[ 趙如水 ]——(2012-10-25) / 已閱7088次
深入推進(jìn)社會管理創(chuàng)新之淺談
——從基層法院視角解讀
伴隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，社會管理創(chuàng)新在整個社會構(gòu)建過程中正在不斷向前推進(jìn)。人民法院作為社會管理體系中的重要組成部分，如何運用和發(fā)揮審判職能推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，已成為必須探討的重大理論課題，受到理論界和實務(wù)界的高度關(guān)注。筆者作為多年從事基層法院工作的法律人，受理論水平所限，無法從宏大理論視角對這一更為宏大的社會課題進(jìn)行研究，僅結(jié)合自己的親歷親為談一淺陋的思考和體會。
一．社會管理創(chuàng)新的內(nèi)涵及受到關(guān)注的社會背景
在談?wù)撋鐣芾韯?chuàng)新之前，我們有必要先對社會管理進(jìn)行簡要解讀。通說認(rèn)為，社會管理是政府和社會組織為促進(jìn)社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的各個組成部分、社會建設(shè)的各個環(huán)節(jié)以及社會公共事務(wù)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。應(yīng)該說，這一定義體現(xiàn)了社會管理的本質(zhì)，具有高度的政治屬性，主要指在國家產(chǎn)生之后的一種社會管理形式，即以政府為主體，以社會組織為輔助。但從人類社會的發(fā)展看，社會管理伴生著整個人類的發(fā)展史，國家產(chǎn)生之前的部落管理、社會發(fā)展過程中衍生出的各種人類意識指導(dǎo)下的組織活動等，同樣隸屬于社會管理的范疇。
從社會管理的發(fā)展看，社會管理形式在不斷創(chuàng)新中日漸體系化，并最終形成一門學(xué)科。特別是隨著社會分工不斷精細(xì)，社會節(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，社會活動的多元化對社會管理的要求越來越高，從而也賦予社會管理創(chuàng)新更多的內(nèi)涵。主流觀點認(rèn)為，社會管理創(chuàng)新是在現(xiàn)有社會管理條件下，研究并運用新的社會管理理念、社會管理知識、社會管理技術(shù)、社會管理方法和社會管理機制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理主體、方式和方法進(jìn)行拓展和完善，建構(gòu)新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理新目標(biāo)的活動或者這些活動的過程。
從我國當(dāng)前社會現(xiàn)狀分析，受經(jīng)濟、政治、文化等多種因素的影響，加之轉(zhuǎn)型時期各種矛盾凸顯和復(fù)雜，原先的社會管理模式在諸多領(lǐng)域或環(huán)節(jié)中都暴露出問題，不能很好地適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的要求，迫切需要再度審視，并在承繼中揚棄。有鑒于此，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新便在社會構(gòu)建過程中呼之即出，引起黨和國家的高度重視。2004年，黨的十六屆四中全會首次提出，“要加強社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”;時隔三年，黨的十七大報告提出，“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，賦予了社會管理創(chuàng)新更深層、更明確的內(nèi)涵。貫徹中央精神，2009年全國政法工作會議上，“社會管理創(chuàng)新”成為政法機關(guān)“三項重點工作”的組成部分，社會管理被納入更完備的體系性框架之中。由此，人民法院作為國家審判機關(guān)，在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的偉大進(jìn)程中，既需有所擔(dān)當(dāng)，更要有所作為。
二．人民法院在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)
《人民法院組織法》第三條規(guī)定：“人民法院的任務(wù)是審判刑事和民事案件，并且通過審判活動，懲辦一切犯罪分子，解決民事糾紛，以保衛(wèi)無產(chǎn)階級專政制度，維護社會主義法制和社會秩序......保障國家和社會主義革命和社會主義事業(yè)順利進(jìn)行。”從憲政層面分析，人民法院作為審判機關(guān)，與軍隊、警察、監(jiān)獄等一樣系屬國家機器，是社會管理體系中的重要主體，其職能是通過行使審判權(quán)參與國家主導(dǎo)下的社會管理。但隨著社會主義法制建設(shè)的不斷完善，在構(gòu)建社會主義和諧社會的實踐中，司法職能、司法理念、司法手段等都被賦予了新的含意，人民法院在“為大局服務(wù)，為人民司法”的主題引領(lǐng)下，需要以更積極的方式在更廣泛的領(lǐng)域參與社會管理。從基層法院視角來看，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新應(yīng)注重發(fā)揮四大司法職能。
一是發(fā)揮刑事審判職能，保障社會秩序。社會管理創(chuàng)新的核心是構(gòu)建更加和協(xié)有序的社會調(diào)控機制。從當(dāng)前國際國內(nèi)形勢來看，雖然和平與發(fā)展是主流，但暴力、色情、腐敗等各類犯罪仍然充斥于社會的諸多方面，以各種方式和手段破壞著正常的社會管理秩序，甚至威脅著國家政權(quán)的穩(wěn)定。人民法院作為唯一具有刑事審判職能的機關(guān)，必須依法嚴(yán)懲嚴(yán)重刑事犯罪，才能使社會管理在安全穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境中不斷創(chuàng)新。
二是發(fā)揮民商事審判職能，調(diào)控社會秩序。在社會轉(zhuǎn)型期，各種利益沖突、矛盾糾紛日漸凸顯，體現(xiàn)在社會管理體系中就是諸多原有的社會管理秩序被打破，重建的社會管理機制不被遵守，在此過程中，人民法院作為社會矛盾處理的終局者，只有依法化解矛盾糾紛，調(diào)節(jié)和平衡各種社會關(guān)系，并加強對違反社會秩序行為的制裁，才能使社會秩序的打破和重建在可控之中，得到修復(fù)，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。
三是發(fā)揮行政審判職能，規(guī)范社會秩序。在以行政機關(guān)為主導(dǎo)的社會管理形式下，其特定的性質(zhì)要求行政機關(guān)必須在法的規(guī)制下行使管理權(quán)。但受典型的“熟人社會”特征影響，加之傳統(tǒng)文化濃厚的“人治”絡(luò)印，長期以來我國的行政權(quán)力行使和運作都呈現(xiàn)出諸多的“人治”色彩，法制層面下的規(guī)范性不足，嚴(yán)重影響到公共社會管理職能的發(fā)揮。隨著依法治國的不斷推進(jìn)，行政訴訟法于1990年10月正式實施，以此為標(biāo)志，對行政行為的司法審查開始步入了法制軌道，人民法院通過撤銷、變更、責(zé)令重新作出等司法裁決，使行政權(quán)力的行使和運作逐步受到法律的約束和監(jiān)督，行政管理下的公共社會秩序逐步規(guī)范。
四是發(fā)揮執(zhí)行職能，維護社會秩序。執(zhí)行職能是司法職能的延伸，從表象上看，執(zhí)行保護的是當(dāng)事的合法權(quán)益，但從本質(zhì)上考量，執(zhí)行的核心意義在于通過行使司法權(quán)，維護約定的或是法律強制性的社會秩序。現(xiàn)實中曾出現(xiàn)的“賤賣法院判決書”的行為，不僅僅是當(dāng)事人對自我權(quán)利的一種過激救濟行為，更是社會秩序不被遵守而期待得到國家救濟的一種權(quán)利要求。因此，基層法院作為主要的執(zhí)行主體，更應(yīng)在執(zhí)行難的現(xiàn)實中積極探索破解良策，一方面要保護勝訴權(quán)益的實現(xiàn)，一方面要通過司法權(quán)維護和修復(fù)被破壞的社會秩序。
除四大司法職能外，人民法院作為推動和參與社會管理創(chuàng)新的中堅力量，在全面構(gòu)建社會主義和諧社會的大潮中，已不再僅僅局限于審判職能的運用，諸如矛盾化解、司法便民措施、社會風(fēng)險評估、社區(qū)矯正、涉法信訪、司法宣傳、司法調(diào)研、民意溝通等機制的探索和建立，都是人民法院在法律框架之下推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的重要職能。
三．人民法院在社會管理創(chuàng)新中應(yīng)注意的問題
深入推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，是政法工作的三項重點之一，更是人民法院延伸和拓展司法的社會責(zé)任。但作為法律實施的重要主體，必須堅持在法律框架之下去謀劃，去開拓，以任何理由去突破法律底線都是不可取的危險行為，那樣不僅不可能推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，甚至可能帶來社會管理秩序的混亂，司法權(quán)威的弱化。從司法實踐來看，應(yīng)重點注意以下五方面的問題。
一是法治理念的問題。正確的行動必須建立在正確的理念指導(dǎo)之下。回顧建國以來的法治發(fā)展史，受特定歷史條件及西方“三權(quán)分立”司法模式的影響，我國的法治理念曾一度陷入偏頗認(rèn)識，所出現(xiàn)的“砸爛公、檢、法”現(xiàn)象，以及不顧中國國情所滋生出的“西方司法模式”情結(jié)，都曾讓我們的法治建設(shè)走入了誤區(qū)。可喜的是，隨著中國特色社會主義理論的不斷完善，中國特色社會主義法治理念最終被確立，從而將我國的法治建設(shè)引入了正確的軌道。
二是職能定位的問題。社會管理是一個龐大的社會系統(tǒng)工程，人民法院只是其間不可忽缺的重要組織部分，行使的審判權(quán)是憲法和法律賦予的職能。因此，在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的實踐中，必須清醒地認(rèn)識到司法機關(guān)在國家管理中的定位，既不能失位、虛位，更要防止越位、錯位，將不屬于司法職能范疇下的其他公共事務(wù)管理職能包攬于身。如實踐中將黨的政策調(diào)整下的邊緣性問題、立法失卻下的社會性問題納入司法程序，都是一種越位的表現(xiàn)，給人民法院工作帶來很大被動。
三是能動司法的問題。2009年王勝俊院長首次提出“能動司法”理念，隨后即成為司法理論探討和實踐的高頻詞，并成為當(dāng)下司法工作的導(dǎo)向。該理念的核心價值毋庸置疑，需要明確的是能動司法解決的主要是司法職能的實現(xiàn)問題，而不是司法程序的問題。因此，絕不可以能動為借口主動司法，顛覆司法被動性的價值取向，影響司法公正，損害司法權(quán)威。司法實踐中出現(xiàn)的頻頻光顧單方，站在當(dāng)事人立場上為其出謀劃策，甚至利用身份影響提供各類服務(wù)和事前無原則承諾的現(xiàn)象，都必須堅決避免。
四是外部協(xié)調(diào)的問題。人民法院要在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在人大的監(jiān)督下加強與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，絕不能把司法獨立理解成“司法孤立”，游離于社會管理體系之外，這樣不僅不利于發(fā)推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，更可能使法院工作失去社會基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)，如在克服執(zhí)行難上、在化解涉訴信訪矛盾上，如果不能形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)動機制，這些問題都將很難徹底解決。
五是內(nèi)部創(chuàng)新的問題。人民法院內(nèi)部創(chuàng)新作為社會管理創(chuàng)新的一個方面，理應(yīng)納入到整個社會管理創(chuàng)新體系之中。但從實踐來看，受司法職能的社會屬性影響，我們更多關(guān)注的是服務(wù)大局、維護穩(wěn)定、關(guān)切民生等方面的創(chuàng)新，體現(xiàn)出較強的公共社會管理創(chuàng)新特征，而對于內(nèi)部管理機制的創(chuàng)新缺乏應(yīng)有的重視，或者說是受經(jīng)費、人事等方面的困擾，一些實質(zhì)性的創(chuàng)新舉措很難推動下去。如案多人少壓力、干警待遇不高等問題，都不容忽視。
四．人民法院推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的路徑選擇及我院的實踐經(jīng)驗
人民法院推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，必須立足自身的職能定位，深刻分析當(dāng)前社會發(fā)展對司法工作的要求，不斷強化審判職能，合理延伸司法功能，努力推進(jìn)內(nèi)部創(chuàng)新，才能更好地服務(wù)于社會管理創(chuàng)新。結(jié)合我院工作實際，應(yīng)著力把握以下五方面工作。
一是要在服務(wù)大局中推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。在我國的政體中，人民法院是黨領(lǐng)導(dǎo)下的審判機關(guān)，司法權(quán)是黨的執(zhí)政權(quán)的有機構(gòu)成，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家和社會公共事務(wù)的重要方式，司法事業(yè)作為黨的事業(yè)的一部分，必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將其融入黨和國家的大局工作中去謀劃，去推進(jìn)。實踐中，我們堅持以政治立院，將政治理論教育常抓不懈，教育和引導(dǎo)法官要切實樹立大局意識、責(zé)任意識、法律意識，堅定信念做中國特色社會主義建設(shè)者、捍衛(wèi)者；司法審判中，我們緊緊圍繞縣域經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展這一中心，積極探索實踐，不斷拓展司法審判工作的廣度和深度，以良好的司法成效服務(wù)了全縣大局工作。
二是要在執(zhí)法辦案中推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。王勝俊院長在福建調(diào)研時指出，法院是審判機關(guān)，職責(zé)就是辦案，講服務(wù)大局，講人民性，都必須主要通過執(zhí)法辦案體現(xiàn)出來。從司法的性質(zhì)來看，人民法院運用審判職能懲治犯罪、化解矛盾、處理糾紛的過程，本就是發(fā)現(xiàn)社會問題，調(diào)節(jié)社會關(guān)系，彌補管理漏洞，修復(fù)社會秩序的過程，是通過法的規(guī)制參與社會管理的一種方式。離開了執(zhí)法辦案，人民法院推進(jìn)社會管理創(chuàng)新也就失去了載體。作為基層法院，我們始終把執(zhí)法辦案作為第一要務(wù)，努力運用審判職能維護社會穩(wěn)定，服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，在積極推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的過程中，更為社會管理創(chuàng)新體系構(gòu)建營造了良好的法治環(huán)境。
三是要在職能延伸中推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。在構(gòu)建社會主義和諧社會的新形勢下，面對各類社會矛盾和社會關(guān)系的復(fù)雜多樣，人民法院必須與時俱進(jìn)，根據(jù)社會發(fā)展的需求，不斷延伸和拓展司法審判職能，才能在更廣泛的領(lǐng)域推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。近年來，我院立足促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，積極探索少年審判工作新思路，堅持深入監(jiān)所開展回訪幫教，積極參與社區(qū)矯正，有效減少社會對抗，維護了社會穩(wěn)定。在民商事領(lǐng)域，貫徹“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的原則，開拓創(chuàng)新，率先在全省設(shè)立“茶座調(diào)解室”，取得了良好社會效果；今年以來，著力推進(jìn)訴訟調(diào)解工作的深層發(fā)展，研究制定訴前調(diào)解工作制度，為推進(jìn)社會矛盾化解搭建了又一平臺。針對倍受關(guān)注的執(zhí)行難問題，在努力構(gòu)建“執(zhí)行聯(lián)動”、“執(zhí)行威懾”機制的同時，積極爭取縣委政法委支持，在形成執(zhí)行救助機制上也邁出了新步伐。
四是要在司法為民中推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。人民性是司法制度的本質(zhì)屬性，司法為民是審判工作的必然要求。基層法院與群眾最近，在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中必須始終堅持司法為民宗旨，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為司法審判工作的落腳點。以司法為民為抓手，我們經(jīng)充分調(diào)研，在西部三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了巡回審判點，便利了群眾訴訟；按照最高法院關(guān)于“窗口”建設(shè)的要求，完成立案信訪大廳改造工程，完善和健全了功能，提高了服務(wù)水平；堅持暢通民意溝通表達(dá)渠道，適時邀請人大代表、政協(xié)委員及社會其他階層人員召開座談會，廣泛聽取意見和建議，努力改進(jìn)工作，積極回應(yīng)社會關(guān)切，贏得了更多的理解和支持。
五是要在提升能力中推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。推進(jìn)社會管理創(chuàng)新是一項系統(tǒng)的社會工程，不僅需要務(wù)實的態(tài)度，更需要有完善的理論作支撐，是智慧和能力的集中展現(xiàn)。因此，人民法院要推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，必須注重加強對社會管理的司法調(diào)研和理論研究，通過提升司法能力，增強司法水平，從而在自我創(chuàng)新中推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。作為基層法院，我們在人才相對緊缺的現(xiàn)實面前，堅持加強組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，不斷完善管理機制，不懈夯實基層基礎(chǔ)，努力提升司法決策能力、司法審判能力，提高司法管理水平、司法服務(wù)水平，為推進(jìn)社會管理創(chuàng)新奠定了堅實的基礎(chǔ)。
（陵川縣人民法院 李東明 趙如水）
