件627件，而受理一審行政訴訟案件為125件，行政非訴案件是行政訴訟案件的5倍；2010年審查行政非訴案件524件，而受理一審行政訴訟案件為90件，行政非訴案件是行政訴訟案件的5.82倍。從全國(guó)范圍看，也大致呈現(xiàn)類(lèi)似的現(xiàn)象。行政非訴案件一般由基層法院審查與執(zhí)行，許多的具體行政行為在執(zhí)行過(guò)程中才暴露出行政爭(zhēng)議存在，這給基層法院如何化解行政爭(zhēng)議帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。如果行政非訴案件中存在的行政爭(zhēng)議如果得不到化解，會(huì)導(dǎo)致行政爭(zhēng)議矛盾擴(kuò)大，行政管理相對(duì)人上訪增多，甚至出現(xiàn)過(guò)激行為，不僅影響行政機(jī)關(guān)形象，更影響社會(huì)穩(wěn)定。為此，執(zhí)行法官在承辦非訴行政執(zhí)行案件時(shí)應(yīng)該深切的理解法律條文背后的人文精神和立法精神，做到既嚴(yán)把案件的審理程序、又兼顧案件其他環(huán)節(jié)的銜接，并在力所能及的范圍內(nèi)積極探索調(diào)解途徑，解決行政爭(zhēng)議。王勝俊指出：案結(jié)事了是糾紛解決的最佳效果，“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”是實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的最佳途徑 。筆者認(rèn)為非訴行政執(zhí)行案件和解是化解行政爭(zhēng)議的最佳途徑。
一、非訴行政執(zhí)行案件和解的可行性分析
所謂行政非訴執(zhí)行案件，是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為生效后，公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟，又不履行行政行為確定的義務(wù)，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件。非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行能否以和解方式結(jié)案，行政訴訟理論界一直存在爭(zhēng)議。根據(jù)傳統(tǒng)的大陸法系傳統(tǒng)的行政行為學(xué)說(shuō)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)同行政管理相對(duì)人的和解行為，是處分公共意志的表現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)多數(shù)學(xué)者也認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)是公權(quán)力的代表，其自行實(shí)施強(qiáng)制行為或者申請(qǐng)法院予以強(qiáng)制，目的在于迫使相對(duì)人履行行政義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，此種權(quán)力的行使既是其權(quán)利也是其義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)必須依法行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不得處置或放棄，否則就意味著失職，為行政管理的宗旨所不容。這與只涉及平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，民事法律關(guān)系雙方當(dāng)事人在法律許可范圍內(nèi)均有權(quán)處分自己實(shí)體和訴訟權(quán)利的民事執(zhí)行制度是不同的。故有一部分人認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)目前法律規(guī)定，在行政強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中不允許進(jìn)行和解。因?yàn)椤缎姓V訟法》第五十條明文規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”這一原則理應(yīng)在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件中得到貫徹執(zhí)行。如果法院在辦理非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件過(guò)程中，允許雙方當(dāng)事人和解，就會(huì)與訴訟中不適用調(diào)解的原則相矛盾。
筆者不同意上述觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，如果非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行不適用和解，這將給非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行實(shí)際操作帶來(lái)了很多不便。例如，對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)被執(zhí)行人拖欠的罰款案件，如果被執(zhí)行人履行確有困難或根本無(wú)履行能力的，由被執(zhí)行人提出申請(qǐng)，提供證據(jù)（被執(zhí)行人提供證據(jù)有困難的，可申請(qǐng)法院調(diào)取），法院審查屬實(shí)的，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，這種情況只能中止執(zhí)行，造成大量積案。隨著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)理念被普通民眾漸漸接受，許多法院在受理非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行后，引入了和解機(jī)制，大量非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行以和解方式結(jié)案。筆者對(duì)以上做法表示認(rèn)同，因?yàn)槿嗣穹ㄔ簩?duì)非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行進(jìn)行和解，既有利于被執(zhí)行人加強(qiáng)對(duì)具體行政行為合法性的認(rèn)識(shí)，又有利于被執(zhí)行人減少對(duì)申請(qǐng)人的抵觸情緒，化解行政爭(zhēng)議，增強(qiáng)了被執(zhí)行人對(duì)具體行政行為的認(rèn)可，自動(dòng)履行具體行政行為。此外還有利于被執(zhí)行人與第三人之間基礎(chǔ)性民事?tīng)?zhēng)議的解決，最終節(jié)約了訴訟資源，收到了“案結(jié)事了人和”的社會(huì)效果。在申請(qǐng)人即行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為存在一定瑕疵的情況下，對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行進(jìn)行和解，有利于申請(qǐng)人及時(shí)認(rèn)識(shí)到自身行政行為不足所在，并能迅速進(jìn)行必要彌補(bǔ)，從而更好地保障行政機(jī)關(guān)依法行政的公信力，化解行政爭(zhēng)議。
筆者認(rèn)為執(zhí)行和解在非訴執(zhí)行案件適用有其理論依據(jù)。在非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行程序中，引入執(zhí)行和解制度主要基于兩個(gè)方面的原因：一方面是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)過(guò)程中擁有較大的行政自由裁量權(quán)；另一方面是在行政過(guò)程中，追求雙方法律地位平等的理念已深入人心，行政相對(duì)人可以平等論證論點(diǎn)，求得行政執(zhí)法的公正、公平。行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。眾所周知，我國(guó)行政機(jī)關(guān)及其工作人員擁有較大的自由裁量權(quán)。具體體現(xiàn)在：一是法律、法規(guī)不可能對(duì)行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規(guī)定，而只能采用相對(duì)確定的處置方法和富有彈性之原則。法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機(jī)關(guān)自由裁量；二是行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用營(yíng)造了寬松環(huán)境，行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊；三是行政法以不確定的法律概念概括性用語(yǔ)來(lái)劃分檔次，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，只有聽(tīng)?wèi){執(zhí)法者的理解和把握而實(shí)施自由裁量；四是一些行政處罰規(guī)定沒(méi)有明確的幅度，只能由行政機(jī)關(guān)根據(jù)情勢(shì)酌情裁量；五是行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平程度、對(duì)行政法規(guī)的理解程度、對(duì)行政違法行為的判斷和理解能力等因素，直接影響行政自由裁量權(quán)的行使。具體行政行為雖然是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，體現(xiàn)的是“公權(quán)”運(yùn)作的結(jié)果，但是，就具體行政行為作出是否適當(dāng)，與其工作人員對(duì)法律理解和熟練掌握程度、對(duì)案情的分析能力以及是否持有個(gè)人成見(jiàn)“息息相關(guān)”。因此，我國(guó)的行政自由裁量權(quán)在運(yùn)行中不可避免地存在行政處罰不適當(dāng)，拖延履行法定職責(zé)，甚至濫用職權(quán)等失衡現(xiàn)象，而這些失衡無(wú)疑是行政執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)?“自由處分公權(quán)”，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人不自動(dòng)履行具體行政行為引起的。針對(duì)這些情形，如果單純地以強(qiáng)制形式實(shí)現(xiàn)之，則不能取得很好的法律效果和社會(huì)效果。筆者認(rèn)為，人民法院在執(zhí)行非訴行政執(zhí)行案件過(guò)程中，完全可以適用執(zhí)行和解，使雙方在法定自由裁量幅度內(nèi)“處分公權(quán)”。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第32條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”同時(shí)第五章第3節(jié)規(guī)定了充分行使協(xié)商權(quán)的“聽(tīng)證程序”。行政執(zhí)法過(guò)程尚且允許行政管理相對(duì)人“申辯”與其“對(duì)話”，而非訴行政執(zhí)行案件的具體行政行為是未經(jīng)人民法院訴訟審判的，在人民法院受理和執(zhí)行過(guò)程中，被申請(qǐng)人也應(yīng)該享有對(duì)行政行為進(jìn)行充分的協(xié)商“申辯”和“對(duì)話”的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人的“申辯”有理的部份，可以通過(guò)人民法院調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“執(zhí)行和解”結(jié)束執(zhí)行程序，這即有利于調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)參與執(zhí)行的積極性，提高其依法行政的意識(shí)和能力；更有利于提高被執(zhí)行人履行義務(wù)的自覺(jué)性。
二、非訴行政案件的執(zhí)行和解應(yīng)注意的問(wèn)題
非訴行政案件的執(zhí)行和解與普通民事、刑事附帶民事等案件的和解有本質(zhì)不同，有其自身特點(diǎn)，在非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行中建立和解制度應(yīng)充分考慮到非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行的特殊性，不能照搬普通民事、刑事附帶民事等案件的和解制度模式。應(yīng)該注意以下問(wèn)題。
1、非訴行政案件的執(zhí)行和解應(yīng)堅(jiān)持的原則。
（1）合法性審查原則。非訴行政案件的執(zhí)行和解不能對(duì)法院的合法性審查原則產(chǎn)生動(dòng)搖與影響。合法性審查是決定被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為是否準(zhǔn)予執(zhí)行的前提條件。合法性審查包括兩個(gè)方面，一是對(duì)被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為合法性進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)注意的是審查對(duì)象不是具體行政行為指向的基礎(chǔ)民事?tīng)?zhēng)議，而是被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為本身。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第九十三條明確規(guī)定：人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在３０日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定。該解釋第九十五條規(guī)定：被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行（一）明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。因此法院受理非訴行政案件的執(zhí)行后進(jìn)行調(diào)解，必須是經(jīng)審查后準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的。二是對(duì)申請(qǐng)人與被執(zhí)行人達(dá)成的和解協(xié)議的合法性進(jìn)行審查，和解協(xié)議的內(nèi)容必須符合法律規(guī)定。（2）國(guó)家公權(quán)力的行政權(quán)不得處分原則。作為申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理過(guò)程中作出具體行政行為是其行使國(guó)家法律賦予的行政權(quán)的結(jié)果。而行政權(quán)屬于國(guó)家公權(quán)力范疇，因此被告行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)作出的具體行政行為具有公定力。這種公定力是一種對(duì)世法律效力，它并不是僅對(duì)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙方而言的一種法律效力，而是對(duì)行政機(jī)關(guān)以外的任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人而言的。公定力表現(xiàn)為一種尊重義務(wù)，它要求一切機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為表示尊重，不能任意予以否定。簡(jiǎn)而言之，即行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出具體行政行為，是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，行政權(quán)的行使在其權(quán)限、處理方式、操作程序上都有比較嚴(yán)格的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得隨意處分。因此，作為國(guó)家公權(quán)力的行政權(quán)不得處分也成為依法行政的一項(xiàng)基本原則。非訴行政案件的執(zhí)行在執(zhí)行過(guò)程中，法院主持調(diào)解，不能允許申請(qǐng)人隨意放棄權(quán)利。（3）被執(zhí)行人提出申請(qǐng)、申請(qǐng)人自愿原則。非訴行政案件的執(zhí)行在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行和解，不是法定程序，執(zhí)行員沒(méi)有依職權(quán)行使和解的權(quán)利，必須以被執(zhí)行人提出申請(qǐng)，申請(qǐng)人自愿為前提。一般情況下，被執(zhí)行人在執(zhí)行過(guò)程中，都是同意協(xié)商的，但申請(qǐng)人希望按照原具體行政行為執(zhí)行。被執(zhí)行人提出請(qǐng)求和解申請(qǐng)后，執(zhí)行員先征求申請(qǐng)人意見(jiàn)，申請(qǐng)人同意協(xié)商的，執(zhí)行員才有權(quán)利組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商。（4）和解協(xié)議完全履行原則。一方當(dāng)事人不履行或不完全履行和解協(xié)議的，另一方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，法院應(yīng)立即進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，執(zhí)行原生效的行政法律文書(shū)。
2、非訴行政執(zhí)行案件和解具備的條件
非訴行政執(zhí)行案件和解是法院審判人員或執(zhí)行人員在非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行過(guò)程中，找到行政爭(zhēng)議癥結(jié)，通過(guò)解決案外的糾紛，在法律許可的范圍力爭(zhēng)相對(duì)人利益的實(shí)質(zhì)性解決，做到案結(jié)事了，達(dá)到化解行政爭(zhēng)議的目的。故非訴行政執(zhí)行案件和解需要社會(huì)各方面的支持和參與，良好的環(huán)境。即外部條件：（1）必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行工作置于黨委的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督之下。對(duì)涉及社會(huì)穩(wěn)定的敏感案件，主動(dòng)與黨委、人大和政府溝通、協(xié)調(diào)各方政治優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取黨委、人大和政府的支持，為行政審判創(chuàng)造了良好的執(zhí)法環(huán)境。（2）對(duì)涉及地方黨政決策和重大影響的案件，建議一把手要親自參與協(xié)調(diào)，通過(guò)各部門(mén)、各行業(yè)的來(lái)促進(jìn)非訴行政執(zhí)行案件調(diào)解力度。（3）通過(guò)向行政機(jī)關(guān)發(fā)非個(gè)案指導(dǎo)材料等白皮書(shū)活動(dòng)，與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行典型案例研究等，形成司法與行政的良性互動(dòng)，減少行政爭(zhēng)議。（4）非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行過(guò)程中，能調(diào)則調(diào)，發(fā)現(xiàn)具體行政行為存在瑕疵又不能裁定不予執(zhí)行的，盡可能通過(guò)司法建議形式，讓行政機(jī)關(guān)自己糾錯(cuò)，減少?gòu)?qiáng)制執(zhí)行，最大限度化解行政爭(zhēng)議。非訴行政執(zhí)行案件和解還必須具備的以下法律條件：(1)非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行和解，必須在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行，必須是經(jīng)審查后準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的。執(zhí)行程序尚未開(kāi)始或者執(zhí)行程序業(yè)已結(jié)束的，均不發(fā)生執(zhí)行和解問(wèn)題。(2)非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行和解，被執(zhí)行人必須有訴訟行為能力。如果當(dāng)事人一方或者雙方不具有訴訟行為能力，就難以體現(xiàn)當(dāng)事人雙方的真實(shí)意愿，無(wú)法就執(zhí)行問(wèn)題達(dá)成和解協(xié)議。所以，執(zhí)行和解案件的雙方當(dāng)事人，必須具有訴訟行為能力。但無(wú)訴訟行為能力的當(dāng)事人，可由其法定代理人或者委托代理人行使執(zhí)行和解的權(quán)利，法院應(yīng)注重審查代理人的代理權(quán)限。法院執(zhí)行員在審查和解協(xié)議的內(nèi)容時(shí)，對(duì)簽訂和解協(xié)議的代理人的代理權(quán)限進(jìn)行嚴(yán)格審查。由代理人簽署的協(xié)議，必須有申請(qǐng)人或者被執(zhí)行人的特別授權(quán)，必須注明有執(zhí)行和解這一代理權(quán)限，否則和解協(xié)議不發(fā)生任何法律效力。(3)法院應(yīng)注意證據(jù)的審查。例如：行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行罰款。如果被執(zhí)行人有履行能力，由執(zhí)行人員依照法律和政策的規(guī)定，對(duì)被執(zhí)行人的思想進(jìn)行排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使被執(zhí)行人自動(dòng)履行義務(wù)。如果被執(zhí)行人履行確有困難或根本無(wú)履行能力的，由被執(zhí)行人提出申請(qǐng)，提供證據(jù)（被執(zhí)行人提供證據(jù)有困難的，可申請(qǐng)法院調(diào)取），法院審查屬實(shí)的，根據(jù)實(shí)際情況處理。被處罰人可按自己履行能力，履行部分義務(wù)，行政機(jī)關(guān)按法定程序同意被處罰人緩交、免交，由法院主持簽訂和解協(xié)議，這樣操作比較符合實(shí)際，也可以緩解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。（4）現(xiàn)行法律規(guī)定下，法院不能變更或追加被執(zhí)行人。行政非訴執(zhí)行案件的標(biāo)的,是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出的具體行政行為,應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)依法確定由哪位相對(duì)人承擔(dān)履行義務(wù),法院無(wú)權(quán)裁定其它人履行義務(wù)，司法權(quán)不能代替行政權(quán)。目前沒(méi)有明確的法律規(guī)定行政非訴執(zhí)行案件可以變更或追加被執(zhí)行人，最高法院司法解釋規(guī)定是被執(zhí)行人發(fā)生變更、合并等情況的，通知行政機(jī)關(guān)變更被執(zhí)行人，由法院審查。故發(fā)生行政非訴執(zhí)行案件中可變更或追加被執(zhí)行主體的情形,不能通過(guò)民事執(zhí)行類(lèi)推等方式草率適用。 (5)執(zhí)行員要做好和解協(xié)議筆錄。在執(zhí)行過(guò)程中，雙方當(dāng)事人自行和解達(dá)成協(xié)議的，執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容記入筆錄，由雙方當(dāng)事人簽名或者蓋章后生效。
三、非訴行政執(zhí)行案件和解的具體操作辦法
1、行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)的具體行政行為和解
行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。自由裁量權(quán)具體體現(xiàn)在：一是法律、法規(guī)不可能對(duì)行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規(guī)定，而只能采用相對(duì)確定的處置方法和富有彈性之原則。法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機(jī)關(guān)自由裁量；二是行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用營(yíng)造了寬松環(huán)境，行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊；三是行政法以不確定的法律概念概括性用語(yǔ)來(lái)劃分檔次，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等。勞動(dòng)保障部門(mén)在作出具體行政行為時(shí)，只有聽(tīng)?wèi){執(zhí)法者的理解和把握而實(shí)施自由裁量；四是一些行政處罰規(guī)定沒(méi)有明確的幅度，只能由行政機(jī)關(guān)根據(jù)情勢(shì)酌情裁量；五是行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平程度、對(duì)行政法規(guī)的理解程度、對(duì)行政違法行為的判斷和理解能力等因素，直接影響行政自由裁量權(quán)的行使。具體行政行為雖然是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，體現(xiàn)的是“公權(quán)”運(yùn)作的結(jié)果，但是，就具體行政行為作出是否適當(dāng)，與其工作人員對(duì)法律理解和熟練掌握程度、對(duì)案情的分析能力以及是否持有個(gè)人成見(jiàn)“息息相關(guān)”。因此，我國(guó)的行政自由裁量權(quán)在運(yùn)行中不可避免地存在行政處罰(處理)不適當(dāng)，拖延履行法定職責(zé)，甚至濫用職權(quán)等失衡現(xiàn)象，而這些失衡無(wú)疑是行政執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)?“自由處分公權(quán)”，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人不服具體行政行為引起行政訴訟。針對(duì)這些情形，筆者認(rèn)為，執(zhí)行上述具體行政行為行政案件，完全可以引入調(diào)解，使行政機(jī)關(guān)在法定自由裁量幅度內(nèi)“處分公權(quán)”。《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”同時(shí)第五章第3節(jié)規(guī)定了充分行使協(xié)商權(quán)的“聽(tīng)證程序”。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人的“申辯”有理的部分，沒(méi)有全部采納，可以通過(guò)人民法院在執(zhí)行非訴行政執(zhí)行案件過(guò)程中通過(guò)聽(tīng)證后，調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“和解”方式結(jié)案。這既有利于調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)和能力；更有利于化解行政爭(zhēng)議，做到案結(jié)事了。筆者所在法院執(zhí)行被執(zhí)行人某公司不履行某勞動(dòng)部門(mén)行政處罰案，某公司因拖欠勞動(dòng)者工資，被勞社部門(mén)立案調(diào)查，某公司不按要求報(bào)送書(shū)面材料，隱瞞事實(shí)真相，出具偽證，被執(zhí)行人對(duì)上述的事實(shí)無(wú)爭(zhēng)議，但其認(rèn)為，現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，拖欠勞動(dòng)者工資事出有因，被告對(duì)其罰款20000元承受不起。經(jīng)審查，對(duì)被執(zhí)行人罰款2000元到20000元屬行政機(jī)關(guān)在法定幅度內(nèi)自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)對(duì)被執(zhí)行人罰款20000元并無(wú)不當(dāng)，依法可以強(qiáng)制執(zhí)行。但執(zhí)行法官認(rèn)為，強(qiáng)制執(zhí)行不能化解行政爭(zhēng)議，該案可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“和解”方式結(jié)案。經(jīng)法院多次對(duì)被執(zhí)行人講法析理，被執(zhí)行人充分認(rèn)識(shí)了自己的錯(cuò)誤，在此基礎(chǔ)上，被執(zhí)行人請(qǐng)求交納15000元罰款，余款免交，行政機(jī)關(guān)表示同意。被執(zhí)行人交納15000元罰款后結(jié)案，該案的處理有利于社會(huì)矛盾化解，提高行政管理相對(duì)人自動(dòng)履行具體行政行為的自覺(jué)性，更重要的是消除了“官民隔閡”，改善了司法環(huán)境。
2、有瑕疵的具體行政行為和解
行政機(jī)關(guān)的具體行政行為存在一定瑕疵，但又不足以裁定不予執(zhí)行，引入和解機(jī)制，大大節(jié)約社會(huì)管理行政資源和訴訟成本。成本的概念是私人部門(mén)考察組織運(yùn)營(yíng)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，私人組織為了利潤(rùn)最大化，必須把成本管理納入到組織管理中來(lái)。但是，現(xiàn)代政府的運(yùn)營(yíng)也把成本方面的考量作為一個(gè)重要因素加以考慮，而且，減少行政成本已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本追求，是行政目標(biāo)中的一個(gè)重要組成部分。 就我國(guó)目前的情況而言，行政成本曾增長(zhǎng)趨勢(shì)，有一部分是政府與社會(huì)關(guān)系朝著健康的方向發(fā)展的結(jié)果。在原先政府與社會(huì)關(guān)系混為一體的條件下，存在著大量的隱性行政成本，政府的許多消耗是沒(méi)法統(tǒng)計(jì)、沒(méi)法計(jì)算的，隨著行政改革的深化，政府與社會(huì)的關(guān)系不斷地理順，一些隱性的行政成本顯性化，從而表現(xiàn)出行政成本迅速增長(zhǎng)的問(wèn)題。就此而言，是一件好事。但是目前，我國(guó)行政成本的增長(zhǎng)也大大地超出了合理性的界限，已受到社會(huì)各界的觀注。故節(jié)約社會(huì)管理資源，降低訴訟成本已是審判案件所必須考慮的問(wèn)題。如西陵法院執(zhí)行被執(zhí)行人某公司不服某勞動(dòng)局行政處理決定案，涉及第三人某乙。基本案情為，某乙在被執(zhí)行人公司工作，未與被執(zhí)行人簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同，被執(zhí)行人亦未按規(guī)定為某乙交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，某乙即向被告某勞動(dòng)局投訴。某勞動(dòng)局嚴(yán)格按法定程序，以被執(zhí)行人未與第三人簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同，亦未給第三人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為由。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第十條規(guī)定、第八十二條第一款和《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例》第二條、第十二條規(guī)定作出了處理決定，即被執(zhí)行人支付第三人在被執(zhí)行人工作期間的雙倍工資，并為其補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。具體行政行為生效后，行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)執(zhí)行，法院審查該案發(fā)現(xiàn)，某乙在被執(zhí)行人公司工作的起始時(shí)間證據(jù)單薄，不夠確實(shí)充分。因?qū)κ聦?shí)勞動(dòng)關(guān)系起始時(shí)間認(rèn)定是一大難點(diǎn)，合議庭認(rèn)為，該案的起始時(shí)間雖然不能完全鎖定，但根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)勞動(dòng)部門(mén)的認(rèn)定已是最為合理，應(yīng)該屬被訴具體行政行為存在一定瑕疵，又不足以裁定不予執(zhí)行的情況。假設(shè)裁定不予執(zhí)行，申請(qǐng)人會(huì)撤銷(xiāo)原處理決定，要求被執(zhí)行人與第三人就勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛仲裁，這實(shí)際是把難題踢出去，而且勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛后，又必將發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議民事案件，勞動(dòng)爭(zhēng)議解決后，勞動(dòng)部門(mén)還是回到起點(diǎn)，對(duì)被執(zhí)行人行為進(jìn)行處理，再又引起行政訴訟。真可謂“勞民傷財(cái)”。為此，法院在不違反原則的情況下，多次組織被執(zhí)行人和第三人協(xié)調(diào)，并要求申請(qǐng)人在場(chǎng)，最后，被執(zhí)行人和第三人同意協(xié)商，被執(zhí)行人和第三人和解，沒(méi)有發(fā)生新的矛盾。這樣處理既有利于提高法院執(zhí)行效率，又可以節(jié)約勞動(dòng)行政管理成本，還降低了當(dāng)事人訴訟成本，還可以使行政機(jī)關(guān)及時(shí)認(rèn)識(shí)到自身具體行政行為不足而進(jìn)行必要彌補(bǔ)，從而達(dá)到化解行政爭(zhēng)議之目的。
3、被執(zhí)行人無(wú)履行能力的和解
行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行金錢(qián)內(nèi)容的。如果被執(zhí)行人有履行能力，應(yīng)該由執(zhí)行法官依照法律和政策的規(guī)定，對(duì)被執(zhí)行人的思想進(jìn)行排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使被執(zhí)行人自動(dòng)履行義務(wù)。如果被執(zhí)行人履行確有困難或根本無(wú)履行能力的，由被執(zhí)行人提出申請(qǐng)，提供證據(jù)（被執(zhí)行人提供證據(jù)有困難的，可申請(qǐng)法院調(diào)取），法院審查屬實(shí)的，根據(jù)實(shí)際情況處理。被執(zhí)行人可按自己履行能力，履行部分義務(wù)，行政機(jī)關(guān)按法定程序同意被執(zhí)行人緩交、免交，由法院主持簽訂和解協(xié)議，這樣操作比較符合實(shí)際，也可以緩解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。筆者特別要談到的是執(zhí)行加處罰款問(wèn)題。依據(jù)《行政處罰法》第五十一條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法擁有加處罰款的權(quán)力，在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行加處罰款法院受理后。實(shí)踐中加處罰款大大超出罰款本身的金額是大量存在的，在此情況下，執(zhí)行法官應(yīng)該在加處罰款的執(zhí)行中著重引入和解機(jī)制，對(duì)相對(duì)人積極履行罰款和經(jīng)濟(jì)確有困難的，在計(jì)算加處罰款的數(shù)額上強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人和解，減免相對(duì)人的加處罰款數(shù)額。這樣做有例于化解行政爭(zhēng)議。
實(shí)際證明，非訴行政執(zhí)行案件的和解已成為化解行政爭(zhēng)議的最佳途徑，2007-2010年，全宜昌市法院共立案審查各類(lèi)行政非訴執(zhí)行案件2790件，其中裁定準(zhǔn)許執(zhí)行行政非訴案件2730件，裁定不準(zhǔn)許執(zhí)行60件。其中2007年全市法院審查裁定準(zhǔn)許執(zhí)行行政非訴案件700件，裁定不準(zhǔn)許執(zhí)行9件。裁定準(zhǔn)許執(zhí)行案件中，相對(duì)人自動(dòng)履行125件，采取和解方式結(jié)案344件，強(qiáng)制執(zhí)行36件，終結(jié)執(zhí)行182件，其他結(jié)案方式9件。2008年全市法院審查裁定準(zhǔn)許執(zhí)行行政非訴案件909件，裁定不準(zhǔn)許執(zhí)行21件。裁定準(zhǔn)許執(zhí)行案件中，相對(duì)人自動(dòng)履行79件，采取和解方式結(jié)案655件，強(qiáng)制執(zhí)行24件，終結(jié)執(zhí)行113件，其他結(jié)案方式33件。2009年全市法院審查裁定準(zhǔn)許執(zhí)行行政非訴案件609件，裁定不準(zhǔn)許執(zhí)行18件。裁定準(zhǔn)許執(zhí)行案件中，相對(duì)人自動(dòng)履行46件，采取和解方式結(jié)案511件，強(qiáng)制執(zhí)行8件，終結(jié)執(zhí)行43件，其他結(jié)案方式1件。2010年全市法院審查裁定準(zhǔn)許執(zhí)行行政非訴案件512件，裁定不準(zhǔn)許執(zhí)行12件。裁定準(zhǔn)許執(zhí)行案件中，相對(duì)人自動(dòng)履行15件，采取和解方式結(jié)案417件，強(qiáng)制執(zhí)行28件，終結(jié)執(zhí)行27件，其他結(jié)案方式13件。綜上，宜昌市法院近四年非訴行政執(zhí)行案件和解結(jié)案1927件，行政爭(zhēng)議均在執(zhí)行過(guò)程中得到了化解，無(wú)一行政管理相對(duì)人上訪，更沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)激行為，實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了人和。必須強(qiáng)調(diào)的是非訴行政執(zhí)行案件和解是通過(guò)做人的心理工作，執(zhí)行法官應(yīng)該使用心理學(xué)中的相關(guān)技巧，實(shí)現(xiàn)真正的案結(jié)人和。筆者認(rèn)為，應(yīng)該建立起具有非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行訴訟特點(diǎn)的和解制度，從而使非訴行政執(zhí)行案件對(duì)化解行政爭(zhēng)議更有效、更科學(xué)。
附作者基本情況
向建軍，女，1962年11月出生，土家族，大學(xué)本科學(xué)歷，現(xiàn)任宜昌市西陵區(qū)人民法院行政庭庭長(zhǎng)，審判委員會(huì)專(zhuān)職委員。在一線從事行政審判十四年。多次在全國(guó)、省、市級(jí)刊物上發(fā)表案例和調(diào)研文章,多次獲獎(jiǎng)。所在行政審判庭近五年二次被評(píng)為評(píng)為“全省法院行政審判工作先進(jìn)集體”。 聯(lián)系電話：18972005929
論文獨(dú)創(chuàng)性聲明
本人鄭重聲明：所呈交的論文是我個(gè)人進(jìn)行研究工作及取得的研究成果。盡我所知，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫(xiě)的研究成果，特此聲明。
